UOHS R161/2006
Rozhodnutí: R161/2006/01 Instance II.
Věc Možné narušení ustanovení § 3/1 a § 11/1-stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením
Účastníci Českomoravská stavební spořitelna, a.s., Praha 10 HYPO stavební spořitelna a.s., Praha 1 Raiffeisen stavební spořitelna a.s., Praha 3 Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., Praha 3 Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s., Praha 2 Wustenrot-stavební spořitelna a.s., Praha 5
Typ správního řízení Dohody
Typ rozhodnutí rozkladem napadené rozhodnutí změněno
Rok 2004
Datum nabytí právní moci 20. 4. 2007
Související rozhodnutí R039-044/04 , R018-023/04 , S 67/04 , 2732/11
Dokumenty dokument ke stažení 372 KB


Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 20. 4. 2007 a stalo se vykonatelným dne 20. 7. 2007.
R 161/2006/01,003,004,008,009,010/2007/01-07777/2007/310 V Brně dne 18. dubna 2007
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-22120/06/620ze dne 19. 12. 2006 ve věci porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podali účastníci řízení: a) HYPO stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, zastoupená Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem Praha 5, E. Peškové 15, b) Wüstenrot-stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, zastoupená JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Jugoslávská 29, c) Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, zastoupená prof. JUDr. Janem Křížem, CSc., advokátem se sídlem Praha 1, Dlouhá 13, d) Stavební spořitelna České spořitelny, a.s. , se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, zastoupená JUDr. Hanou Heroldovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, e) Raiffeisen stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, zastoupená JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem Praha 2, Italská 27, a f) Českomoravská stavební spořitelna, a.s. , se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, zastoupená Mgr. Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 19, jsem podle § 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-22120/06/620ze dne 19. 12. 2006 m ě n í m takto:
Účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397,
tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli komplexní systém vzájemné výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, které si do 30. 4. 2004 s měsíční periodicitou mezi sebou vyměňovali,
uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací , která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření-fáze spořící,
čímž v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 porušili zákaz uvedený v § 3 odst. 1 v té době účinného zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, a v období od 1. 7. 2001 do 30. 4. 2004 porušili zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění.
Podle § 7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, se účastníkům řízení, HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, plnění dohody specifikované v bodě I. výroku tohoto rozhodnutí do budoucna zakazuje .
Za porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podle bodu I. výroku tohoto rozhodnutí se účastníkům řízení dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, ukládá pokuta , a to:
účastníkovi řízení: HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, pokuta ve výši 4.600.000,-Kč (slovy čtyři miliony šest set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, pokuta ve výši 3.900.000,-Kč (slovy tři miliony devět set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, pokuta ve výši 9.000.000,-Kč (slovy devět milionů korun českých),
účastníkovi řízení: Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, pokuta ve výši 11.700.000,-Kč (slovy jedenáct milionů sedm set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, pokuta ve výši 5.300.000,-Kč (slovy pět milionů tři sta tisíc korun českých), a
účastníkovi řízení: Českomoravská stavební spořitelna , a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, pokuta ve výši 20.500.000,-Kč (slovy dvacet milionů pět set tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do 90 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže u České národní banky Brno, číslo účtu 3754-24825-621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede kmenová část daňového identifikačního čísla účastníka řízení. Odůvodnění:
I. Průběh správního řízení
První prvostupňové rozhodnutí
Rozhodnutím č.j. S 67/04-4900/04-ORP ze dne 24. 8. 2004 (dále též "první prvostupňové rozhodnutí") vydaným ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") konstatoval, že účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251 (dále též "Hypo"), Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289 (dále též "Wüstenrot"), Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852 (dále též "Modrá pyramida"), Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609 (dále též "SSČS"), Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3-Žižkov, Koněvova 99, IČ 49241257 (dále též "Raiffeisen"), a Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397 (dále též "ČMSS"), tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která vedla k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření. Tímto jednáním se měli všichni účastníci dopustit v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 63/1991 Sb."), a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004, (společnost Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004) porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění (dále též "zákon").
Dále správní orgán prvního stupně v prvním prvostupňovém rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. (od 1. 4. 1999 od 30. 6. 2001) a § 3 odst. 1 zákona (od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004) tím, že účastníci řízení nejméně od 1. 4. 1999 jednali ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, a to poplatků za vedení účtů stavebního spoření, popřípadě poplatků za tzv. úrokové zvýhodnění.
Za shora specifikovaná porušení zákona byla v souladu s § 22 odst. 2 zákona všem účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 484.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly prvním prvostupňovým rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 29.000.000,-Kč
Wüstenrot 19.000.000,-Kč
Modrá pyramida 72.000.000,-Kč
SSČS 94.000.000,-Kč
Raiffeisen 42.000.000,-Kč
ČMSS 228.000.000,-Kč.
Prvním prvostupňovým rozhodnutím byla současně účastníkům řízení uložena opatření k nápravě dle § 23 odst. 1 zákona spočívající v povinnosti zrušit poplatky za tzv. úrokové zvýhodnění, odstranit rozdílné zpoplatnění vedení účtů stavebního spoření a stanovit výši poplatků za vedení účtů stavebního spoření na úroveň předcházející datu 1. 4. 1999.
První rozhodnutí o rozkladech
Proti prvnímu prvostupňovému rozhodnutí podali všichni účastníci řízení řádné opravné prostředky, o nichž předseda Úřadu rozhodl svým rozhodnutím č.j. R 39-44/2004 ze dne 24. 8. 2005 (dále též "první rozhodnutí o rozkladech"). Předseda Úřadu zrušil první prvostupňové rozhodnutí a vrátil věc správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Dospěl totiž k závěru, že první prvostupňové rozhodnutí trpělo závažnými procesními vadami. Předně správní orgán prvního stupně pochybil, když nevyhověl návrhům účastníků řízení na doplnění dokazování, a to aniž by v odůvodnění rozhodnutí uvedl důvody tohoto svého postupu. Zásada materiální pravdy, jak dovodil předseda Úřadu, vyžadovala doplnění dokazování výslechem svědků za účelem jednoznačného objasnění okolností vzniku dohody o výměně informací. Pokud šlo o deklaraci jednání ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, neobsahovalo první prvostupňové rozhodnutí žádný právní ani skutkový rozbor tohoto protisoutěžního jednání, a proto bylo v tomto bodě shledáno jako rozporné s § 47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též "správní řád"). Část rozhodnutí ukládající pokuty byla pak posouzena jako nepřezkoumatelná v důsledku nedostatečného odůvodnění diferenciace pokut ukládaným jednotlivým účastníkům správního řízení. Ke stejnému závěru dospěl předseda Úřadu, pokud jde o výrokovou část ukládající opatření k nápravě, a to z důvodu formulační neurčitosti, a s tím spojené nemožnosti uložené povinnosti vykonat.
