UOHS S227/2006
Rozhodnutí: S227/06-19569/06-SOHS II Instance I.
Věc Možné porušení § 11 odst. 1 zákona Dopravním podnikem Ústeckého kraje a.s.
Účastníci Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s.
Typ správního řízení Zneužití dominantního postavení
Typ rozhodnutí účastník řízení zneužil svého dominantního postavení-porušení § 9 odst. 3
Rok 2006
Datum nabytí právní moci 9. 7. 2007
Související rozhodnutí R138/06 , R138_01/06 , R198/08 , R144/09

S 227/06-19569/06-SOHS II 6. listopadu 2006
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve správním řízení sp.zn. S 227/06, zahájeném dne 4. srpna 2006 z moci úřední dle § 46 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 21 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, s účastníkem řízení Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961, právně zastoupeným JUDr. Mikulášem Touškou, se sídlem V Celnici 4, Praha 1, PSČ 110 00, ve věci možného zneužití dominantního postavení dle § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, vydává v souladu s § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, toto
r o z h o d n u t í:
I. Účastník řízení, společnost Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961, tím, že dne 1. srpna 2006 přerušil provoz 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, přičemž svůj úmysl přerušit provoz těchto spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje k 1. srpnu 2006 oznámil Ústeckému kraji teprve dne 26. července 2006, čímž neposkytnul dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci, zneužil ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, své dominantní postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje, a to na újmu spotřebitelů poptávajících služby veřejné linkové regionální autobusové dopravy na území Ústeckého kraje.
II. Dle § 11 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů a úplného znění tohoto zákona vyhlášeného pod č. 436/2005 Sb., se účastníku řízení, společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961, jednání dle I. části výroku tohoto rozhodnutí do budoucnazakazuje.
III. Dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, se účastníku řízení, společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961, za porušení § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, dle I. části výroku tohoto rozhodnutí, ukládá pokuta ve výši 700 000,-Kč (slovy: sedm set tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do 90 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vedený u České národní banky, pobočka Brno, č. účtu 3754-24825-621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede identifikační číslo účastníka řízení.
IV. Porušení § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, jednáním účastníka řízení, společností Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961, spočívajícím v přerušení provozu 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje dne 1. srpna 2006 bez objektivně ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.
Odůvodnění:
Šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též Úřad ) obdržel dne 27.7.2006 od Ústeckého kraje (dále též Kraj ) podnět k šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení ze strany společnosti Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s., se sídlem Lumiérů č.p. 181 č.or. 41, Praha 5, PSČ 152 00, IČ 25497961 (dále též Dopravní podnik či účastník řízení ), tím, že si pod pohrůžkou jednostranného a v podstatě okamžitého přerušení provozu více než dvou tisíc jím provozovaných spojů regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje vynucuje úhradu tzv. prokazatelné ztráty, na kterou však dle Kraje nemá právní nárok. Kraj rovněž upozorňoval na možné naplnění skutkové podstaty přerušení poskytování služeb regionální linkové dopravy bez objektivně ospravedlnitelných důvodů. V rámci podnětu Kraj zároveň požádal o vydání předběžného opatření, jímž by bylo Dopravnímu podniku uloženo pokračovat v provozování všech jím zajišťovaných spojů regionální autobusové dopravy. K podnětu Kraj doložil mj. přípis Dopravního podniku ze dne 26.7.2006 ve věci Oznámení dopravce o existenci okolností, které nemůže Dopravní podnik odvrátit nebo jim zabránit ve smyslu § 18 písm. d) zákona č. 111/2004 Sb., o silniční dopravě, v platném znění , v němž Dopravní podnik informoval Kraj, že provoz v příloze vyjmenovaných spojů regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje bude s ohledem na rozhodnutí Kraje nehradit prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazku veřejné služby od 1. srpna 2006 přerušen.
2. V rámci šetření uvedeného podnětu si Úřad vyžádal informace od Dopravního podniku, Kraje a Ministerstva dopravy. Z obdržených informací a rovněž z konkrétní situace na trhu, kdy došlo dne 1.8.2006 k přerušení provozu vybraných spojů regionální linkové autobusové dopravy v Ústeckém kraji, získal Úřad výraznou indicii pro porušení zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon ) a dne 4.8.2006 zahájil řízení z moci úřední pod sp. zn. 227/2006 s účastníkem Dopravním podnikem ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona. Možné porušení § 11 odst. 1 zákona Úřad spatřoval v tom, že Dopravní podnik od 1.8.2006 bez objektivně ospravedlnitelného důvodu přerušil, případně zastavil, provozování spojů regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje. Následně Úřad rozšířil předmět správního řízení, kdy možné porušení § 11 odst. 1 zákona účastníkem řízení Úřad spatřoval rovněž v tom, že Dopravní podnik od 1.8.2006 přerušil, případně zastavil, provozování spojů regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje bez předchozího upozornění v dostatečném časovém předstihu, který by umožňoval včasnou adaptaci spotřebitelů, a/nebo Ústeckého kraje, na nastalou situaci.
3. Za účelem zjištění stavu věci si Úřad zejména vyžádal informace od účastníka řízení, Kraje a Ministerstva dopravy a provedl ústní jednání s účastníkem řízení a ústní poskytnutí informací ze strany Kraje.
4. Dopisem č.j. S 227/06-15612/206/720 ze dne 31.8.2006 Úřad sdělil účastníku řízení výhrady k jeho jednání posuzovanému v rámci správního řízení, v němž Úřad spatřoval možné porušení § 11 odst. 1 zákona. V rámci 15 denní lhůty dle § 11 odst. 5 zákona, kdy účastník řízení mohl Úřadu písemně navrhnout opatření, která budou dostatečná pro ochranu hospodářské soutěže a jejichž splněním by byl odstraněn závadný stav, účastník řízení zaslal Úřadu vyjádření k sdělení výhrad (vypořádání je uvedeno v textu rozhodnutí v části Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka v průběhu řízení-odstavec 34 a násl.) a navrhl zastavení řízení v plném rozsahu, aniž by navrhl konkrétní opatření, jimiž by byl závadný stav napraven.
5. Účastníku řízení bylo dne 5.10.2006 umožněno vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ); vypořádání námitek účastníka řízení je provedeno v odůvodnění tohoto rozhodnutí v části nazvané Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení k podkladům pro rozhodnutí (odstavec 89 a násl.).
Právní úprava vztahující se k vnitrostátní linkové autobusové dopravě
6. Oblast vnitrostátní linkové autobusové dopravy je upravena především zákonem č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen silniční zákon ). Linkovou osobní dopravou se dle silničního zákona rozumí pravidelné poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty, při kterém cestující vystupují a nastupují na předem určených zastávkách. Linkovou osobní dopravu lze provozovat mj. formou veřejné linkové dopravy, při které jsou přepravní služby nabízeny podle předem vyhlášených podmínek a jsou poskytovány k uspokojování přepravních potřeb.
7. Dopravce, který má koncesi nebo povolení k provozování silniční dopravy pro cizí potřeby a hodlá provozovat linkovou osobní dopravu, může zahájit její provoz pouze na základě licence k provozování linkové osobní dopravy (dále jen licence ) udělené dopravním úřadem (tj. krajským úřadem) nebo Ministerstvem dopravy, jedná-li se o mezinárodní linkovou dopravu. V rozhodnutí o licenci dopravní úřad mj. uvede označení a vedení linky, datum zahájení provozu linkové osobní dopravy a dobu, na kterou se licence uděluje. Dopravní úřad může licenci odejmout, jestliže její držitel závažným způsobem porušuje povinnosti stanovené silničním zákonem, neplní podmínky stanovené v licenci, nezačal provozovat linkovou osobní dopravu na základě udělené licence či o odejmutí licence požádal.
8. Dopravce ve veřejné linkové dopravě je dle silničního zákona povinen zahájit provoz na lince ke dni, který je stanoven v licenci, a provoz linky udržovat po dobu platnosti licence, vydat a uveřejnit schválený jízdní řád, jeho změny, smluvní přepravní podmínky a tarif, provozovat dopravu podle schváleného jízdního řádu, smluvních přepravních podmínek a tarifu apod.
9. V § 19 silničního zákona je upraven institut závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, který vzniká na základě písemné smlouvy, kterou uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje. Základní dopravní obslužností území kraje je zajištění přiměřené dopravy po všechny dny v týdnu z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale únosnému rozvoji tohoto územního obvodu. Povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby je dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty za celé období, na které se závazek veřejné služby uzavírá. Prokazatelnou ztrátu tvoří rozdíl mezi součtem ekonomicky oprávněných nákladů vynaložených dopravcem na plnění závazků veřejné služby a přiměřeného zisku vztahujícího se k těmto nákladům a mezi tržbami a výnosy dosaženými dopravcem při plnění závazků veřejné služby. Prokazatelnou ztrátu vzniklou dopravci plněním závazků veřejné služby hradí kraj ze svého rozpočtu, a to nejvýše ve výši předběžného odborného odhadu zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné náklady. Bližší vymezení prokazatelné ztráty ve veřejné linkové dopravě je pak obsaženo v prováděcím předpisu k silničnímu zákonu-nařízení vlády č. 493/2004 Sb.
10. V České republice je dále přímo použitelné Nařízení Rady Evropských společenství č. 1191/69, v platném znění (dále jen Nařízení ). Nařízení rozlišuje jednak závazky veřejné služby , jimiž se rozumí závazky, které by daný dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek, a jednak smlouvy na veřejné služby , jimiž se rozumí smlouvy uzavřené mezi příslušnými orgány členského státu a dopravním podnikem za účelem zajištění přiměřených dopravních služeb pro veřejnost.
11. Vnitrostátní silniční linková osobní doprava cestujících na území České republiky je rovněž předmětem cenové regulace, kdy výše jízdného je regulována cenovým Výměrem Ministerstva financí ČR č. 1/2006.
Charakteristika účastníka řízení
12. Dopravní podnik byl zapsán do obchodního rejstříku vedeného Městským soudem v Praze, oddíl B, vložka 9614, dne 26.11.2004. Předmětem činnosti Dopravního podniku je mj. silniční motorová doprava osobní-vnitrostátní doprava provozovaná autobusy, mezinárodní doprava provozovaná autobusy a příležitostná doprava provozovaná osobními vozidly, resp. motocykly. Dopravní podnik provozuje především vnitrostátní regionální linkovou osobní autobusovou dopravu na území Ústeckého kraje, dále rovněž na území Středočeského, Libereckého a Karlovarského kraje.
13. Majoritním vlastníkem Dopravního podniku je Československá eskontní společnost, a.s., která vlastní cca % (obchodní tajemství) podíl ve společnosti Dopravní podnik. Československá eskontní společnost, a.s. dále ovládá společnosti ČSAD Česká Lípa a.s. a BUS.COM a.s., které jsou tedy sesterskými společnostmi Dopravního podniku. Společnost Dopravní podnik vznikla na základě schváleného projektu rozdělení ze dne 29.4.2004 jako právní nástupce zaniklé společnosti ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s., která v té době zajišťovala 100 % dopravní obslužnosti tehdejšího Severočeského kraje.
Zjištěné skutečnosti
14. Dopravní podnik je dle svých podkladů držitelem licencí k provozování linkové osobní autobusové dopravy v Ústeckém kraji na 219 linkách, z nichž pro většinu byl uzavřen závazek veřejné služby. Většina těchto licencí byla Dopravnímu podniku vydána v roce 2005 dopravním úřadem (Krajským úřadem Ústeckého kraje) s dobou platnosti do roku 2010, resp. 2011.
15. Dne 30.12.2003 byla mezi Dopravním podnikem a Krajem uzavřena Smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě k zajištění dopravní obslužnosti území Ústeckého kraje (dále jen Smlouva ). Smlouva byla uzavřena pro rok 2004 a následně byla dodatky doba platnosti Smlouvy prodlužována až do 31.12.2006. Pro rok 2006 měly být konkrétní smluvní podmínky upraveny ve zvláštním dodatku. V rámci vyjednávání o uzavření tohoto dodatku vznikl mezi oběma smluvními stranami spor jednak ohledně výše prokazatelné ztráty a jednak ohledně kilometrického rozsahu spojů zahrnutých do závazku veřejné služby. V důsledku nedohody o smluvních podmínkách pro rok 2006 Kraj vypověděl dopisem ze dne 31.1.2006 Smlouvu bez udání důvodů. Ve Smlouvě byla sjednána výpovědní lhůta tří měsíců, která začíná běžet od prvého dne měsíce následujícího po jejím doručení druhé smluvní straně. Vzhledem k odlišným tvrzením Kraje a Dopravního podniku ohledně data doručení výpovědi Smlouvy existuje mezi oběma smluvními stranami spor o ukončení platnosti Smlouvy, kdy dle názoru Kraje výpovědní lhůta uplynula 30.4.2006 a dle Dopravního podniku dne 31.5.2006. Kraj hradil v roce 2006 po podání výpovědi ze Smlouvy prokazatelnou ztrátu měsíčně v posledním týdnu následujícího měsíce, tzn. že poslední úhradu prokazatelné ztráty Kraj uhradil za měsíc duben 2006 v posledním týdnu měsíce května 2006.
16. Dopravní podnik poskytoval veškeré služby veřejné silniční dopravy osob v nezměněném rozsahu na linkách dle udělených licencí a jízdních řádů i po 1.5.2006, přestože Kraj již prokazatelnou ztrátu vznikající z provozu spojů na předmětných linkách nehradil. Ze spisové dokumentace přitom vyplývá, že Dopravní podnik byl ze strany Kraje opakovaně vyrozuměn, že uplynutím výpovědní lhůty dne 30.4.2006 zanikl závazek veřejné služby a Kraj nadále nebude Dopravnímu podniku hradit jakékoli finanční částky z titulu závazku veřejné služby (viz např. dopis Kraje č.j. 3568/DS/06/80704 ze dne 1.6.2006, příloha č. II ke spisu P 554/06 str.10). Zároveň Kraj opakovaně informoval Dopravní podnik (již v rámci podané výpovědi ze Smlouvy), že zánik Smlouvy nemá vliv na povinnost udržovat provoz na jednotlivých linkách po dobu platnosti licence a povinnost provozovat dopravu dle schváleného jízdního řádu (§ 18 silničního zákona) a na povinnost uvědomit dopravní úřad alespoň tři měsíce předem v případě, že by Dopravní podnik zamýšlel přerušit nebo podstatně změnit dopravní službu, jíž poskytuje veřejnosti na kontinuálním a pravidelném základě a která není kryta závazkem veřejné služby (čl. 14 odst. 4 Nařízení).
17. Dne 26.7.2006 byl Kraji doručen dopis Dopravního podniku ve věci Oznámení dopravce o existenci okolností, které nemůže DPÚK (pozn. Úřadu: tj. Dopravní podnik) odvrátit nebo jim zabránit ve smyslu § 18 písm. d) zákona č. 111/2004 Sb., o silniční dopravě, v platném znění (viz spis P 554/06 str.10-16). V tomto dopise Dopravní podnik informoval Kraj, že cit.: s ohledem na rozhodnutí Kraje nehradit prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazku veřejné služby, resp. naplňováním veřejného zájmu při zabezpečení přepravních potřeb občanů státu, a to zajišťováním základní dopravní obslužnosti území Kraje, za kterou je ze zákona za stát odpovědný Kraj, nastala taková okolnost, vyvolaná tímto rozhodnutím Kraje, kterou však DPÚK nemůže přes veškerou vynaloženou snahu odvrátit nebo jí zabránit podle § 18 písm. d) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. DPÚK jako dopravce tedy není dle citovaného ustanovení povinen na jednotlivých spojích uvedených v příloze přepravovat cestující. Tyto spoje nebudou od 1. srpna 2006 provozovány. DPÚK opět vznikne zákonná povinnost na těchto spojích přepravit cestující v okamžiku, kdy Kraj bude hradit prokazatelnou ztrátu spojenou s provozováním těchto spojů a odpadne tak okolnost dle ustanovení § 18 odst. d) citovaného zákona. Pro vyloučení jakýchkoliv pochybností uvádíme, že DPÚK je-poté, co odpadne předmětná okolnost uvedená shora-i nadále schopna a připravena ke kontinuálnímu zajišťování základní dopravní obslužnosti.
18. Dne 1.8.2006 Dopravní podnik přerušil provoz vybraných spojů na 195 linkách veřejné linkové autobusové dopravy, které Dopravní podnik provozoval na základě udělených licencí v Ústeckém kraji. Dle sdělení Dopravního podniku zůstal na každé lince zachován nejméně jeden spoj. Dopravní podnik poskytl Úřadu údaje o počtech spojů, jejichž provoz byl k 1.8.2006 přerušen (spis S 227/06 str. 823). K datu 1.8.2006 provozoval Dopravní podnik 3318 spojů veřejné linkové autobusové dopravy v Ústeckém kraji. Z toho došlo dne 1.8.2006 k přerušení provozu celkem 2135 spojů , z nichž 2103 spojů bylo v době platnosti Smlouvy předmětem závazku veřejné služby. Dopravní podnik uvedl, že provoz zůstal zachován pouze na těch spojích, které byly z hlediska tržeb schopny na těchto spojích pokrýt alespoň mzdy řidičů a pohonné hmoty spojené s provozem těchto spojů. K dotazu Úřadu, jaké důvody vedly Dopravní podnik k přerušení provozu autobusových spojů na linkách, Dopravní podnik konstatoval, že spoje provozované na přerušených linkách nejsou samy o sobě komerčně životaschopné, neboť se jedná o autobusové linky, které jsou ztrátové a jejich zajištění je tak závislé na hrazení prokazatelné ztráty Krajem. Dále uvedl, že vzhledem k tomu, že Kraj neplatil Dopravnímu podniku prokazatelnou ztrátu za tři měsíce , stalo se další provozování předmětných spojů na linkách pro Dopravní podnik ekonomicky neúnosným .
19. Dopravní podnik poskytl Úřadu na jeho žádost kalkulaci svých jednotkových nákladů na provozování spojů, které byly předmětem smlouvy o závazku veřejné služby. Z poskytnutých údajů vyplývá, že tržby na těchto spojích se pohybují na úrovni cca 50ti % celkových nákladů (bez přiměřeného zisku) na jejich provozování. Úřad si pro porovnání vyžádal od Krajského úřadu Ústeckého kraje údaje o jednotkových nákladech ostatních dopravců provozujících linkovou autobusovou regionální dopravu v Ústeckém kraji v závazku veřejné služby. Z obdržených podkladů vyplynulo, že jednotkové náklady kteréhokoliv dopravce jsou vyšší než jednotkové tržby na linkách a spojích provozovaných v závazku veřejné služby Dopravním podnikem. Lze mít tedy za prokázané, že provoz spojů na linkách, které byly předmětem smlouvy o závazku veřejné služby, je objektivně ztrátový.
20. K dotazu Úřadu, z jakého důvodu Dopravní podnik nadále provozoval linky, na které měl uzavřenu Smlouvu i poté, co Smlouva zanikla a Dopravní podnik neměl zajištěno hrazení ztráty vznikající z provozu spojů na těchto linkách, Dopravní podnik uvedl, že bez ohledu na výpověď Smlouvy povinnost Dopravního podniku zajišťovat veřejnou dopravu osob na linkách podle licencí trvala a stejně tak trval veřejný zájem provozovat všechny spoje na každé jednotlivé lince. Dle svého výkladu Nařízení a silničního zákona má Dopravní podnik za to, že závazek veřejné služby nezanikl výpovědí Smlouvy, neboť vznikl již vydáním příslušných licencí, nikoliv až uzavřením Smlouvy, a rovněž nárok na úhradu ztráty z provozu ztrátových linek vzniká bez ohledu na existenci Smlouvy. K tomu Úřad konstatuje, že si vyžádal v této věci stanovisko Ministerstva dopravy, které sdělilo, že závazek veřejné služby vzniká na základě písemné smlouvy, z čehož vyplývá, že po účinnosti výpovědi závazek veřejné služby zaniká , čímž rovněž dochází k zániku práva na poskytování kompenzace na základě smlouvy o závazku veřejné služby.
21. Úřad si dále od Dopravního podniku vyžádal podklady dokládající jeho ekonomickou situaci, a to rozvahu a výkaz zisku a ztrát k datům 31.5.2006, 30.6.2006 a 31.7.2006. Z předložených podkladů vyplývá, že postupně docházelo k významnému poklesu krátkodobého finančního majetku a tento pokles ohrožoval schopnost společnosti dostát svým závazkům. Dopravní podnik hradil některé provozní prostředky prostřednictvím provozního kontokorentního úvěru, který byl zajištěn pohledávkami ve lhůtě splatnosti (mimo jiné i smlouvou o úhradě prokazatelné ztráty ze strany Ústeckého kraje). Vzhledem ke splatnosti provozního kontokorentního úvěru do 10.8.2006 Dopravní podnik nebyl schopen uzavřít nový kontokorentní úvěr, neboť jeho zajištění pohledávkami by bylo nedostačující. Dle vyjádření Dopravního podniku byl provoz ztrátových spojů v měsíci květnu a červnu částečně financován z prostředků, které byly Ústeckým krajem uhrazeny za prokazatelnou ztrátu za měsíce leden-duben 2006 v položce přiměřeného zisku na obnovu vozidel. Tyto prostředky pokryly potřebu finančních prostředků na výplatu mezd zaměstnanců za měsíce květen a červen. Pokud by společnost použila vlastní zbylé finanční prostředky na provoz autobusů po 1.8.2006 (zejména na náklady na pohonné hmoty), nebyla by schopna dostát závazkům vůči zaměstnancům za měsíc červenec, které by jinak byly hrazeny z nově uzavřeného kontokorentního úvěru. Další provozování ztrátové dopravy by finanční problémy společnosti nadále prohlubovalo. Dle jejího sdělení bylo její cash flow takové, že od data 1.8.2006 již neměla dostatečné finanční prostředky na provoz ztrátových linek. Z toho vyplývá, že Dopravní podnik měl objektivní důvody k omezení dopravy na těchto linkách, neboť pokud neměl zajištěnou úhradu jejich ztrátového provozu, nemohl je bez finančních prostředků nadále provozovat.
22. Z důvodu překlenutí situace nastalé v Ústeckém kraji v důsledku přerušení provozu spojů na autobusových linkách provozovaných do té doby Dopravním podnikem vydal Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutí č.j. 5353/DS/06/112905, jímž Dopravnímu podniku ve smyslu čl. 14 odst. 5 Nařízení uložil zachovat na linkách, k jejichž provozu mu byly uděleny licence, provoz vyjmenovaných spojů linkové osobní dopravy v souladu se schválenými jízdními řády do 8.9.2006, a to za zálohu na vyrovnání finančního břemene. S tím, že od 9.9.2006 bude provoz linek zajištěn společností ČSAD Česká Lípa a.s. na základě smlouvy s Krajem a jí udělených licencí. Na základě rozhodnutí dopravního úřadu byl provoz předmětných linek Dopravním podnikem dne 4.8.2006 cca v 18 hod. obnoven.