Druhé prvostupňové rozhodnutí
Správní orgán prvního stupně poté vydal dne 2. 12. 2005 nové rozhodnutí č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I (dále též "druhé prvostupňové rozhodnutí"), jímž deklaroval, že účastníci řízení porušili v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do 2. 12. 2005 (soutěžitel Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004 a soutěžitel Hypo pouze do 23. 11. 2005) zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona. Porušení zákona se měli účastníci řízení dopustit tím, že uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, jejíž plnění vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření, když dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami.
Ve druhé výrokové části druhého prvostupňového rozhodnutí správní orgán prvního stupně shora uvedené jednání účastníků řízení do budoucna zakázal. Ve třetí výrokové části druhého prvostupňového rozhodnutí byla za porušení § 3 odst. 1 zákona účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 201.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly tímto rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 15.500.000,-Kč
Wüstenrot 15.000.000,-Kč
Modrá pyramida 32.000.000,-Kč
SSČS 38.500.000,-Kč
Raiffeisen 20.000.000,-Kč
ČMSS 80.000.000,-Kč.
Čtvrtou výrokovou částí druhého prvostupňového rozhodnutí správní orgán prvního stupně zastavil správní řízení vedené ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona spočívajícím v uzavření a plnění dohody či jednáním ve vzájemné shodě při stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením a ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona zneužitím společného dominantního postavení zpoplatněním úrokového zvýhodnění a uplatňováním rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků souvisejících s vedením účtů stavebního spoření.
Druhé rozhodnutí o rozkladech
Proti druhému prvostupňovému rozhodnutí podali všichni účastníci řízení včas řádné opravné prostředky, tj. rozklady, o nichž předseda Úřadu rozhodl svým rozhodnutím č.j. R 18-23/2005 ze dne 18. 8. 2006 (dále též "druhé rozhodnutí o rozkladech"). Předseda Úřadu zrušil rovněž druhé prvostupňové rozhodnutí a vrátil věc správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Dospěl totiž k závěru, že druhé prvostupňové rozhodnutí trpělo závažnými vadami, které nebylo možno odstranit v rozhodnutí o rozkladu. Správní orgán prvního stupně pochybil, když neprovedl ekonomickou analýzu, která by se zabývala existencí protisoutěžního dopadu posuzované dohody o výměně informací, resp. potenciálu takové dohody vést k narušení soutěže ve smyslu § 3 odst. 1 zákona. Předseda Úřadu přistoupil tedy k zajištění tohoto chybějícího podkladu pro rozhodnutí, tj. nechal v rámci druhého řízení o rozkladu doplnit správní spis o Znalecký posudek č. 61-11/2006 vypracovaný Znaleckým ústavem TACOMA Consulting a.s. ze dne 11. 7. 2006 (dále též "Znalecký posudek"). Zběžným posouzením Znaleckého posudku bylo zjištěno, že závěry v něm obsažené jsou významnou indicií o tom, že výměna informací mezi účastníky řízení měla potenciál narušit soutěž, a že tedy dohoda, na níž byla tato výměna informací vystavěna, měla charakter zakázané dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona (viz dále). Vlastní provedení shora označeného důkazu, zhodnocení jeho relevance, a to jak samostatně, tak ve vztahu k ostatním podkladům řízení, včetně vypořádání se s početnými námitkami účastníků řízení proti Znaleckému posudku směřujícími, bylo z důvodů respektování zásady dvojinstančnosti správního řízení ponecháno na správním orgánu prvního stupně. Druhé rozhodnutí o rozkladech se nadto vypořádalo s celou řadou námitek účastníků řízení. Jednalo se zejména o námitky týkající se charakteristiky relevantního trhu jako trhu koncentrovaného, homogenity, resp. heterogenity produktů nabízených účastníky řízení, výkladu § 3 odst. 1 zákona, veřejné dostupnosti informací vyměňovaných účastníky řízení, časového vymezení jednání účastníků řízení, významu a vlivu zapojení státních orgánů, subjektivní stránky jednání účastníků řízení, zákonnosti způsobu zahájení správního řízení, postupu při sdělování identity vyslýchaných svědků, neprovedení ekonomické analýzy, přípustnosti a způsobu provedení důkazu znaleckým posudkem, zákonnosti postupu při seznamování účastníků s podklady pro rozhodnutí a některých aspektů ukládání pokut v daném případě. Právním názorem uvedeným v druhém rozhodnutí o rozkladech byl správní orgán prvního stupně v souladu s § 59 odst. 3 správního řádu vázán.
Napadené rozhodnutí
Dne 19. 12. 2006 vydal správní orgán prvního stupně v pořadí třetí prvostupňové rozhodnutí č.j. S 67/04-22120/06/620 (dále též "napadené rozhodnutí"), kterým v první výrokové části deklaroval, že účastníci řízení tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli systém měsíční výměny statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření-fáze spořící. Tímto jednáním porušili všichni účastníci řízení v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., a v období od 1. 7. 2001 do počátku měsíce května 2004 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona.
Ve druhé výrokové části napadeného rozhodnutí bylo účastníkům řízení shora popsané jednání do budoucna zakázáno. Ve třetí výrokové části napadeného rozhodnutí byla účastníkům řízení za porušení § 3 odst. 1 zákona uložena pokuta v celkové výši 55.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly napadeným rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 4.600.000,-Kč
Wüstenrot 3.900.000,-Kč
Modrá pyramida 9.000.000,-Kč
SSČS 11.700.000,-Kč
Raiffeisen 5.300.000,-Kč
ČMSS 20.500.000,-Kč.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí s ohledem na závěry obsažené ve Znaleckém posudku přistoupil ke změně vymezení relevantního trhu. V napadeném rozhodnutí byl jako trh, na kterém mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže, vymezen trh stavebního spoření-fáze spořící. Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dále mj. uvedl, že výměna informací má na trhu stavebního spoření-fáze spořící, který je trhem dlouhodobě stabilizovaným, za následek, že jakákoli změna obchodní politiky kteréhokoli účastníka řízení je téměř okamžitě porovnatelná s vývojem jeho tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Tento stav mohl mít výrazně negativní dopad na soutěž mezi stavebními spořitelnami. Při transparentnosti vnějšího chování všech soutěžitelů na trhu, tj. všech účastníků správního řízení, je totiž "odhalena" i úspěšnost zvolené soutěžení taktiky a její vliv na podíl na trhu, počet nových obchodů a objem vložených i čerpaných prostředků. Správní orgán prvního stupně tedy dovodil potenciál uzavřené dohody o výměně informací narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu, a tedy naplnění podmínek aplikace § 3 odst. 1 zákona na tuto dohodu.
II. Rozkla dy
Proti napadenému rozhodnutí podali všichni účastníci řízení včas rozklady. Námitky v těchto rozkladech uvedené jsou shrnuty podle jejich obsahu v další části tohoto rozhodnutí. Je-li dále uvedeno, že autory námitek jsou účastníci řízení, má se tím na mysli skutečnost, že konkrétní námitku uplatnil více než jeden účastník řízení, nikoli skutečnost, že tato námitka byla vznesena všemi účastníky řízení.