23. Úřad se za účelem zjištění stavu věci dotázal Dopravního podniku, zda informoval Kraj o záměru přerušit provoz spojů na autobusových linkách dne 1.8.2006 před datem 26.7.2006 (kdy byl Kraji doručen výše uvedený přípis). K tomu Dopravní podnik uvedl, že v lednu 2006 byl Kraj upozorněn na skutečnost, že nebude-li hradit ztrátu vzniklou z provozu dopravy na jednotlivých spojích a linkách, může tato skutečnost vést k ohrožení pravidelnosti provozu. Dále dne 7.2.2006 Dopravní podnik upozornil Krajský úřad Kraje, že finanční rezervy podniku umožňují pokračovat v zajišťování základní dopravní obslužnosti území Kraje již jen v řádu dnů, nejvýše týdnů. Nicméně až dopisem ze dne 26.7.2006 byl Kraj poprvé informován, že doprava bude přerušena k 1.8.2006 , neboť teprve k datu 26.7.2006, kdy Kraj sdělil Dopravnímu podniku, že prokazatelnou ztrátu Dopravnímu podniku neuhradí, mohl Dopravní podnik takové sdělení Kraji učinit, jelikož na všechna předchozí upozornění na kritickou situaci Dopravního podniku Kraj nereagoval.
24. K tomu Úřad konstatuje, že Dopravní podnik si byl dostatečně vědom, že provoz spojů na linkách v Ústeckém kraji je pro něj ztrátový a že finanční situace Dopravního podniku mu neumožňuje dlouhodobě tyto spoje provozovat bez kompenzace této ztráty ze strany Kraje. Dopravní podnik si byl rovněž na základě sdělení Kraje vědom, že Kraj po uplynutí výpovědní lhůty stanovené ve Smlouvě nebude Dopravnímu podniku nadále ztrátu z provozu spojů na autobusových linkách hradit, přičemž Kraj ztrátu přestal hradit již v květnu 2006. Dopravní podnik si byl taktéž vědom, že jím provozované autobusové linky v Ústeckém kraji nejsou obsluhovány žádným jiným dopravcem a že provoz spojů na těchto linkách je klíčový k zajištění přepravy osob z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení a do zaměstnání. Dopravní podnik měl dostatečnou časovou rezervu pro zhodnocení své finanční situace (Kraj uhradil poslední finanční částku v květnu 2006 a k přerušení provozu spojů na autobusových linkách došlo k 1.8.2006), aby v předstihu informoval Kraj o svém záměru přerušit provoz spojů na autobusových linkách. Přesto Dopravní podnik vyrozuměl Kraj o přerušení provozu spojů na linkách se stanoveným datem teprve 26.7.2006, tzn. pouze s pětidenním předstihem .
25. Provozování veřejné linkové autobusové osobní dopravy je spojeno jednak s ekonomickými náklady (např. disponování odpovídajícím vozovým parkem) a personálním zázemím (odpovídající počet řidičů), jednak se splněním požadavků stanovených obecně závaznými právními předpisy (např. získání licencí ze strany dopravního úřadu, jež jsou vydávány ve lhůtách stanovených v silničním zákoně). Zajištění linkové autobusové dopravy tudíž vyžaduje delší časovou přípravu pro dopravce. Zejména s ohledem na velký rozsah spojů na linkách, jejichž přerušení bylo ze strany Dopravního podniku Kraji oznámeno dne 26.7.2006, Úřad konstatuje, že pětidenní předstih nelze považovat za dostačující pro přípravu Kraje na nastalou situaci a eventuelní zajištění základní dopravní obslužnosti v Kraji prostřednictvím jiného dopravce. Dopravnímu podniku přitom žádné objektivní skutečnosti nebránily informovat Kraj v delším časovém předstihu o tom, že provoz spojů na autobusových linkách bude od stanoveného data přerušen.
Vyjádření účastníka řízení v průběhu řízení
26. Účastník řízení poskytl v průběhu řízení několik vyjádření, v nichž především uváděl, že Dopravní podnik jednal v důsledku jednání Kraje, který od 1.5.2006 odmítal hradit Dopravnímu podniku ztrátu vzniklou provozem linek a spojů a u Dopravního podniku tak nastal objektivní stav, kdy nebyl schopen dopravu na jednotlivých spojích dále zajišťovat, neboť by se tím vystavil riziku úpadku. Dopravní podnik dle svého vyjádření nepřestal poskytovat služby v závazku veřejné služby, které jsou službami tzv. obecného hospodářského významu, a je v postavení, které mu neumožňuje chovat se nezávisle na jiném subjektu a naopak je zcela závislý na jednání a financování ze strany Kraje. V této souvislosti účastník řízení odkazuje rovněž na právní názor Obvodního soudu pro Prahu 2 obsažený v usnesení č.j. 19 C 167/2006-52 ze dne 11.8.2006.
27. Účastník řízení dále poskytl své vyjádření v reakci na sdělení výhrad Úřadu k jednání Dopravního podniku. Podle názoru účastníka řízení je třeba přerušení provozu spojů v Ústeckém kraji dne 1.8.2006 hodnotit v kontextu ostatních skutečností. V této souvislosti Dopravní podnik poukazuje na přímou příčinnou souvislost mezi jednáním Kraje a kritickou finanční situací účastníka řízení, která jej přinutila provoz přerušit. Účastník řízení uvádí, že probíhala jednání mezi Dopravním podnikem a Krajem a k přerušení provozu účastník řízení přistoupil až v okamžiku, kdy nebylo ekonomicky objektivně možné v provozu všech spojů na linkách pokračovat. Dopravní podnik se domníval, že Kraj dostojí svým zákonným závazkům a s ohledem na sporné datum doručení výpovědi uhradí prokazatelnou ztrátu minimálně za služby poskytnuté v květnu 2006. Účastník řízení se rovněž snažil řešit zhoršující se finanční situaci návrhem na vydání předběžného opatření, kterým se domáhal úhrady alespoň zálohy, která by účastníku řízení umožnila pokračovat v provozování ztrátových linek.
28. Účastník řízení rovněž uvádí, že zástupce Kraje na vážnost situace a na své finanční obtíže opakovaně upozorňoval. Kraji byly navíc skutečnosti o ztrátovosti linek a spojů známy z jeho úřední činnosti. Kraj si tudíž musel být vědom bezprostředního rizika přerušení provozu předmětných linek a spojů, a to podstatně dříve, než došlo k doručení oznámení Dopravního podniku Kraji dne 26.7.2006. Dopravní podnik proto spoléhal na zřejmou obeznámenost Kraje s vážností situace, neučinil tedy formální kroky, kterými by Kraj upozornil na možné přerušení provozu linek, a k těmto krokům přistoupil až v okamžiku, kdy se stalo zcela zřejmým, že dohody s Krajem nebude možné dosáhnout a nebude možné domoci se rychlé nápravy ani jinou cestou. Dopravní podnik se z výše uvedených důvodů domnívá, že v tomto kontextu nelze považovat pětidenní předstih před přerušením provozu linek za nedostatečný, neboť Kraj se mohl na přerušení provozu linek připravovat s větším časovým předstihem (viz např. vypsaná výběrová řízení a uzavření smluv dne 2.6.2006 s vybraným dopravcem).
29. Účastník řízení poukazuje na skutečnost, že Kraj měl možnost na nastalou situaci (tzn. přerušení provozu spojů na autobusových linkách) reagovat tak, že mohl svým rozhodnutím Dopravnímu podniku uložit, aby zachoval na autobusových linkách provoz. Učinil tak až dne 7.8.2006, neexistuje však žádné ospravedlnitelné vysvětlení, proč tak Krajský úřad Ústeckého kraje nepostupoval v období od 26.7.2006 do 31.7.2006, kdy mohl krizové situaci zabránit a zamezit tak vzniku jakékoliv újmy na straně konečných spotřebitelů. Dopravní podnik se domnívá, že pětidenní předstih je pro vydání takového správního rozhodnutí dostatečný, což jednoznačně také potvrzuje následně vydané vrchnostenské nařízení, které bylo vydáno téměř okamžitě po zahájení řízení. Navíc měl Kraj více možností, jak zabránit, resp. předejít situaci, kterou Dopravní podnik nezavinil.
30. Pro právní posouzení nastalé situace je podle názoru Dopravního podniku určující povaha, vznik a zánik závazku veřejné služby. Dopravní podnik nesouhlasí se stanoviskem, které obdržel Úřad od Ministerstva dopravy, neboť vychází pouze ze silničního zákona, který je dle Dopravního podniku v rozporu s Nařízením, což je předpis vyšší právní síly. Účastník řízení má za to, že povinnost Dopravního podniku zajišťovat veřejnou dopravu osob na linkách podle licencí trvá, a to bez ohledu na výpověď Smlouvy. Povinnosti Dopravního podniku jsou tzv. závazky provozu a přepravy (viz čl. 2 odst. 2, 3 a 4 Nařízení) a jedná se tak o závazky veřejné služby, které vznikly již vydáním příslušných licencí, nikoliv až uzavřením Smlouvy. Závazek veřejné služby Dopravního podniku nebyl nikdy řádným způsobem zrušen (výpověď Smlouvy tento závazek dle názoru účastníka řízení neruší), a proto má Dopravní podnik nejen povinnost dále zajišťovat veřejnou dopravu v předepsaném rozsahu, ale i nárok na úhradu odpovídající prokazatelné ztráty i za období po výpovědi Smlouvy.
31. Dopravní podnik zastává názor, že nelze dovodit, že na Úřadem vymezeném trhu zastává dominantní postavení. Poukazuje na to, že se Úřad ve svém sdělení výhrad kromě tržního podílu nezabýval dalšími ukazateli tržní síly podle § 10 odst. 2 zákona. Dále uvádí, že provozování veřejné autobusové dopravy v závazku veřejné služby je přísně regulovaná činnost. Dopravce má předepsáno schválenými jízdními řády, na jakých místech a jak často bude zabezpečovat autobusovou dopravu, má stanoveno, v jaké kvalitě musí být doprava poskytována, nemá možnost určovat cenu, má předepsáno, kolik bude činit jeho přiměřený zisk a jak je povinen s tímto ziskem naložit. Z toho dovozuje, že nemůže svobodně určovat své soutěžní chování, a tudíž nemá u dopravních služeb provozovaných v závazku veřejné služby postavení soutěžitele.
32. S ohledem na povahu jednání, kterým měl účastník řízení naplnit skutkovou podstatu zneužití dominantního postavení ve smyslu § 11 odst. 1 zákona, Dopravní podnik navrhuje ustanovení soudního znalce z oboru ekonomiky, který by mj. konstatoval, jak linky a spoje provozované Dopravním podnikem se staly po uplynutí výpovědní lhůty Smlouvy ziskovými.
33. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti účastník řízení navrhuje, aby Úřad správní řízení zastavil.
Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka v průběhu řízení
34. K námitce účastníka řízení, že jeho jednání bylo důsledkem nehrazení ztráty vzniklé provozováním spojů na autobusových linkách ze strany Kraje, Úřad uvádí, že ztrátovost provozu spojů na linkách byla příčinou negativní finanční situace Dopravního podniku. Tuto skutečnost vzal Úřad v úvahu při hodnocení objektivních důvodů pro přerušení provozu spojů na linkách, kdy v této části předmětu řízení neshledal porušení § 11 odst. 1 zákona účastníkem řízení. Finanční situace Dopravního podniku, resp. nehrazení ztráty Krajem, mu však žádným způsobem nebránila vyrozumět Kraj o svém záměru přerušit provoz konkrétních spojů na autobusových linkách v dostatečném časovém předstihu, neboť Dopravní podnik si byl minimálně od konce června (kdy nebyla Krajem uhrazena částka prokazatelné ztráty za měsíc květen) vědom, že bude provozovat autobusové linky pouze z vlastních prostředků (uhrazené jízdné apod.). Dopravní podnik měl tedy přinejmenším jeden měsíc na informování Kraje o zamýšleném přerušení provozu konkrétních spojů na vybraných autobusových linkách. Jednání Kraje tak účastníku řízení žádným způsobem nebránilo informovat Kraj v dostatečném časovém předstihu.
35. Stejně tak nelze považovat za objektivní důvod pro neoznámení přerušení provozu autobusových spojů v dostatečném předstihu skutečnost, že účastník řízení vyjednával s Krajem a domníval se, že mu Kraj uhradí prokazatelnou ztrátu za provoz ztrátových spojů. Vzhledem k dlouhodobým zkušenostem s podnikáním ve veřejné autobusové dopravě musel mít účastník řízení znalost, které spoje a jak dlouho je schopen provozovat, aniž by měl hrazenu část nákladů na provoz Krajem. Účastník řízení nebyl nijak omezen nadále vyjednávat s Krajem a zároveň mu v dostatečném předstihu sdělit, že pokud nebude Krajem hrazena prokazatelná ztráta, eventuelně nebude vydáno předběžné opatření, jímž by bylo uloženo Kraji hradit alespoň zálohu na provoz spojů, Dopravní podnik bude nucen ke stanovenému datu ukončit provoz daných spojů na autobusových linkách.
36. Úřad žádným způsobem nerozporuje fakt, že Kraji bylo známo, že provoz předmětných autobusových spojů je ztrátový a že byl ze strany Dopravního podniku upozorňován na jeho kritickou finanční situaci způsobenou provozem těchto spojů a současným nehrazením ztráty Krajem. Kraji však nebylo známo, zda Dopravní podnik provoz autobusových spojů skutečně přeruší, k jakému konkrétnímu datu a kterých spojů a linek se bude přerušení provozu týkat. Bez znalosti těchto skutečností Kraj nemohl učinit příslušné kroky k zajištění dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji.
37. Kraj pro případ ukončení provozu autobusových spojů ze strany Dopravního podniku vypsal koncesní řízení a následně s jeho vítězem (tj. ČSAD Česká Lípa a.s.) uzavřel smlouvy o závazku veřejné služby. Vzhledem k tomu, že Kraji nebylo známo, k jakému datu přeruší, případně ukončí Dopravní podnik provoz spojů a kterých spojů a linek se bude přerušení týkat, neměl možnost učinit konkrétní objednávku provozu linek a spojů. Mohl tak učinit nejdříve po 26.7.2006, kdy mu byly výše uvedené skutečnosti poprvé oznámeny. Kraj bezprostředně po obdržení sdělení účastníka řízení dne 26.7.2006 vyzval ČSAD Česká Lípa a.s., aby zahájila provoz na předmětných spojích a linkách, a dne 1.8.2006 bylo společnosti ČSAD Česká Lípa a.s. doručeno usnesení Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství o možnosti vyjádřit se k podkladům před vydáním rozhodnutí o udělení licencí ve lhůtě do 2.8.2006 s tím, že ČSAD Česká Lípa a.s. měla zahájit provoz spojů na linkách v Ústeckém kraji k 3.8.2006. ČSAD Česká Lípa a.s. k tomu mj. uvedla: pro zajištění ZDO (pozn. Úřadu: tj. základní dopravní obslužnosti) na území Ústeckého kraje je třeba nejméně 300 autobusů a tomu odpovídající zázemí , včetně technického a personálního a neexistuje žádný dopravce, který by byl schopen dopravu zajistit a zahájit ji v podstatě 1 den ode dne učinění objednávky krajem. Právě pro to bylo do předmětných Rámcových smluv začleněno ustanovení čl. 3 o tzv. předběžném úmyslu kraje, který tím chtěl (a měl) uvědomit dopravce, v jakém rozsahu a v jakém čase má být doprava v závazku veřejné služby dopravcem převzata . Dále ČSAD Česká Lípa a.s. ve svém vyjádření uvedla, že na ní nelze spravedlivě požadovat, aby ze dne na den, bez jakéhokoli plánování byla schopna zajistit kapacity potřebné pro přepravu cca 60 tisíc lidí denně, mj. za situace, kdy nejsou ani vydána rozhodnutí o schválení jízdních řádů (viz spis str. 158-159). Z výše uvedeného vyplývá, že ani při existenci rámcových smluv o závazku veřejné služby uzavřených s novým dopravcem nebylo objektivně možné zajistit provoz na přerušených spojích ze strany jiného dopravce v průběhu pěti dnů (zejména s ohledem na nutnost zajistit odpovídající kapacity pro provoz spojů a s ohledem na nutnost zajistit vydání licencí k provozu autobusových linek a jízdních řádů dopravním úřadem).
38. K námitce účastníka řízení, že Kraj mohl svým rozhodnutím uložit, aby Dopravní podnik zachoval na autobusových linkách provoz, Úřad uvádí, že dle čl. 14 odst. 5 Nařízení je dopravnímu úřadu dána možnost trvat na zachování dopravní služby až po dobu jednoho roku ode dne sdělení o přerušení dopravních služeb dopravcem a to za podmínky, že toto rozhodnutí oznámí dopravci nejpozději jeden měsíc před uplynutím platnosti předběžného oznámení . Za finanční břemena takto vzniklá dopravním podnikům náleží finanční vyrovnání. Úřad konstatuje, že pro řádný postup dle čl. 14 odst. 5 Nařízení je předpokladem sdělení záměru přerušit dopravní služby dopravcem s tříměsíčním předstihem (viz čl. 14 odst. 4 Nařízení) a oznámení rozhodnutí dopravního úřadu o povinnosti provozovat dopravní služby dopravci minimálně jeden měsíc před ukončením platnosti předběžného oznámení. Vzhledem k tomu, že Dopravní podnik oznámil svůj záměr přerušit dopravní služby pouze s pětidenním předstihem, nebyly splněny lhůty stanovené Nařízením pro uložení povinnosti dopravci. Z Nařízení tak jednoznačně vyplývá, že aby mohla být dopravním úřadem využita pravomoc daná mu čl. 14 odst. 5 Nařízení, musí být dopravní úřad informován s výrazně delším časovým předstihem než pětidenním. Dopravní úřad Ústeckého kraje uložil Dopravnímu podniku pokračovat v provozu spojů na autobusových linkách z důvodu neodkladného veřejného zájmu na zajištění základní dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji, avšak za cenu nedodržení podmínek stanovených mu čl. 14 odst. 5 Nařízení. Úřad rovněž uvádí, že čl. 14 odst. 5 Nařízení je pro dopravní úřad krajní výjimečnou možností k řešení dopravní situace v kraji (např. pokud není možno zajistit dopravu jiným dopravcem). Kraj je tak nucen zajistit dopravní služby prostřednictvím stanoveného dopravce a hradit mu finanční náklady, aniž by měl možnost výběru alternativního dopravce, jehož náklady na provoz linek by mohly být např. nižší, eventuelně jehož služby by byly kvalitnější. Úřad proto uvádí, že Kraj měl být ze strany Dopravního podniku informován v takovém časovém předstihu, aby byl schopen zajistit dopravní obslužnost v Ústeckém kraji prostřednictvím jiného poskytovatele autobusových dopravních služeb, případně jiným standardním způsobem.
39. Co se týče trvání závazku veřejné služby i po ukončení platnosti Smlouvy, Úřad konstatuje, že si vyžádal doplňující vyjádření Ministerstva dopravy, které uvedlo, že Nařízení upravuje dva způsoby zajištění poskytování přepravních služeb, jednak smlouvou o veřejných službách (vnitrostátním právem nazývanou jako smlouva o závazku veřejné služby) a jednak vrchnostenským uložením závazku veřejné služby. Samotná licence k provozování linkové osobní dopravy neukládá závazek veřejné služby, neboť dopravce může kdykoli požádat o její změnu či odebrání nebo o schválení změn jízdních řádů tak, aby provozovaná linka byla pro něj komerčně zajímavá. Tomu svědčí i fakt, že existuje velké množství dopravců s licencemi na linkách, které jsou provozovány výhradně komerčně. Ministerstvo dopravy tedy konstatuje, že uplynutím výpovědní lhůty Smlouvy závazek veřejné služby Dopravnímu podniku zanikl a nadále provozoval spoje na předmětných linkách výlučně komerčně (spis str. 462-463). Na doplnění Úřad odkazuje na Rozhodnutí Soudu první instance ze dne 16.3.2004 ve věci Danske Busvognmaend v. Evropská komise (Case T-157/01), kde se uvádí, že čl. 1 Nařízení činí jasné rozlišení mezi závazky veřejné služby, které jsou příslušné orgány povinny ukončit, a dopravními službami, které mohou tyto orgány zajistit prostřednictvím smluv o veřejných službách. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že ukončením Smlouvy zanikl závazek veřejné služby a tedy i povinnost Kraje hradit prokazatelnou ztrátu z provozu ztrátových spojů na linkách.
40. K námitce účastníka řízení, že vzhledem k poskytování dopravních služeb v závazku veřejné služby nezastává postavení soutěžitele, a tím nelze použít koncept tržní síly a dominantního postavení ve smyslu § 10 zákona, Úřad odkazuje na ustanovení § 1 odst. 3 zákona, které uvádí, že na soutěžitele, kteří poskytují služby obecného hospodářského významu se vztahuje zákon o ochraně hospodářské soutěže. Podobně Úřad odkazuje na čl. 86/2 Smlouvy o založení Evropského společenství, v němž je deklarováno, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu podléhají pravidlům hospodářské soutěže. Pouze v případě, že konkrétní podnik prokáže, že uplatňování soutěžních pravidel by znemožnilo poskytování těchto služeb, může být vyňat z působnosti soutěžních pravidel. V daném případě však uplatňování soutěžních pravidel není způsobilé znemožnit poskytování služeb veřejné linkové autobusové dopravy v Ústeckém kraji ze strany Dopravního podniku. V této souvislosti Úřad odkazuje na Rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 62 Ca 5/2006-402 ze dne 26.9.2006 ve věci Telefónica O2 Czech Republic, a.s., kde je konstatováno, že vynětí z aplikace soutěžních předpisů na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy ES je možné výlučně v případě, pokud by soutěžitel poskytoval službu obecného hospodářského významu a pokud by mu zároveň aplikace soutěžního práva takovou službu poskytovat znemožňovala.
41. K námitce účastníka řízení, že Úřad ve svém sdělení výhrad založil předpoklad dominantního postavení účastníka řízení pouze na existenci tržního podílu na definovaném relevantním trhu a nezhodnotil další faktory tržní síly, Úřad odkazuje na část rozhodnutí ve věci Vymezení relevantního trhu, v níž Úřad hodnotí další faktory tržní síly účastníka řízení.
42. K návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování (ustanovení soudního znalce) Úřad uvádí, že z podkladů obdržených v rámci správního řízení vyplývá, že spoje na linkách provozovaných Dopravním podnikem byly i po uplynutí výpovědní lhůty Smlouvy ztrátovými, což vzal v úvahu při hodnocení objektivních důvodů pro přerušení provozu autobusových spojů účastníkem řízení. Tuto skutečnost nerozporoval ani účastník řízení, Úřad má proto za to, že finanční situace a ztrátovost linek byla v řízení dostatečně prokázána, a z tohoto důvodu neprovedl účastníkem navrhovaný důkaz.
Vymezení relevantního trhu
43. K posouzení jednání Dopravního podniku je třeba vymezit relevantní trh, na kterém se účinky jednání účastníka řízení projevují. Trh je obecně místem, kde se střetává nabídka s poptávkou. Dle ustanovení § 2 odst. 2 zákona je pak relevantním trhem trh zboží, které je z hlediska své charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území.
44. Předmětem správního řízení je posouzení jednání společnosti Dopravní podnik v oblasti provozování spojů pravidelné linkové autobusové vnitrostátní dopravy. Své služby Dopravní podnik provozuje převážně na území Ústeckého kraje, v rámci návaznosti spojů zajíždí také do Středočeského, Libereckého a Karlovarského kraje, dále provozuje městskou hromadnou dopravu na základě uzavřených smluv s některými městy. Dle vyjádření účastníka řízení představovaly dopravní služby poskytované v regionální linkové dopravě na území Ústeckého kraje 77,23 % z jeho celkových provozovaných dopravních služeb.
45. Již ve své minulé rozhodovací praxi Úřad definoval v oblasti poskytování dopravních služeb následující samostatné věcně relevantní trhy:
§ trh regionální linkové dopravy ,
§ trh městské hromadné dopravy ,
§ trhy veřejné linkové vnitrostátní či mezinárodní linkové nebo příležitostné dopravy . [1] [1]
46. V rámci tohoto řízení se Úřad nezabýval podrobným vymezením trhů veřejné linkové vnitrostátní či mezinárodní linkové nebo příležitostné dopravy , neboť poskytování dopravních služeb na těchto trzích nemá vztah k předmětu správního řízení.
47. Účastník řízení provozuje převážně regionální linkovou autobusovou dopravu a městskou hromadnou dopravu.
48. Městská hromadná doprava je provozována v jednotlivých městech nebo jejich příměstských částech a nespojuje vzdálenější obce. Je tedy víceméně vymezena intravilánem města.
49. Regionální linková doprava zajišťuje dopravní obslužnost obcí a jejich spojení se spádovými centry a mezi spádovými centry regionálního významu, a to na území určitého regionu. Za jednotlivé regiony lze považovat vyšší územní samosprávné celky, kterými jsou jednotlivé kraje ve smyslu ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, v platném znění.
50. Dodavatelé dopravních služeb se mohou ucházet o provozování jak městské hromadné dopravy, tak i o provozování regionální dopravy. Z hlediska spotřebitele se však jedná o různé oblasti dopravních služeb. Městská hromadná doprava je poskytována na geograficky odlišných trzích a s odlišnou frekvencí spojů na jednotlivých linkách. Úřad proto považuje městskou hromadnou dopravu a regionální linkovou dopravu za samostatné věcně relevantní trhy.
51. V případě regionální linkové dopravy Úřad dále zkoumal, zda je k autobusové dopravě možno považovat za vhodný substitut také železniční osobní dopravu. Na linkách přesahujících významně region kraje je nutno z hlediska zaměnitelnosti jednotlivých druhů osobní přepravy pro spotřebitele uvažovat oba druhy dopravy. Na území jednotlivých regionů (krajů) však železniční síť není natolik hustá, aby spoje železniční osobní dopravy představovaly plně zastupitelný substitut vůči spojům provozovaným na linkách autobusové regionální dopravy. Úřad proto vymezil poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě jako samostatný věcně relevantní trh .
52. Geografický relevantní trh zahrnuje oblast, ve které jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedních území. Jak již bylo výše uvedeno, v oblasti regionální linkové autobusové dopravy je relevantní trh z hlediska geografického vymezen jako spádová oblast jednotlivých územních celků pokrytá souborem veřejných autobusových linek. Rozsah regionální dopravní obslužnosti je ze strany jednotlivých krajů samostatně definován a podmínky pro dopravce v jednotlivých krajích mohou být odlišné. Vzhledem k tomu, že účastník řízení provozuje veřejnou regionální linkovou autobusovou dopravu v Ústeckém kraji a vzhledem k předmětu řízení vymezil Úřad relevantní trh z hlediska geografického jako území Ústeckého kraje .
53. Po stránce časové jde o trh trvalý , charakterizovaný poskytováním pravidelně se opakujících služeb v průběhu celého roku.
Postavení společnosti Dopravní podnik na relevantním trhu
54. Podle ustanovení § 10 odst. 1 zákona má dominantní postavení na trhu soutěžitel nebo společně více soutěžitelů (společná dominance), kterým jejich tržní síla umožňuje chovat se ve značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích nebo spotřebitelích. Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona Úřad posuzuje tržní sílu podle hodnotového vyjádření zjištěného objemu dodávek nebo nákupu na trhu daného zboží (tržní podíl) dosaženého soutěžitelem nebo soutěžiteli se společnou dominancí v období, které je zkoumáno podle tohoto zákona a podle dalších ukazatelů, zejména podle hospodářské a finanční síly soutěžitelů, právních nebo jiných překážek vstupu na trh pro další soutěžitele, stupně vertikální integrace soutěžitelů, struktury trhu a velikosti tržních podílů nejbližších konkurentů. Nebude-li pomocí těchto ukazatelů prokázán opak, má se za to, že dominantní postavení nezaujímá soutěžitel, který v relevantním období dosáhl na trhu menší než 40 % podíl.
55. Dle vyjádření Ústeckého kraje provozuje Dopravní podnik v Ústeckém kraji 215 z celkového počtu 303 regionálních autobusových linek Dle kilometrického rozsahu poskytovaných dopravních služeb zajišťoval Dopravní podnik v roce 2005 dle údajů Krajského úřadu Ústeckého kraje 75 % dopravní obslužnosti kraje, přičemž ostatní dopravci (celkem 18 dalších existujících dopravců v roce 2005) zaujímali na trhu poskytování regionální autobusové dopravy podíly v řádu jednotek procent. Obdobná struktura tržních podílů existovala na vymezeném relevantním trhu až do 8.9.2006 . Od 9.9.2006 Ústecký kraj pověřil zajišťováním dopravní obslužnosti v závazku veřejné služby jiné dopravce. Dopravní podnik od 9.9.2006 výrazně omezil počet provozovaných spojů. Dle údajů účastníka řízení se rozsah poskytovaných dopravních služeb sníží v období září-prosinec 2006 o 57 %. Předpokládaný podíl Dopravního podniku na vymezeném relevantním trhu od září 2006 poklesne na cca 32 %. Účastník řízení však nadále působí i na jiných relevantních trzích, takže celkový rozsah jím poskytovaných dopravních služeb zůstane zachován cca z 55 %. Skutečný podíl účastníka řízení a podíly ostatních dopravců na relevantním trhu po datu 9.9.2006 je možné vyčíslit až po uplynutí uvedeného období.
56. Z ustanovení § 10 odst. 2 vyplývá, že dominantní postavení je kombinací více faktorů. Těžiště hlavního indikátoru tržní síly a z ní dovozované dominance soutěžitele na trhu je ve velikosti tržního podílu. Rozhodovací praxe Evropské komise a Evropského soudního dvora vychází z toho, že velmi vysoké tržní podíly nad 75 % lze bez dalšího pokládat za takový důkaz dominantního postavení, které již není třeba jinak dokazovat (viz např. případ 62/86 AKZO Chemie BV vs. Commission z roku 1991 nebo případ 322/81 NV Nederlandische Baden-Industrie Michelin vs. Commission ECR 3461 z roku 1983). Úřad však při svém posouzení hodnotil i další faktory tržní síly. Kromě značného odstupu velikosti tržního podílu účastníka řízení zastávaného na trhu do data 8.9.2006 od velikosti tržních podílů ostatních provozovatelů autobusové regionální dopravy v Ústeckém kraji Úřad přihlédl ke skutečnosti, že společnost Dopravní podnik vznikla rozdělením společnosti ČSAD BUS Ústí nad Labem a.s. Ta zajišťovala v různých právních formách dopravní obslužnost na území současného Ústeckého kraje dle vyjádření účastníka řízení po dobu cca 50-ti let. Dopravní podnik jako její právní nástupce je tak soutěžitelem, který dlouhodobě zaujímal téměř 100 % podíl při poskytování dopravních služeb v regionální autobusové dopravě na vymezeném relevantním trhu. V důsledku tohoto historického vývoje si společnost měla možnost vybudovat značný vozový park, který v roce 2005 představoval 387 autobusů. Dle svého vlastního vyjádření vlastní také největší flotilu ekologických autobusů v celé ČR. Tento vozový park jí umožňuje poskytovat a ucházet se o zajišťování dopravních služeb velkého rozsahu. Sesterskými společnostmi Dopravního podniku jsou společnosti ČSAD Česká Lípa a.s., která je významným dopravcem v regionu Českolipska a jedním ze čtyř nejvýznamnějších dopravců v Libereckém kraji a společnost BUS.COM a.s., která je jediným akcionářem společnosti EKOBUS a.s., dodavatelem ekologických autobusů. Všechny sesterské společnosti jsou z % (obchodní tajemství) vlastněny Československou eskontní společností a.s., která je tak ve všech dceřiných společnostech ovládajícím akcionářem. Vertikální a horizontální integrace, která umožňuje operativní kooperaci s propojenými osobami, nadále zvyšuje tržní sílu účastníka řízení.
57. Vzhledem k podílu na vymezeném relevantním trhu do 8.9.2006 ve výši 75 % a dalším výše uvedeným faktorům tržní síly Úřad dospěl k závěru, že Dopravní podnik disponoval nejméně do data 8.9.2006, tedy v období, v němž je posuzováno jednání účastníka v rámci tohoto řízení, na vymezeném relevantním trhu dominantním postavením ve smyslu § 10 zákona. Jeho postavení v dalším období není možno v době vydání rozhodnutí přesně specifikovat, neboť závisí na v budoucnosti skutečně poskytnutých službách všech soutěžitelů na relevantním trhu, jejichž rozsah nelze předjímat.
Právní posouzení jednání účastníka řízení
58. Dle ustanovení § 1 zákona upravuje tento zákon ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb (dále jen zboží ) proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen narušení ) dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů, nebo spojením soutěžitelů.
59. Zákon v § 11 odst. 1 stanoví, že zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů je zakázáno. Není tedy zakázána existence dominantního postavení soutěžitele jako takového, ale až jednání naplňující pojmové znaky skutkové podstaty zneužití tohoto postavení.
60. Autonomie vůle soutěžitele nacházejícího se v dominantním postavení na relevantním trhu je do značné míry omezena v porovnání se soutěžiteli, kteří toto postavení na trhu nemají, a proto soutěžitel v dominantním postavení musí regulovat své obchodní chování tak, aby svým jednáním nenarušil hospodářskou soutěž a nezpůsobil újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům.
61. Úřad dospěl v rámci správního řízení k závěru, že Dopravní podnik měl potřebnou tržní sílu ve smyslu § 10 zákona, byl tedy soutěžitelem v dominantním postavení na relevantním trhu.