Námitky proti vymezení relevantního trhu a jeho charakteru
Účastníci řízení jsou předně přesvědčeni, že poptávka po stavebním spoření je zcela nepochybně ovlivňována nabídkou bankovních produktů, produktů penzijního připojištění atd., a to jak z hlediska fáze spořící, tak i úvěrové. Poukazují na Ekonomickou analýzu předloženou společností SSČS, která dospívá k odlišné definici relevantního trhu, když produkty jako termínované bankovní vklady, důchodové připojištění, kapitálové životní připojištění aj. považuje za blízké substituty stavebního spoření.
Dle účastníků řízení správní orgán prvního stupně pochybil, když oddělil fázi spořící od fáze úvěrové, neboť toto striktní oddělení ignoruje existenci překlenovacích úvěrů.
Úřad podle účastníků řízení nezohlednil v napadeném rozhodnutí skutečnost, že jednotlivé konkurenční stavební spořitelny nabízejí svým klientům produkty, které se výrazně odlišují např. z hlediska úročení úvěru, výše uzavíracího poplatku nebo výše výnosu z uspořené částky. Jedná se tedy o trh s různorodými produkty, kdy konkurenční boj mezi stavebními spořitelnami je založen na různých charakteristikách jimi nabízených produktů.
Pokud jde o stav konkurenčního prostředí, namítají účastníci řízení, že trh stavebního spoření není trhem se stabilními tržními podíly. Specificky je dle účastníků řízení třeba zabývat se otázkou transparentnosti trhu stavebního spoření-fáze spořící. Otázka transparentnosti trhu je v napadeném rozhodnutí naznačena v bodě 92, podle účastníků řízení však zůstala nezohledněna v právních závěrech týkajících se tvrzených dopadů výměny informací na vymezený relevantní trh.
Námitky ohledně nerespektování druhého rozhodnutí o rozkladech
Účastníci řízení se shodně domnívají, že správní orgán prvního stupně nerespektoval závěry obsažené ve druhém rozhodnutí o rozkladech. Předně nebyl ani v rámci opětovného řízení proveden důkaz Ekonomickou analýzou předloženou účastníkem SSČS; správní orgán prvního stupně provedl totiž výlučně část IV. této analýzy.
Účastníci řízení jsou rovněž přesvědčeni, že napadené rozhodnutí neodstranilo druhým rozhodnutím o rozkladech vytčený nedostatek spočívající v neurčitosti výroku rozhodnutí.
Ve druhém rozhodnutí o rozkladech bylo správnímu orgánu prvního stupně uloženo provést hloubkovou analýzu dopadů dohody o výměně informací na relevantní trh. Správní orgán prvního stupně se však omezil toliko na provedení Znaleckého posudku. Účastníci řízení se domnívají, že provedení Znaleckého posudku není dostačující, neboť tento neprokazuje skutečné narušení soutěže. Dále účastníci řízení vytýkají správnímu orgánu prvního stupně, že v rámci řízení neprovedl k jejich návrhům výslech znalce, případně konfrontaci znalce, jenž vypracoval Znalecký posudek, a osob, jež zpracovaly Ekonomickou analýzu.
Podle účastníků řízení nerespektoval správní orgán prvního stupně druhé rozhodnutí o rozkladech rovněž v té části, kterou mu bylo uloženo vypořádat všechny námitky v rozkladech proti druhému prvostupňovému rozhodnutí.
Správní orgán prvního stupně rovněž pochybil, neboť k pokynu druhého rozhodnutí o rozkladech neprovedl zásadní snížení účastníkům uložených pokut.
Námitky ohledně nesprávného právního posouzení
Účastníci řízení uvádí, že napadené rozhodnutí pracuje s pojmy převzatými ze Znaleckého posudku, např. informační asymetrie, test nedokonalé informace, nenahraditelný informační komfort. Tyto pojmy jsou však podle účastníků řízení bez konkrétního obsahu, resp. se jedná o ryze hypotetické úvahy.
Účastníci řízení nesouhlasí s posouzením povahy sdílených informací. Naopak namítají, že tyto informace mají veřejný charakter, nejsou citlivými ani nepředstavují jejich obchodní tajemství.
Účastníci řízení dále napadají způsob interpretace § 3 odst. 1 zákona. Dle jejich názoru správní orgán prvního stupně touto interpretací nepřípustně rozšiřuje působnost zákona. Poukazují na znění a výklad čl. 81 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále též "Smlouva ES"). Dohody dle tohoto článku Smlouvy ES jsou zakázané, pokud mají za cíl narušení soutěže (tzv. hard core dohody), nebo jestliže narušení soutěže je jejich výsledkem. Podle účastníků řízení tak musí být v rámci správního řízení prokázán skutečný negativní dopad dohody o výměně informací na vývoj hospodářské soutěže a není možné vycházet pouze z jejich hypotetických účinků.
Námitky ohledně neprokázání narušení hospodářské soutěže
Účastníci řízení jsou přesvědčeni, že jimi uzavřená dohoda o výměně informací nepředstavuje zakázanou dohodu narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, neboť ve správním řízení nebylo prokázáno skutečné narušení soutěže, tj. nebyla splněna podmínka materiální závažnosti jejich jednání. Odkazují přitom na evropskou rozhodovací praxi a judikaturu. Podle účastníků řízení je jakýkoli i jen potenciálně významný negativní dopad dohody o výměně informací na kvalitu konkurenčního prostředí na trhu stavebního spoření nepravděpodobný.
Dále účastníci řízení uvádí, že k narušení soutěže na trhu stavebního spoření-fáze spořící v důsledku uzavření dohody o výměně informací nemohlo dojít s ohledem na skutečnost, že na ní participovali všichni účastníci daného trhu.
Účastníci řízení rovněž poukazují na to, že podnět k vytvoření systému výměny informací nevzešel od nich, nýbrž že dohoda o výměně informací vznikla z popudu státních orgánů, tj. že státní orgány participovaly na vzniku dohody o výměně informací.
Námitky proti výši uložených pokut
Pokuty uložené napadeným rozhodnutím považují účastníci řízení za nepřiměřené ve vztahu k závažnosti prokázaného jednání, tj. jsoucí v rozporu s principem proporcionality.
Účastníci řízení uvádí, že podmínky pro uložení pokut v napadeném rozhodnutí se zásadně odlišují od podmínek, na základě kterých byly pokuty stanoveny ve druhém prvostupňovém rozhodnutí. K podstatnému snížení pokut však napadeným rozhodnutím nedošlo. Účastníci řízení zejména poukazují na skutečnost, že nově je jednání účastníků řízení považováno toliko za potenciálně způsobilé narušit soutěž, přičemž k jeho spáchání došlo formou nedbalostní. Délka trvání protisoutěžního jednání, za které je pokuta ukládána, byla dále zkrácena na 3 roky. Nově měla být při stanovení výše pokut zohledněna participace státních orgánů na vzniku dohody o výměně informací. Účastníci dále namítají, že základní částka pokut neměla být vypočtena z čistého obratu jednotlivých účastníků řízení za rok 2005, nýbrž za rok 2003, tj. poslední celý rok, ve kterém byla dohoda o výměně informací realizována.