62. Z podkladů získaných v rámci správního řízení vyplynulo, že Dopravní podnik provozoval dlouhodobě ztrátové spoje na autobusových linkách na území Ústeckého kraje, jejichž provoz byl dotován z rozpočtu Kraje. Vzhledem k tomu, že Kraj vypověděl Smlouvu uzavřenou s účastníkem řízení a po uplynutí výpovědní doby již účastníku řízení nehradil prokazatelnou ztrátu vznikající z provozu autobusových spojů, jež byly předmětem Smlouvy, dostal se účastník řízení do negativní finanční situace, která mu neumožňovala nadále provozovat spoje na autobusových linkách na území Kraje, pro něž měl uděleny licence. Z tohoto důvodu se Dopravní podnik rozhodl, že provoz předmětných spojů přeruší do doby, než mu bude eventuelně hrazena ztráta vznikající z jejich provozu ze strany Kraje. Svůj záměr přerušit provoz spojů na autobusových linkách se stanovením data přerušení jejich provozu a jejich výčtu přitom oznámil Kraji jako subjektu s povinností zajistit základní dopravní obslužnost Kraje s pětidenním předstihem.
63. K tomu Úřad konstatuje, že soutěžitel v dominantním postavení nemůže zastavit dodávky zboží, pravidelně dlouhodobě poskytované odběratelům, resp. spotřebitelům, neboť konkurující soutěžitelé vzhledem ke svému slabému postavení na trhu nejsou schopni pokrýt výpadek v dodávkách, což vede k nedostatku zboží na trhu na úkor odběratelů takového zboží. Povinnost dominanta zajistit odběratelům dodávky zboží však není absolutní. Pokud jsou pro postup dominanta objektivně ospravedlnitelné důvody , není jednání, které by za jiných okolností splňovalo znaky zneužití dominantního postavení, jednáním ve smyslu § 11 odst. 1 zákona zakázaným. Mezi objektivně ospravedlnitelné důvody pro zastavení či přerušení dodávek lze považovat např. neplnění smluvních závazků odběratelem či technické obtíže při výrobě. Obecně uznávaným důvodem pro zastavení dodávek zboží je rovněž jejich ztrátovost. Ani po dominantním dodavateli služeb nelze totiž spravedlivě požadovat, aby své služby poskytoval za situace, kdy je jejich poskytování trvale ztrátové a vede k negativní finanční situaci takového soutěžitele, případně by jejich další poskytování mohlo vést k úpadku soutěžitele. V takovém případě je soutěžitel zjevně oprávněn změnit svou obchodní strategii a ukončit dodávky služeb.
64. V rámci správního řízení Úřad ověřil, že na straně Dopravního podniku vznikla provozem ztrátových spojů na autobusových linkách v Ústeckém kraji v průběhu června a července 2006 taková negativní finanční situace, že bez zajištění úhrady ztrátového provozu, objektivně nemohl autobusové spoje nadále provozovat. Úřad proto dospěl k závěru, že na straně Dopravního podniku existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody pro přerušení spojů regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje dne 1.8.2006 a tudíž účastník řízení tímto jednáním nezneužil svého dominantního postavení na relevantním trhu ve smyslu § 11 odst. 1 zákona.
65. Na druhé straně zvolený způsob a intenzita jednání soutěžitele v dominantním postavení musí být přiměřená oprávněným zájmům, které tento soutěžitel na trhu má. Přiměřenost jednání je přitom třeba posuzovat např. s ohledem na míru oslabení soutěže či případnou intenzitu negativních dopadů jednání na jiné soutěžitele či spotřebitele. Z hlediska kritéria přiměřenosti jednání je nutno konstatovat, že dominantní soutěžitel poskytující dlouhodobě a pravidelně služby spotřebitelům nemůže přerušit poskytování těchto služeb, aniž by na tuto skutečnost předběžně upozornil v takovém časovém předstihu, který by jim umožnil včasnou adaptaci na novou obchodní strategii dodavatele služeb.
66. Účastník řízení dne 1.8.2006 přerušil 64 % jím provozovaných autobusových spojů v Ústeckém kraji, které představují kolem 50 % všech spojů veřejné linkové autobusové dopravy v Ústeckém kraji. Jak bylo v rámci správního řízení prokázáno, provoz veřejné linkové autobusové dopravy předpokládá pro dopravce dlouhodobější přípravu s ohledem na nutné technické a personální zázemí a legislativní požadavky (licence a schválené jízdní řády)-viz výše vyjádření společnosti ČSAD Česká Lípa a.s. Vzhledem k tomu, že Kraj se dozvěděl o zamýšleném přerušení provozu autobusových spojů Dopravním podnikem nejdříve dne 26.7.2006, nebyl objektivně schopen zajistit poskytování dopravních služeb ze strany jiného dopravce, a to i přesto, že již měl s vybraným dopravcem uzavřeny rámcové smlouvy za účelem zajištění dopravní obslužnosti Ústeckého kraje. V důsledku této skutečnosti byl Kraj nucen vydat vrchnostenské rozhodnutí o povinnosti Dopravního podniku zachovat provoz na autobusových linkách, které však je opatřením v mimořádné situaci a nemůže být považováno za standardní nástroj zajišťování dopravní obslužnosti (viz výše).
67. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že vzhledem k charakteru veřejné linkové autobusové dopravy a značnému rozsahu spojů autobusových linek, na nichž byl provoz ze strany Dopravního podniku přerušen, nelze bezpochyby považovat za dostatečný časový předstih pro včasnou adaptaci na nastalou situaci oznámení s pětidenním předstihem učiněným vůči Kraji, který je pro konečné spotřebitele povinen zajistit základní dopravní obslužnost v Kraji, resp. zajistit uspokojování jejich základních přepravních služeb.
68. Podstatným znakem naplnění skutkové podstaty zneužití dominantního postavení je újma způsobená jiným soutěžitelům, nebo spotřebitelům v důsledku protisoutěžního chování dominantního soutěžitele. Pojem újma je širším právním pojmem, který zahrnuje všechny škodlivé následky, bez ohledu na to, zda jsou materiální povahy a zda jsou vyčíslitelné v penězích. Materiální újma vyjádřitelná v penězích (škoda) zahrnuje jak škodu skutečnou, tak ušlý zisk. Za jinou újmu může být typicky považována ztráta zákazníků jiného soutěžitele, zvýšení cenové hladiny na trhu či snížení kvality a dostupnosti zboží pro spotřebitele.
69. Jednáním Dopravního podniku vznikla újma konečným spotřebitelům, tj. cestujícím poptávajícím služby veřejné linkové autobusové dopravy v ústeckém regionu, kteří v důsledku nemožnosti přizpůsobit se nastalé situaci, resp. objektivní nemožnosti zajistit dopravní obslužnost ze strany Kraje, neměli možnost odebrat služby od jiného dodavatele. Citelnost újmy je zesílena jednak tím, že přerušení provozu spojů se týkalo celého Ústeckého kraje, jednak tím, že se jednalo o spoje, resp. linky, které cestujícím umožňují uspokojovat jejich základní přepravní potřeby (tzn. dopravu do zaměstnání, k lékaři, do státních institucí apod.).
70. Úřad dospěl ze všech výše uvedených důvodů k závěru, že Dopravní podnik tím, že vyrozuměl Kraj o svém záměru přerušit provoz vybraných spojů na autobusových linkách na území Ústeckého kraje pouze s pětidenním předstihem a tento provoz skutečně ke stanovenému datu přerušil, naplnil skutkovou podstatu zneužití dominantního postavení na relevantním trhu ve smyslu § 11 odst. 1 zákona, a to na újmu spotřebitelů poptávajících služby veřejné linkové regionální autobusové dopravy na území Ústeckého kraje.
Vyjádření účastníka řízení k podkladům pro rozhodnutí
71. Účastník řízení poskytl dne 16.10.2006 vyjádření k podkladům pro rozhodnutí. Ke stanovisku Ústeckého kraje k vyjádření společnosti Dopravní podnik ze dne 15.9. 2006 a doplnění podkladů ze dne 21.9.2006 účastník řízení odkazuje na svá vyjádření ze dne 31.7.2006 a 15.9.2006, z nichž vyplývají následující skutečnosti:
72. Závazek veřejné služby nemůže být svázán s účinností smlouvy, jež je uzavírána pouze na jeden rok, a proto může upravovat pouze technické detaily závazku, např. podrobnosti zálohových plateb apod. Nárok Dopravního podniku na úhradu prokazatelné ztráty proto ukončením smlouvy nezanikl. Nárok Dopravního podniku na úhradu prokazatelné ztráty existující na základě služeb poskytnutých podle licencí Krajským úřadem Ústeckého kraje v roce 2005 nadále trvá a Dopravní podnik tak neměl žádný důvod požádat o odnětí příslušných licencí.
73. Účastník řízení rovněž nesouhlasí s argumentem Kraje, že Dopravní podnik tím, že obnovil dne 4.8.2006 provoz pozastavených spojů, aniž by od Kraje obdržel dodatečnou platbu, nebyl v kritické finanční situaci. Dopravní podnik obnovil provoz po obdržení rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje. Z textu tohoto rozhodnutí vyplynulo, že Kraj je ochoten Dopravnímu podniku za poskytování dopravních služeb v měsíci srpnu 2006 zaplatit alespoň zálohu na vyrovnání finančního břemene. Dopravní podnik do obdržení přislíbené platby (dne 9.8.2006) zajišťoval provoz z finančního hlediska nouzovým způsobem a pokrytí svých závazků řešil také prodejem tří ekologických autobusů.
74. Účastník řízení zdůrazňuje, že Kraj znal jeho kritickou finanční situaci a byl si vědom ztrátovosti jím provozovaných linek, neboť na jejich provozování dlouhodobě přispíval a měl k dispozici veškeré údaje ohledně výše tržeb na těchto linkách. Kraj proto věděl, že bez úhrady prokazatelné ztráty nebude Dopravní podnik schopen zajistit provoz ztrátových spojů. Dle Dopravního podniku měl Kraj možnost vydat pokyn Krajskému úřadu Ústeckého kraje k vydání rozhodnutí o zachování provozu na přerušených autobusových linkách neprodleně po oznámení Dopravního podniku ze dne 26.7.2006.
75. Ke stanovisku Kraje účastník řízení uvádí, že jeho snahu minimalizovat případné další ztráty prostřednictvím upozornění ostatních dopravců a Kraje na možné právní následky jejich jednání a na to, že Evropská komise nebyla seznámena se zrušením závazku veřejné služby a nepovolila zřízení nových závazků veřejné služby, nelze považovat za zneužití dominantního postavení Dopravním podnikem (navíc účastník řízení v současné době dominantní postavení nezaujímá).
76. Z podkladů dodaných v rámci správního řízení Dopravním úřadem Ústeckého kraje mj. vyplývá, že dopravci zcela běžně nepožadují úhradu přiměřeného zisku ve výši, na kterou mají zákonný nárok, což např. neumožňuje dopravcům obnovovat vozový park. Toto ekonomicky neracionální jednání může být považováno za důkaz neexistence standardních ekonomických principů hospodářské soutěže a dle názoru Dopravního podniku není možné soutěžit tam, kde není dosahováno obchodního zisku.
77. Dopravní podnik má za to, že právní názory Ministerstva dopravy k výkladu Nařízení v souvislosti s posuzováním existence a zániku závazku veřejné služby ve veřejné linkové autobusové dopravě jsou pouze jeho právními stanovisky a nejsou právně závazné. K závaznému posouzení dané problematiky je oprávněný pouze příslušný soud České republiky, resp. ohledně výkladu práva Evropských společenství Evropský soudní dvůr.
78. Dopravní podnik má za to, že Úřad není příslušný k vedení správního řízení v této věci a k posuzování celé záležitosti a Dopravní podnik se nedopustil, ani nemohl dopustit zneužití dominantního postavení ve smyslu § 11 zákona.
79. Pokud by se Úřad s výše uvedeným názorem účastníka řízení neztotožnil, navrhuje Dopravní podnik přerušit řízení do rozhodnutí soudu o žalobě Dopravního podniku na určení právního vztahu a práva ze dne 18.8.2006 podané u Krajského soudu v Ústí nad Labem a do vyřešení trestního oznámení ze dne 7.8.2006 podaného Dopravním podnikem. Zároveň účastník řízení navrhuje provedení výslechu svědků, současných a bývalých zaměstnanců Ministerstva dopravy.
80. Dopravní podnik navrhl vyslechnout svědky za účelem prokázání, že Kraj si byl dobře vědom bezprostředního rizika přerušení provozu autobusových linek a vzhledem k historii platebních vztahů s dopravcem byl a měl být Kraj schopen velmi přesně odhadnout, kdy Dopravnímu podniku zcela dojdou finanční prostředky nezbytné pro provoz předmětných linek.
81. Dále Dopravní podnik navrhl vyslechnout svědky k prokázání skutečnosti, že upozorňoval orgány příslušné k provádění dozoru v oblasti dopravy na neplnění povinností ze strany Kraje. Další svědky navrhl vyslechnout k prokázání skutečnosti, že Kraj byl schopen vydat příslušné vrchnostenské rozhodnutí o zachování provozu na přerušených autobusových spojích, které bylo vydáno až 7.8.2006, bezprostředně po té, co mu bylo dne 26.7.2006 oznámeno možné přerušení provozu ze strany Dopravního podniku.
82. Dopravní podnik také navrhl výslech svědka k prokázání skutečnosti, že Kraj mohl a měl zajistit dopravní obslužnost Ústeckého kraje prostřednictvím společnosti ČSAD Česká Lípa a.s., která byla vybrána Krajem jako budoucí poskytovatel dopravy v závazku veřejné služby, měla potřebné licence a podle svého vyjádření, byla zcela připravena poskytovat dopravní služby již od 2.6.2006 a tuto připravenost Kraji opakovaně deklarovala.
83. Účastník řízení dále navrhuje zastavení nebo přerušení řízení do doby, než se vyjasní, zda je Úřad příslušný posuzovat daný případ na základě standardních principů ochrany hospodářské soutěže. V této věci hodlá Dopravní podnik oslovit příslušné orgány Evropské komise se žádostí o stanovisko, ve kterém by se Evropská komise vyjádřila k možnosti národních soutěžních úřadů zasahovat v oblasti zajišťování dopravní obslužnosti mezi dopravci a příslušnými orgány členských států v případech, kdy je soutěžní prostředí deformováno státními zásahy a podstatná činnost dopravce v plné míře spadá do režimu závazku veřejné služby.
84. Dopravní podnik také poukazuje na skutečnost, že Kraj vypověděl společnosti ČSAD Česká Lípa a.s. smlouvu o zajišťování veřejné linkové autobusové dopravy v závazku veřejné služby s okamžitou účinností dne 7.9.2006, přičemž společnost ČSAD Česká Lípa a.s. měla zajišťovat dopravu již od 9.9.2006. Kraj tak měl dle účastníka řízení pouze 2 dny na to, aby zajistil od 9.9.2006 náhradní dopravce. Z toho účastník dovozuje, že 5-ti denní lhůta mezi jeho oznámením o přerušení dopravy dne 26.8.2006 a skutečným přerušením dopravy dne 1.8.2006 byla pro Kraj dostatečně dlouhá pro zajištění náhradního dopravního řešení.
85. Účastník řízení také poukazuje na možné poskytování zakázané veřejné podpory (např. umožnění křížového financování objednávek regionální dopravy z dotací účelově vázaných na provozování městské veřejné dopravy, hrazení provozních ztrát, nákupy autobusů a půjčky za nekomerčních podmínek poskytovaných městy) dopravcům provozujícím souběžně městskou veřejnou dopravu a dopravu v závazku veřejné služby v Ústeckém kraji. Tuto problematiku v současnosti šetří Evropská komise.
86. Dopravní podnik uvádí, že je příjemcem dotací na obnovu vozového parku provozovaného v závazku veřejné služby. Tyto dotace jsou přidělovány Ministerstvem dopravy ČR ve spolupráci s Ministerstvem životního prostředí. Vypovězením smlouvy o závazku veřejné služby ze strany Kraje byl účel těchto dotací, stejně jako ostatní investice Dopravního podniku do vozového parku, zmařen.
87. Dopravní podnik má za to, že motivy jednání Kraje byly vedeny úmysly neslučitelnými s principy zákonnosti, nediskriminace a hospodářské účelnosti veřejné správy.
88. Účastník řízení poukazuje na neochotu jednotlivých institucí zabývat se jeho případem. V lednu 2006 vydalo Ministerstvo dopravy stanovisko, v němž vyjádřilo názor, že mu nepřísluší provádět v oblasti zajišťování dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji dohled nad úkony Kraje a za příslušný ústřední orgán určilo Ministerstvo vnitra ČR. Dopravní podnik proto podal Ministerstvu vnitra ČR návrh na zahájení správního řízení s Krajem. Ministerstvo vnitra ČR svým rozhodnutím vyslovilo názor, že nárok Dopravního podniku na úhradu prokazatelné ztráty se opírá o soukromoprávní smlouvu, nikoliv o smlouvu veřejnoprávní a mělo by o něm proto být rozhodnuto soudem. Vzhledem k zamítnutí návrhu na zahájení řízení Ministerstvem vnitra ČR podal Dopravní podnik u příslušného soudu žalobu na úhradu prokazatelné ztráty proti dvěma žalovaným, Kraji a České republice. Dne 11.8.2006 Obvodní soud pro Prahu 2 zastavil řízení a rozhodl, že po nabytí právní moci bude věc předána k projednání a rozhodnutí Ministerstvu vnitra ČR. Dopravní podnik se proti rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 2 odvolal. Stejně tak se proti rozhodnutí obvodního soudu odvolal i druhý žalovaný Česká republika. Tyto skutečnosti ilustrují dle Dopravního podniku kompetenční vakuum a nemožnost dovolat se práva.
Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení k podkladům pro rozhodnutí
89. Co se týče námitek ohledně povědomí Kraje o kritické finanční situaci účastníka řízení a možném včasném předejití kritické situaci vydáním rozhodnutí o povinnosti Dopravního podniku zachovat provoz spojů na autobusových linkách, Úřad odkazuje na své vyjádření v odůvodnění tohoto rozhodnutí v části Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka v průběhu řízení. K vyjádření nesouhlasu účastníka řízení s názorem Kraje, že Dopravní podnik nebyl v kritické finanční situaci, Úřad konstatuje, že z podkladů získaných v rámci správního řízení vyplynulo, že se Dopravní podnik dostal do nepříznivé hospodářské situace, což Úřad zohlednil při posuzování možného zneužití dominantního postavení účastníkem řízení přerušením provozu autobusových spojů bez objektivně ospravedlnitelných důvodů.
90. Ve vztahu k reakci účastníka řízení, že jeho upozornění dopravců a Kraje na možné právní následky jejich jednání není zneužitím dominantního postavení, Úřad uvádí, že tato skutečnost nebyla předmětem tohoto správního řízení a pro hodnocení jednání účastníka řízení posuzovaného v rámci správního řízení je irelevantní. Účastník řízení rovněž namítá, že na trhu, kde soutěžitelé nedosahují obchodního zisku, nemůže existovat soutěž. K tomu Úřad sděluje, že pro posouzení účasti soutěžitelů v hospodářské soutěži není rozhodné, zda účtované ceny za služby plně kryjí jejich náklady. Ostatně velké množství soutěžitelů v nejrůznějších oblastech hospodářství dlouhodobě nedosahuje zisků z jejich podnikatelské činnosti, aniž by to mělo jakýkoli vliv na jejich působení jako soutěžitelů na příslušném relevantním trhu. Pro posouzení existence soutěže a účasti jednotlivých soutěžitelů na ní je klíčová otázka existence nabídky a poptávky po zboží. Ve správním řízení bylo přitom spolehlivě prokázáno, že účastník řízení (i další dopravci) nabízel a poskytoval služby veřejné linkové autobusové dopravy v Ústeckém kraji cestujícím, kteří tyto služby poptávali.
91. K opakovaným námitkám účastníka řízení, že závazek veřejné služby trval i po ukončení platnosti Smlouvy, Úřad konstatuje, že vychází z názoru Ministerstva dopravy poskytnutého v rámci správního řízení, že existence závazku veřejné služby byla spjata s platností Smlouvy, která jej stanovila. Přestože lze souhlasit s účastníkem řízení, že výklad silničního zákona a Nařízení poskytnutý Ministerstvem dopravy není právně závazný, nelze přehlížet, že stanovisko bylo poskytnuto ústředním orgánem státní správy, do jehož pravomoci spadá oblast veřejné autobusové dopravy, a jako takové představuje pro Úřad významné interpretační vodítko. Právní názor Ministerstva dopravy navíc plně koresponduje s názorem vyjádřeným v rozhodnutí Soudu první instance ze dne 16.3.2004 ve věci Danske Busvognmaend v Evropská komise (Case T-157/01)-viz výše.
92. K návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování výslechem svědků Úřad uvádí následující. Úřad má za to, že v rámci správního řízení bylo dostatečně prokázáno, že Kraj si byl vědom negativní finanční situace účastníka řízení, nicméně nemohl přesně určit, zda a kdy Dopravní podnik přeruší provoz spojů autobusové dopravy, když měl účastník řízení povinnost zajišťovat dopravu na základě udělených licencí a jízdních řádů a o změnu či odnětí licencí nepožádal a až do 1.8.2006 zajišťoval autobusovou dopravu v Ústeckém kraji v nezměněném rozsahu, i přesto že byl ze strany Kraje vyrozuměn, že mu nebude hrazena prokazatelná ztráta z provozu autobusových spojů. Z těchto důvodů Úřad rozhodl o neprovedení důkazu výslechem svědka za účelem prokázání, že Kraj si byl vědom rizika přerušení provozu a měl být schopen přesně určit, kdy Dopravní podnik nebude mít finanční prostředky pro zajištění provozu autobusových spojů. I pokud by tomu tak bylo, Kraj nemohl předvídat konkrétní obchodní strategii Dopravního podniku ohledně možného přerušení autobusové linkové dopravy včetně spojů, kterých by se takové přerušení mělo týkat.
93. Stejně tak Úřad neprovedl výslech svědka za účelem prokázání, že účastník řízení upozorňoval orgány příslušné k provedení dozoru v oblasti dopravy na neplnění povinností ze strany Kraje, neboť případné porušení povinností plynoucích Kraji ze Smlouvy není předmětem správního řízení. Co se týče možnosti Kraje vydat vrchnostenské rozhodnutí o zachování provozu na přerušených autobusových spojích před 7.8.2006, Úřad odkazuje na své vyjádření výše (viz Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka v průběhu řízení), tzn. že vydání tohoto rozhodnutí je dle Nařízení vázáno na stanovené lhůty a nejedná se o opatření, jež by bylo adekvátním prostředkem k adaptaci Kraje na nastalou situaci-přerušení provozu autobusových linek.
94. Úřad má taktéž za dostatečně prokázanou skutečnost, že ČSAD Česká Lípa a.s. nebyla připravena poskytovat dopravní služby již od 2.6.2006. Úřad přitom vycházel především z písemného vyjádření společnosti ČSAD Česká Lípa a.s. k podkladům pro rozhodnutí o udělení licencí, z něhož jednoznačně vyplývá jednak to, že ČSAD Česká Lípa a.s. ke dni 2.8.2006 neměla na předmětné linky vydány licence, jednak to, že nebyla připravena zajišťovat přepravu osob v Krajem požadovaném rozsahu (viz výše).