Účastníci řízení rovněž poukazují na to, že napadené rozhodnutí je jedním z prvních rozhodnutí Úřadu, kterým je deklarována zakázanost dohody o výměně informací. I tato skutečnost měla podle jejich názoru vést k uložení nižší pokuty.
Procesní vady řízení
Podle názoru účastníků trpí správní řízení vadou spočívající v nedostatečně vymezeném předmětu řízení, neboť z oznámení o zahájení řízení nebylo zřejmé, z jakého důvodu je řízení zahájeno, ani v jakém konkrétním jednání je správní delikt spatřován.
Účastníci řízení napadají též způsob, jakým byli seznámeni s podklady pro rozhodnutí ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu.
Účastníci řízení namítají rovněž porušení základních zásad vedení správního řízení, a to zásady materiální pravdy, zásady vyhledávací, neunesení důkazního břemene na straně správního orgánu prvního stupně a vybočení ze zákonných mezí hodnocení důkazů.
Petit rozkladů
Ze všech shora uvedených důvodů účastníci řízení navrhují, aby bylo rozklady napadené rozhodnutí zrušeno a věc aby byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí, příp. aby správní řízení ve věci bylo zastaveno.
III. Řízení o rozkladu
V souladu s § 56 správního řádu vyrozuměl správní orgán prvního stupně jednotlivé účastníky o obsahu podaných rozkladů a umožnil jim, aby se k nim vyjádřili. Tohoto svého práva využili účastníci řízení Raiffeisen, ČMSS a SSČS, přičemž ve svých vyjádřeních zopakovali námitky uvedené v rozkladech a ztotožnili se s námitkami ostatních účastníků.
Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle § 57 odst. 1 správního řádu, a proto v souladu s odstavcem 2 téhož ustanovení postoupil věc orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
Dne 1. 1. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., který zrušil zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zároveň však ve svém § 179 odst. 1 stanovil, že řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. V rámci řízení o rozkladech podaných účastníky řízení jsem tedy postupoval v souladu s předchozí právní úpravou správního řízení.
IV. Přezkoumání napadeného rozhodnutí
Podle § 59 odst. 1 správního řádu jsem napadené rozhodnutí přezkoumal v celém rozsahu, a to i nad rámec námitek obsažených v rozkladech a vyjádřeních účastníků, přičemž jsem dospěl k závěrům, jež jsou uvedeny v následujících částech odůvodnění.
Námitky účastníků řízení již pravomocně vyřešené druhým rozhodnutím o rozkladech
Před tím, než přistoupím k vlastnímu přezkumu napadeného rozhodnutí, považuji za nezbytné vyjádřit se souhrnně k námitkám účastníků řízení, jimiž napadají otázky, které byly již závazně vyřešeny, a to druhým rozhodnutím o rozkladech. Již výše bylo uvedeno, že správní orgán druhého stupně některé z námitek účastníků řízení, které se objevily ve druhém prvostupňovém rozhodnutí, vypořádal a zavázal správní orgán prvního stupně svým právním názorem v tomto rozsahu. Správnímu orgánu prvního stupně tedy nelze účinně vytýkat, pokud se v napadeném rozhodnutí od těchto závěrů neodchýlil. Naopak, správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s § 59 odst. 3 správního řádu, ze kterého plyne jeho vázanost právním názorem orgánu rozhodujícího o rozkladech.
Předně ve druhém rozhodnutí o rozkladech bylo deklarováno, že předmět probíhajícího správního řízení byl vymezen dostatečně určitě a v souladu s právní úpravou správního řízení , neboť z oznámení o zahájení správního řízení v souladu s § 18 odst. 1 správního řádu, judikaturou správních soudů a ustálenou rozhodovací praxí, vyplývalo, kdo toto oznámení o zahájení správního řízení učinil, v čem bylo porušení zákona spatřováno, a to jak obecným skutkovým vymezením jednání účastníků, tak jeho právní kvalifikací provedenou odkazem na § 3 odst. 1 zákona (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 62 Ca 5/2006-402 ze dne 26. 9. 2006 ve věci Telefónica O2 Czech Republic ). Skutečnost, že oznámení o zahájení řízení, resp. oznámení o rozšíření předmětu správního řízení používá obecnější formulace v porovnání s meritorním rozhodnutí, odpovídá povaze a smyslu tohoto institutu. Jeho účelem je umožnit účastníkům řízení od samého počátku správního řízení zjistit, ohledně jakého konkrétního jednání existuje na straně správního orgánu podezření z porušení zákona tak, aby se takový účastník mohl účinně bránit. Detailní popis skutku, jakož i podrobná právní kvalifikace musí však být obsažena až v rozhodnutí o meritu věci, což lze ostatně dovodit ze samotné podstaty vedení správního řízení za účelem ověření či vyvrácení domněnek a podezření z porušení zákona. Námitky účastníků řízení ohledně neurčitosti předmětu správního řízení proto nepovažuji za důvodné.
Účastníci opětovně napadají způsob, jakým správní orgán prvního stupně seznamoval účastníky řízení s podklady pro rozhodnutí, resp. způsob, jakým jim před vydáním rozhodnutí ve věci dával možnost se s těmito podklady seznámit a vyjádřit se k nim. Vzhledem k tomu, že správní orgán postupoval před vydáním druhého rozhodnutí o rozkladu a napadeného rozhodnutí, pokud jde o seznamování s podklady pro rozhodnutí, obdobně, a rovněž argumenty účastníků jsou totožné s těmi, jimiž jsem se zabýval již ve druhém rozhodnutí o rozkladu, uplatní se při přezkumu napadeného rozhodnutí závěr, k němuž jsem dospěl již ve druhém rozhodnutí o rozkladu. K porušení procesních práv účastníků řízení nedošlo, neboť správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s § 33 odst. 2 správního řádu. Toto ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán je povinen informovat účastníky řízení o tom, jaké rozhodnutí hodlá ve věci vydat, nýbrž jako oprávnění účastníků řízení vyjádřit se ke kompletnímu spisovému materiálu, způsobu jeho zjištění a zajištění, případně navrhovat jeho doplnění. Tento postup správního orgánu prvního stupně je aprobován soudní judikaturou, např. rozsudkem Vrchního soudu v Praze č.j. 7 A 83/94-38 ze dne 22. 12. 1995 ve věci Česká lékárnická komora . Vrchní soud v Praze v předmětném rozsudku mj. uvedl, že právní posouzení případu je charakteristickým znakem až odůvodnění vlastního rozhodnutí. Správnost postupu správního orgánu prvního stupně při seznamování s podklady potvrzuje i recentní judikatura Krajského soudu v Brně (např. rozsudky č.j. 62 Ca 13/2006-64 ze dne 15. 12. 2006 ve věci Dopravní společnost Zlín-Otrokovice a č.j. 31 Ca 84/2004-236 ze dne 29. 9. 2006 ve věci Benzín ). Ani tyto námitky účastníků řízení, jež jsou opětovně obsaženy v podaných rozkladech, nepovažuji tudíž za důvodné.
S ohledem na shora uvedené jsem tedy přesvědčen, že námitky účastníků řízení proti vymezení předmětu správního řízení, jakož i proti způsobu seznámení s podklady pro rozhodnutí, nejsou důvodné. Další otázky, jež byly závazně rozhodnuty již druhým rozhodnutím o rozkladech, souvisí s jednotlivými okruhy námitek, proto o nich bude pojednáno níže.
Vymezení relevantního trhu
Přezkum napadeného rozhodnutí je třeba zahájit posouzením námitek účastníků řízení ohledně vymezení relevantního trhu tak, jak jej provedl správní orgán prvního stupně.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vymezil relevantní trh z pohledu věcného jako trh stavebního spoření-fáze spořící , přičemž uvedl, že základním rysem, jež stavební spoření odlišuje od ostatních forem spoření, je skutečnost, že stavební spoření je ve fázi spořící spojeno s přidělenou státní podporou a pevně sjednanou výší úroku po dobu spoření; vysoké úročení vložené finanční částky, které u ostatních spořících produktů není obvyklé, a státní podpora způsobují vysokou výnosnost tohoto produktu, neobvyklou u jiných spořících produktů. Výjimečnost stavebního spoření ve fázi spořící pak vyplývá mj. i ze státní ingerence, spočívající nejen v poskytování státní podpory, ale i velmi podrobné zákonné regulaci poskytovaní tohoto druhu zboží.
Pokud jde o fázi úvěrovou stavebního spoření, vyznačuje se tato podle správního orgánu prvního stupně podstatně nižší mírou státní regulace, kdy jediným vlivem státu je skutečnost, že poskytovatel úvěrů ze stavebního spoření je omezen ve stanovení maximální výše úrokové sazby ve vztahu k úrokové sazbě z vkladů přijatých od účastníků stavebního spoření. Jednotlivé fáze stavebního spoření, tj. fáze spořící a úvěrová, nejsou k sobě vázány natolik pevně, aby o nich nebylo možno uvažovat samostatně, když klient stavební spořitelny může poptávat pouze spoření v rámci spořící fáze; fáze úvěrová pak nemusí vůbec být využita či může být využita v kombinaci např. s hypotečním úvěrem. Tyto hypoteční úvěry považoval pak správní orgán prvního stupně za porovnatelné s úvěry ze stavebního spoření i pokud jde o parametr výše úrokových sazeb a dobou splatnosti. Úvěrovou fází se správní orgán prvního stupně dále blíže nezabýval, neboť dospěl k závěru, že negativní dopad dohody o výměně informací a jejího plnění na tuto oblast nebyl prokázán, a to ani v potenciální rovině.
Z hlediska časového dospěl správní orgán prvního stupně k závěru, že trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem trvalým, z hlediska geografického pak byl relevantní trh vymezen územím České republiky.
Po přezkoumání závěrů správního orgánu prvního stupně týkajících se vymezení relevantního trhu jsem se s nimi v plném rozsahu ztotožnil, a to z následujících důvodů.
Podle § 2 odst. 2 zákona je relevantním trhem trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Relevantní trh je tedy primárně třeba vymezit z hlediska věcného a geografického, přičemž vyjít je třeba z výchozího produktu, tedy zboží, jež je nabízeno účastníky řízeni.
Jak již bylo v rámci tohoto správního řízení opakovaně deklarováno, jsou všichni účastníci řízení poskytovateli produktů stavebního spoření. Stavební spoření je upraveno zákonem č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o stavebním spoření"). Poskytovateli stavebního spoření jsou banky označené jako stavební spořitelny. Pojem stavebního spoření je vymezen § 1 zákona o stavebním spoření jako účelové spoření spočívající v přijímání vkladů od účastníků stavebního spoření, v poskytování úvěrů účastníkům stavebního spoření a v poskytování příspěvku fyzickým osobám (státní podpory)-účastníkům stavebního spoření. Účastníkem stavebního spoření se stává osoba, která se stavební spořitelnou uzavře písemnou smlouvu, ve které se zejména zaváže ukládat u stavební spořitelny vklady ve smluvené výši. Po splnění podmínek dle zákona o stavebním spoření a podmínek vyplývajících z všeobecných obchodních podmínek stavební spořitelny má účastník stavebního spoření právo na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření na financování bytových potřeb. Účastník stavebního spoření však povinnost požádat o poskytnutí úvěru ze stavebního spoření nemá.
Stavební spoření je tedy finančním produktem, jenž byl koncipován především za účelem podpory financování potřeb pro bydlení. Vzhledem k odlišné míře státní regulace, odlišné míře zastupitelnosti s jinými finančními produkty, s ohledem na neexistenci povinnosti účastníka stavebního spoření požádat o úvěr či tento úvěr čerpat a vzhledem k tomu, že atraktivita stavebního spoření ve fázi spořící, spočívající se vysoké výnosnosti, vede v nezanedbatelné míře k uzavírání smluv ze strany fyzických osob, které o získání úvěru vůbec nemají zájem, jsem přesvědčen, že vymezení relevantního trhu jako trhu stavebního spoření-fáze spořící, je důvodné.
Stavební spoření ve fázi spořící představuje stav, kdy má klient uzavřenu příslušnou smlouvu o stavebním spoření a kumuluje svůj kapitál u stavební spořitelny, s čímž souvisí poskytování příslušného státního příspěvku. Správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že stavební spoření-fáze spořící není zastupitelné s žádnými na trhu se vyskytujícími se produkty. Toto své stanovisko opřel zejména o vysokou výnosnost danou skutečností, že stavební spoření je spojeno s poskytováním státního příspěvku. Díky státní podpoře je výnosnost stavebního spoření výrazně vyšší, tj. nejméně trojnásobná, oproti ostatním spořícím produktům na finančním trhu (např. terminovaným vkladům), a to při zachování stejného rizika pro konečné spotřebitele. Tato skutečnost byla potvrzena i Znaleckým posudkem (kapitola 04/01). Správní orgán prvního stupně nadto uvedl, že s ohledem na účel a cíl, s jakým klienti stavební spoření uzavírají, je tento finanční produkt nezaměnitelný s penzijním připojištěním, které je rovněž spojeno se státním příspěvkem.