95. K návrhu účastníka řízení týkajícímu se přerušení řízení do doby vyjádření Evropské komise k možnosti Úřadu vést správní řízení Úřad konstatuje, že řízení je možno přerušit pouze z důvodů stanovených v § 64 správního řádu. Řízení vedené s Dopravním podnikem neobsahuje komunitární prvek, tzn. že je vedeno pouze podle národní legislativy (zákona) a nikoli rovněž pro možné porušení Smlouvy o založení Evropského společenství, není proto dána pravomoc Evropské komise rozhodovat o možnosti Úřadu vést správní řízení v dané věci. Vyjádření Evropské komise ohledně příslušnosti Úřadu tak nelze považovat ani za rozhodnutí o prejudiciální otázce příslušného orgánu (viz § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu), ani za důležitý důvod odůvodňující přerušení řízení (viz § 64 odst. 3 správního řádu). Úřad proto nebyl oprávněn řízení přerušit.
96. Úřad neshledal důvod pro přerušení řízení ani v případě žaloby na určení právního vztahu a práva podané u Krajského soudu v Ústí nad Labem a do vyřešení trestního oznámení. Petit žaloby směřuje k určení, že výpověď Smlouvy je neplatná a že Dopravní podnik byl oprávněn dne 1.8.2006 přerušit přepravu cestujících v Ústeckém kraji z důvodu nehrazení prokazatelné ztráty ze strany Kraje. K tomu Úřad uvádí, že v rámci správního řízení konstatoval, že Dopravní podnik měl ospravedlnitelné důvody pro přerušení autobusové dopravy v Ústeckém kraji, přičemž Úřad má plnou pravomoc tuto skutečnost posoudit a v této části tak nemůže být rozhodnutí Úřadu závislé na výroku rozhodnutí soudu. Ve vztahu k případné neplatnosti Smlouvy Úřad konstatuje, že i v případě, že by nadále existoval závazek veřejné služby účastníka řízení a trvala by povinnost Kraje hradit prokazatelnou ztrátu z provozu ztrátových linek, účastník řízení měl povinnost v dostatečném předstihu upozornit Kraj, případně cestující, že pokud Kraj nebude plnit své finanční povinnosti vyplývající ze závazku veřejné služby, Dopravní podnik bude nucen k určitému datu provoz autobusové dopravy přerušit tak, aby cestujícím nevznikla nepřiměřená újma v důsledku krátké lhůty stanovené k adaptaci na novou situaci. Takovému jednání existence smluvního vztahu mezi Dopravním podnikem a Krajem žádným způsobem nebrání. K podanému trestnímu oznámení na některé představitele Kraje ohledně financování dopravy v závazku veřejné služby je třeba uvést, že tato skutečnost není předmětem Úřadem vedeného správního řízení a pro toto rozhodnutí není relevantní.
97. K námitce účastníka řízení, že pětidenní lhůta byla dostatečná pro zajištění dopravní obslužnosti Kraje, neboť Kraj byl schopen zajistit dopravce za pouhé dva dny po výpovědi smlouvy společnosti ČSAD Česká Lípa a.s., Úřad uvádí, že jednání Kraje v této situaci nebylo předmětem posuzování Úřadu v rámci správního řízení a Úřad tak nemá znalost všech okolností tohoto případu (např. zda Kraj neměl nasmlouvány dopravce ještě před výpovědí předmětné smlouvy). Nicméně z obecně dostupných informací je Úřadu známo, že během dvoudenní lhůty nebyl Kraj schopen zajistit dopravní obslužnost Kraje v odpovídajícím rozsahu, neboť na řadě míst byla přeprava cestujících zajišťována formou příležitostné dopravy bezplatně, přičemž tato situace přetrvávala i v následujícím období.
98. Účastník řízení rovněž poukazuje na možné poskytování zakázané veřejné podpory ze strany Kraje, zmaření účelu dotací přidělovaných Ministerstvem dopravy účastníku řízení v důsledku výpovědi Smlouvy a na kompetenční vakuum pro řešení sporu mezi Krajem a účastníkem řízení. K tomu Úřad konstatuje, že tyto skutečnosti není Úřad oprávněn v rámci tohoto správního řízení posuzovat, neboť se nevztahují k jeho předmětu.
Odůvodnění výše pokuty
99. Podle ustanovení § 22 odst. 2 zákona může Úřad soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období (dále jen obrat ), jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené v § 3 odst. 1, § 11 odst. 1 a § 18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená podle § 7 odst. 2 nebo § 11 odst. 4 anebo podle § 18 odst. 5. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování zákona. Výše pokuty v mezích stanovených zákonem je věcí správního uvážení Úřadu a je v konkrétním případě individualizována skutkovými okolnostmi daného případu, stavem soutěžního prostředí, a v neposlední řadě zaměřením a cíli soutěžní politiky. Obdobně postupuje při ukládání sankcí i Evropská komise a Evropský soudní dvůr (např. Rozsudek ESD ze dne 12.7.2001 ve věci Tate & Lyle plc, British Sugar plc and Napier Brown & Co. Ltd v Commission of the EC).
100. Nejprve je třeba uvést, že v daném správním řízení jsou splněny podmínky předvídané zákonem pro uložení pokuty. Úřad konstatuje, že účastník řízení svým jednáním porušil zákonem chráněný veřejný zájem a narušil hospodářskou soutěž na trhu regionální linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje.
101. Základním východiskem pro stanovení výše pokuty je skutečnost, že pokuta by měla odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu, za nějž je ukládána. Zneužití dominantního postavení typově spadá mezi závažné skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže. Při hodnocení závažnosti správního deliktu vzal Úřad zejména v úvahu, že neoznámení přerušení provozu autobusových spojů v dostatečném časovém předstihu představuje méně závažné jednání naplňující skutkovou podstatu zneužití dominantního postaveni oproti jednání spočívajícímu v zastavení dodávek služeb bez objektivně ospravedlnitelného důvodu, jež v rámci správního řízení Úřad neprokázal.
102. Jednání účastníka řízení zasáhlo svými negativními dopady celý vymezený relevantní trh, který však byl vymezen jako lokální, tzn. že jeho dopady se projevily pouze na území Ústeckého kraje. Zneužití dominantního postavení se účastník řízení dopustil na újmu konečných spotřebitelů, cestujících poptávajících služby veřejné linkové regionální autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, kteří prakticky neměli možnost zajistit si tyto služby od jiného dodavatele. Závažnost újmy je navíc zesílena tím, že se jednalo o služby každodenní potřeby uspokojující základní přepravní požadavky cestujících v Ústeckém kraji.
103. Úřad dále přihlédl k délce porušování zákona. V této souvislosti je třeba konstatovat, že porušení zákona nespočívalo v trvajícím protiprávním jednání, nýbrž ve skutečnosti, že účastník řízení nesplnil svou povinnost umožnit adaptaci Kraje na situaci způsobenou přerušením provozu autobusových spojů veřejné linkové dopravy v Ústeckém kraji. Negativní dopady tohoto jednání se na relevantním trhu projevily až po přerušení provozu konkrétních spojů, tj. 1.8.2006. Vzhledem k tomu, že dne 4.8.2006 došlo k obnovení provozu autobusových spojů, Úřad konstatuje, že dopady na relevantním trhu měly pouze krátkodobý charakter.
104. Jedním z kritérií pro stanovení výše pokuty je subjektivní stránka správního deliktu, tedy skutečnost, zda k porušení zákona došlo úmyslným jednáním soutěžitele či pouze z nedbalosti. V rámci správního řízení Úřad neprokázal, že by účastník řízení měl vůli narušit hospodářskou soutěž. Ve svém vyjádření uváděl, že Kraj byl informován o ztrátovosti spojů na předmětných autobusových linkách a musel si být vědom v dostatečném časovém předstihu toho, že existuje hrozba přerušení provozu spojů na autobusových linkách ze strany Dopravního podniku. Účastník řízení tak nezamýšlel vyvolat negativní dopady na relevantním trhu, nýbrž bez přiměřených důvodů spoléhal, že informace o přerušení provozu autobusových spojů s pětidenním předstihem postačí pro zajištění dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji od 1.8.2006. Úřad proto kvalifikuje uvedené jednání jako porušení zákona z nedbalosti.
105. Při stanovení výše pokuty dále Úřad přihlédl při modifikaci základní sazby pokuty k případným přitěžujícím nebo polehčujícím okolnostem. Úřad vzal v úvahu jako polehčující okolnost, že v případě jednání účastníka řízení se jedná o první porušení zákona. Dále bylo jako k polehčující okolnosti přihlédnuto k tomu, že společnost Dopravní podnik v průběhu správního řízení aktivně spolupracovala s Úřadem a přispěla tak k rychlému objasnění celé věci. Účastník řízení se rovněž aktivně podílel na odstranění negativních dopadů způsobených svým jednáním, tzn. že obnovil v krátkém časovém intervalu provoz většiny spojů na autobusových linkách, a to téměř okamžitě po zahájení tohoto správního řízení.
106. Úřad v rámci správního uvážení o výši pokuty přihlédl k základním funkcím pokuty, tj. k funkci preventivní a represivní. Vzhledem k jednání účastníka řízení po zahájení správního řízení (viz výše zohledněné polehčující okolnosti), kdy projevil snahu napravit protiprávní stav, který svým jednáním způsobil, má Úřad za to, že by pokuta měla plnit především preventivní funkci a působit jako odstrašující příklad, jak pro samotného účastníka řízení, tak pro ostatní soutěžitele. Při stanovení výše pokuty Úřad vycházel z celkové výše obratu společnosti Dopravní podnik za rok 2005, který činil cca 530 mil. Kč, a dále vzal především zřetel na skutečnost, že v důsledku provozu ztrátových autobusových spojů se v průběhu června a července výrazně zhoršila finanční situace účastníka řízení.
107. Po zohlednění výše uvedených skutečností dospěl Úřad k závěru, že pokuta ve výši 700 000 Kč, která se nachází při dolní hranici zákonem předvídaného rozpětí pokuty, přispěje k naplnění obou výše uvedených základních funkcí, je přiměřená vzhledem k charakteru a délce trvání protisoutěžního jednání a nebude pro účastníka řízení likvidační.
Závěr
108. Po posouzení všech výše uvedených důvodů popsaných v odůvodnění tohoto rozhodnutí Úřad rozhodl tak, jak je stanoveno ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení o opravném prostředku:
Proti tomuto rozhodnutí může účastník řízení dle § 152 odst. 1 a 4 ve spojení s § 83 odst. 1 a § 85 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podat do 15 dnů od jeho doručení rozklad, o kterém rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad se podává u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Včas podaný a přípustný rozklad má odkladný účinek.
Ing. Bc. Monika Kučerová
ředitelka Sekce ochrany hospodářské soutěže II
Rozhodnutí obdrží:
JUDr. Mikuláš Touška
V Celnici 4
110 00 Praha 1
Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s.
Lumiérů č.p. 181 č.or. 41
152 00 Praha 5


[1] [1] Rozhodnutí Úřadu č.j. S 108/02-2058/02 ze dne 10.6.2002, č.j. S 23/03-887/03 ze dne 20.3.2003, č.j. S 240/03-460/03 ze dne 15.12.2003 a S 52/04-1573/04 ze dne 9.4.2004.