Shora uvedeným závěrům správního orgánu prvního stupně nelze nic vytknout. Tyto závěry jsou založeny na podkladech, jež jsou součástí správního spisu, byly přijaty na základě úvah, které jsou logické a konsistentní. Správní orgán prvního stupně správně vyšel z produktu stavebního spoření-spořící fáze a zkoumal, které další produkty by z pohledu spotřebitele mohly být považovány za zastupitelné. Jestliže své úvahy vystavěl na základním argumentu vysoké výnosnosti tohoto finančního produktu, která jej odlišuje např. od termínovaných vkladů, a účelu a podmínkách použití, které jej odlišují od penzijního připojištění, a na základě takových argumentů dedukoval, že většina spotřebitelů stavebního spoření-fáze spořící by uvedené odlišné finanční produkty nepovažovala za vzájemně zastupitelné, mám takový postup za metodologicky správný. V souladu se závěry správního orgánu prvního stupně uzavírám, že relevantním trhem z hlediska věcného je v daném případě skutečně samostatný trh stavebního spoření-fáze spořící.
Správní orgán prvního stupně tedy respektoval závěry obsažené ve druhém rozhodnutí o rozkladech, neboť se v napadeném rozhodnutí věnoval úvahám o možném rozdělení trhu stavebního spoření na dvě fáze, a to fázi spořící a fázi úvěrovou. Pokud se správní orgán prvního stupně nezabýval do detailu rozborem úvěrové fáze stavebního spoření, nelze ani tomuto postupu nic vytknout, neboť dohoda o výměně informací, jak bude v podrobnostech uvedeno níže, se v této fázi stavebního spoření negativně na soutěžní prostředí neprojevila, resp. nebyla shledána ani potenciální možnost negativního vlivu dohody o výměně informací na soutěžní prostředí stavebního spoření-fáze úvěrová.
Odmítnout je třeba námitku, podle níž oddělením fáze spořící od fáze úvěrové ignoroval správní orgán prvního stupně existenci překlenovacích úvěrů. Tato skutečnost totiž podle mých zjištění z napadeného rozhodnutí nevyplývá. Překlenovací úvěry byly při úvahách o vymezení relevantního trhu a jeho dělení zohledněny, a to tak, že jejich poskytování bylo považováno prvostupňovým orgánem za součást úvěrové fáze stavebního spoření. Tuto skutečnost jsem tedy ověřil. Nadto jsem přesvědčen, že existence překlenovacích úvěrů, jejichž účelem je "překlenutí" doby, než účastník splní veškeré podmínky pro získání úvěru ze stavebního spoření, na správnosti vymezení relevantního trhu jako trhu stavebního spoření-fáze spořící, nemůže nic změnit.
Účastníci řízení dále namítají, že v Ekonomické analýze byl relevantní trh vymezen odlišným způsobem a že správní orgán prvního stupně k tomuto odlišnému způsobu vymezení nepřihlédl, resp. se jím v napadeném rozhodnutí vůbec nezabýval.
Ekonomická analýza je rozdělena do několika částí; předně se věnuje rozboru trhu stavebního spoření v letech 1999 až 2003, posuzuje ekonomické podmínky na trhu stavebního spoření, a to včetně podmínek vnitřních. V závěrečné části (IV.) se pak věnuje výměně informací mezi soutěžiteli.
Po přezkoumání obsahu Ekonomické analýzy jsem zjistil, že její první tři části se věnují rozboru trhu stavebního spoření ve vztahu k poplatkové politice jednotlivých stavebního spořitelen. Je zřejmé, že Ekonomická analýza se v těchto částech vztahuje k Úřadem původně vedenému řízení ve věci možné dohody či jednání účastníků řízení ve vzájemné shodě při určování poplatků spojených s vedením účtu stavebního spoření. Ekonomická analýza rovněž v tomto kontextu provádí stručný rozbor produktového vymezení trhu; dospívá k závěru, že trh stavebního spoření nelze posuzovat vytržený z kontextu příbuzných finančních trhů, které nabízejí blízké substituty, a které jsou v reálném světě spotřebiteli uvažovány. Konkrétně Ekonomická analýza poukazuje na termínované bankovní vklady, produkty typu důchodového připojištění, kapitálové životní pojištění apod.
Závěry Ekonomické analýzy nepovažuji v souladu se správním orgánem prvního stupně za relevantní a správné. Poukazuji přitom, že byly učiněny v kontextu analýzy trhu zaměřené na prokázání neexistence koluzivního jednání při stanovování poplatků ze strany účastníků řízení. Již výše jsem se ztotožnil s úvahami správního orgánu prvního stupně uvedenými v napadeném rozhodnutí (srov. body 165 až 171), podle nichž není produkt stavebního spoření-fáze spořící zastupitelný s žádným z produktů finančních trhů, které byly označeny účastníky řízení, resp. Ekonomickou analýzou, a to zejména s ohledem na nesrovnatelně vyšší výnosnost stavebního spoření-fáze spořící. Závěry správního orgánu prvního stupně, které odůvodňují vymezení relevantního produktového trhu, shledávám přezkoumatelnými, vycházejícími z řádně zjištěných skutečností, podloženými nezpochybnitelnými argumenty. Naproti tomu úvahy uvedené v Ekonomické analýze podle mého přesvědčení fakticky pomíjejí faktor výnosnosti, resp. poměru výnosnosti a rizika, které činí ze stavebního spoření-spořící fáze unikátní produkt, a závěry touto analýzou přijaté tedy nezohledňují všechny rozhodné okolnosti. Postupu správního orgánu prvního stupně, který se s Ekonomickou analýzou v části vyjadřující se k výrobkovému vymezení relevantního trhu neztotožnil, nelze proto nic vytknout.
Na druhou stranu jsem ověřil, že Znalecký posudek v části věnující se vymezení produktového relevantního trhu nejen zohledňuje zákonnou regulaci produktu stavebního spoření, ale rovněž posuzuje odlišnosti produktu stavebního spoření od jiných produktů spořícího a úvěrového charakteru, a to z hlediska jak poptávkové, tak nabídkové substituce. Určujícím kritériem hodnocení zastupitelnosti produktu stavebního spoření bylo zvoleno hledisko spotřebitelů v podobě identifikace výnosnosti produktu stavebního spoření-fáze spořící a její porovnání s ostatními obdobně rizikovými alternativami finančních trhů (penzijní připojištění, terminované vklady) (strany 14 až 21 Znaleckého posudku). Namítají-li účastníci řízení, že Znalecký posudek nevychází z preferencí spotřebitelů, jsem toho názoru, že zájmem, který vede spotřebitele k zakládání stavebního spoření, je právě vysoké zhodnocení vkladů, jež Znalecký posudek identifikuje pod pojmem výnosnost.
Posouzení této skupiny námitek tedy uzavírám s tím, že správní orgán prvního stupně postupoval při vymezování věcného relevantního trhu v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů. V situaci, kdy měl k dispozici dvě analýzy, které si v části vymezení relevantního trhu odporovaly, posoudil, která z analýz zohledňuje všechna specifika produktu stavebního spoření, která je vnitřně logická a přesvědčivější. Jestliže pak dospěl k závěrům shodným se závěry obsaženými ve Znaleckém posudku, učinil tak z důvodů, které považuji za zákonné, přezkoumatelné a relevantní. To samé platí i o důvodech, které vedly správní orgán prvního stupně k tomu, že se neztotožnil s vymezením relevantního trhu způsobem provedeným v Ekonomické analýze.
Charakter relevantního trhu
Pokud jde o námitky účastníků řízení týkající se charakteru vymezeného relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící, jsem toho názoru, že správní orgán prvního stupně nepochybil, jestliže relevantní trh posoudil jako trh vysoce koncentrovaný s nízkým počtem soutěžitelů. Ostatně tento závěr jsem aproboval již ve druhém rozhodnutí o rozkladech, a proto se správní orgán prvního stupně nemohl od tohoto závěru ve svém posouzení bez nově zjištěných odlišujících okolností odchýlit. Přestože se závěry ohledně charakteru relevantního trhu ve smyslu druhého rozhodnutí o rozkladech vztahovaly k šířeji vymezenému relevantnímu trhu stavebního spoření, tj. bez dělení stavebního spoření na fáze spořící a úvěrovou, jsem toho názoru, že tyto závěry ohledně koncentrovanosti trhu stavebního spoření se stejnou měrou vztahují rovněž na úžeji vymezený relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící, na kterém působí stejní soutěžitelé, jejichž tržní podíly se na tomto úžeji vymezeném relevantním trhu zásadním způsobem neodlišují od tržních podílů na pomyslném širším trhu.
Při zjišťování koncentrace relevantního trhu vyšel správní orgán prvního stupně z výpočtu tržních podílů účastníků řízení na trhu pro období let 2000 až 2005. Ze zjištěných skutečností vyplynulo, že na trhu stavebního spoření-fáze spořící působí toliko šest stavebních spořitelen, tj. pouze účastníci řízení, přičemž tržní podíl čtyř největších subjektů dlouhodobě převyšuje hranici 80 % na trhu (bod 55-57 napadeného rozhodnutí). Dále správní orgán prvního stupně provedl ověření stupně koncentrace relevantního trhu pomocí standardní metody zjišťování na základě Herfindahl-Hirschmannova indexu (dále též "HHI") (srov. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j 2 A 3/97 ze dne 26. 6. 1997 ve věci Česká pojišťovna ). Přesahuje-li HHI hranici 1800 bodů po dobu několika let, jedná se o trh koncentrovaný. Správní orgán prvního stupně provedl v napadeném rozhodnutí výpočet HHI pro roky 2000 až 2003, přičemž hodnota HHI v daném případě přesahovala vždy hranici 2200 bodů (srov. bod 57 napadeného rozhodnutí).
Uzavírám tedy, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí na základě zjištěných skutečností, mj. prostřednictvím propočtu podílu účastníků řízení na relevantním trhu a dále výpočtu HHI za relevantní období, tedy za použití obecně aplikovaných a soudně akceptovaných metod měření koncentrace na trhu, správně dovodil vysoký stupeň koncentrace relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Účastníci řízení poukazují na dynamiku rozvoje služeb stavebního spoření; tu je však podle mého názoru třeba odlišovat od dynamiky vývoje trhu jako celku. Pokud jde o posouzení stability, resp. dynamičnosti relevantního trhu, pak s ohledem na vývoj velikosti tržních podílů účastníků řízení v letech 2000 až 2005 lze konstatovat, že podíly účastníků řízení na relevantním trhu, a tím i struktura trhu, vykazují vysoký stupeň stability. V žádném případě nelze relevantní trh považovat za trh dynamicky se rozvíjející, kde by se pozice jednotlivých soutěžitelů často měnily, resp. kde by docházelo k častému a významnému přelévání tržních podílů. Z dílčích změn výše tržních podílů v řádech jednotek procent nelze opačný závěr dovodit. Totožný názor jsem uvedl již ve druhém rozhodnutí o rozkladech.
Pokud účastníci řízení namítají, že relevantní trh je trhem transparentním, pak v obecné rovině s tímto tvrzením lze souhlasit. Lze souhlasit i s tím, že všechny podmínky poskytování produktu stavebního spoření, o nichž tak stanoví zákon, jsou veřejně dostupné, a jsou tedy teoreticky dosažitelné všemi zúčastněnými subjekty, včetně spotřebitelů. Na straně druhé, jak je podáno na jiném místě tohoto rozhodnutí, účastníci řízení mezi sebou záměrně transparentnost trhu zvýšili tím, že uzavřeli dohodu o výměně informací, které jinak veřejně dostupné nejsou a které by jinak měly povahu důvěrných informací, resp. povahu obchodního tajemství. Z této dodatečné transparentnosti však mohli mít výhodu toliko účastníci řízení, a to způsobem, který je v tomto rozhodnutí rovněž popsán.
S problematikou charakteru vymezeného relevantního trhu souvisí dále námitky účastníků řízení ohledně jimi tvrzené rozdílnosti nabízených produktů, tj. že výměna informací se netýkala homogenních produktů. Zde odkazuji na závazné stanovisko, které bylo deklarováno ve druhém rozhodnutí o rozkladech. Homogenita produktu stavební spoření-fáze spořící je podle mých zjištění odvozena od skutečnosti, že dominantní část užitku pro klienty účastníků řízení tvoří státní podpora. Na tomto rozhodujícím kritériu pro posouzení homogenity produktu stavebního spoření-fáze spořící nic nemění ani účastníky řízení tvrzené systematické vytváření značky a doplňkové služby s tím spojené, případně rozdílnost výše poplatků spojených se založením a vedením účtu stavebního spoření, a to ani kdyby se jednalo o změny dynamické. Tyto doprovodné služby nemají pro konečné spotřebitele takovou relevanci, aby odůvodnily rozlišení stavebního spoření ve fázi spořící jednotlivých stavebních spořitelen do samostatných věcných relevantních trhů. Uzavírám a zdůrazňuji, že byť se v případě produktů nabízených stavebními spořitelnami nejedná o plně homogenní produkty, jejich rozdílnost v podpůrných parametrech žádným způsobem nesnižuje využitelnost informací vyměňovaných účastníky řízení na základě dohody, jež je předmětem správního řízení, pro jejich vlastní podnikání tak, jak je popsáno dále, a nesnižuje ani jejich potenciální schopnost na základě takto získaných informací uzpůsobovat své vlastní obchodní jednání vůči konkurenci a spotřebitelům. Námitku, podle níž heterogenita produktů poskytovaných účastníky řízení vylučovala využitelnost vyměňovaných informací při formování vlastního obchodního jednání účastníků řízení, je proto třeba zamítnout jako nedůvodnou.
Po přezkoumání závěrů správního orgánu prvního stupně týkajících se charakteru relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící jsem dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně zjistil všechny potřebné skutečnosti, z nichž následně vyvodil správné závěry, kterým nelze ničeho vytknout. Námitkám účastníkům řízení v této části proto nelze přisvědčit.
Skutkové a právní posouzení dohody o výměně informací (včetně dopadů na soutěž)
Otázkou, kterou je třeba se dále zabývat, je vlastní skutkové a právní posouzení dohody o výměně informací, jejíž existence je ve správním spise spolehlivě doložena, jež byla správním orgánem prvního stupně v napadeném rozhodnutí popsána a shledána zakázanou a neplatnou, neboť mohla narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Výklad § 3 odst. 1 zákona
Před tím však považuji za nezbytné zabývat se námitkou účastníků řízení ohledně nesprávné interpretace § 3 odst. 1 zákona ve vztahu ke znění a výkladu čl. 81 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále též "Smlouva ES").
Podle § 3 odst. 1 zákona jsou zakázány dohody mezi soutěžiteli, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže. Dosavadní praxe Úřadu ohledně § 3 odst. 1 zákona respektuje znění tohoto ustanovení, a za dohodu narušující soutěž považuje i dohodu, jež svým charakterem nespadá mezi hard core kartely, které mají za cíl narušení soutěže, ale která by narušení hospodářské soutěže mohla mít za následek. Čl. 81 Smlouvy ES naproti tomu považuje za zakázané dohody takové dohody, jejichž cílem nebo výsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže. Znění § 3 odst. 1 zákona je tedy odlišné od odpovídajícího čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES, a tomu odpovídá i odlišný výklad obou ustanovení.
Právní úpravu dohod narušujících soutěž dle § 3 odst. 1 zákona lze tedy hodnotit jako přísnější než úpravu ve smyslu čl. 81 Smlouvy ES. Platí sice, že dohody, jejichž cílem je omezení hospodářské soutěže ve smyslu § 81 odst. 1 Smlouvy, s sebou ze své podstaty přinášejí minimálně potenciální negativní účinky na soutěž, a proto spadají rovněž pod zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona (srov. rozhodnutí R 17/2005-22148/2006/300 ze dne 14. 12. 2006 ve věci Tupperware ). Nezákonnost dohod ve smyslu § 3 odst. 1 zákona však nemůže být prokázána výlučně přes objekt narušení soutěže, nýbrž musí být vždy prokázány buď skutečné, nebo alespoň potenciální dopady takové dohody na vymezený relevantní trh. Zákon vychází z premisy, že cíl protisoutěžních deliktů může být skrytý, nemusí být obsahem projevu vůle jednajících soutěžitelů. Ze všech uvedených důvodů jsem přesvědčen, že dostačujícím pro prokázání porušení zákonného zákazu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona je skutečnost, že bylo náležitě doloženo potenciální narušení soutěže v důsledku jednání soutěžitelů.
Z hlediska posouzení důvodnosti námitky nesprávné interpretace § 3 odst. 1 zákona považuji za rozhodné, že správní řízení sp. zn. S 67/04 bylo zahájeno a vedeno ve věci dohody narušující soutěž toliko podle § 3 odst. 1 zákona. Tato skutečnost je dána mj. tím, že v rámci tohoto správního řízení bylo posuzováno jednání, kterého se účastníci řízení dopustili v období před přistoupením České republiky do Evropské unie. V takových řízeních je nutné aplikovat čistě národní právní úpravu ochrany hospodářské soutěže a respektovat tak doslovné znění § 3 odst. 1 zákona.
Odlišná situace by mohla nastat za předpokladu, že by se na jednání účastníků řízení vztahovalo též soutěžní právo ES. V takovém případě se musí členské státy zdržet aplikace přísnější právní úpravy, která by vedla k zákazu vícestranného jednání, které je podle evropského soutěžního práva legální (čl. 3 odst. 2 Nařízení Rady č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy ES). Tím však nemá být řečeno, že by správní orgán prvního stupně i za takové právní situace nemohl dospět k závěru o naplnění znaků správního deliktu podle § 3 odst. 1 zákona. Touto otázkou se však v daném případě nebylo třeba zabývat, neboť v řízení bylo postupováno výhradně podle českého hmotného i procesního práva, které obdobný právní regulativ nemá.
Jestliže tedy vnitrostátní právní úprava, in concreto § 3 odst. 1 zákona, obsahuje jinou (přísnější) úpravu než právní úprava na úrovni komunitární, je námitka dovolávající se podmínek aplikace čl. 81 Smlouvy ES irelevantní. V rámci tohoto správního řízení považuji proto za rozhodné, že § 3 odst. 1 zákona stanoví, že dohoda je zakázaná a neplatná, vede-li nebo může-li vést k narušení hospodářské soutěže, tj. zakázanou je dle české právní úpravy rovněž dohoda, u níž je prokázán toliko potenciální dopad na hospodářskou soutěž. Tento výklad je přitom v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 19/2006 55 ze dne 9. 1. 2007 ve věci Komora veterinárních lékařů ). Podle Nejvyššího správního soudu je zákon založen na principu ochrany potencionální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně, resp. k vyvozenému postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková dohoda, která k protisoutěžnímu následku může vést.
Shrnutí závěrů správního orgánu prvního stupně
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí mj. uvedl, že ve správním řízení bylo prokázáno, že účastníci řízení dne 18. 12. 1997 na jednání "Pracovního sdružení stavebních spořitelen" schválili strukturu a obsah přehledů o vlastní činnosti a následně dohodli i periodicitu předávaní těchto informací. K informacím, jejichž význam správní orgán prvního stupně zejména zdůraznil, patřily údaje o počtu nově uzavřených smluv, cílové částce a podílech na trhu. Z těchto údajů pak bylo možno vysledovat vývoj tržních podílů jednotlivých stavebních spořitelen v čase, a to zpětně i za období uplynulého měsíce. Podle správního orgánu prvního stupně se jednalo o informace a údaje v takové kvalitě, v níž by je nebyl schopen jednotlivý účastník samostatně a bez kooperace s konkurenty získat.
Správní orgán prvního stupně dále v napadeném rozhodnutí konstatoval, že výměna informací mezi účastníky řízení měla za následek, že jakákoli změna obchodní politiky kteréhokoli účastníka byla téměř okamžitě porovnatelná s vývojem jeho tržního podílu a objemem vkladů, cílové částky a úvěrů. Tento stav mohl mít výrazně negativní dopad na soutěž mezi účastníky řízení, neboť v důsledku výměny informací byla "odhalena" úspěšnost zvolené soutěžní taktiky jednotlivého soutěžitele a její vliv na podíl na trhu, počet nových obchodů a objem vložených i čerpaných prostředků. Tyto výhody svědčily toliko účastníkům správního řízení, nikoli spotřebitelům. Předmětná dohoda o výměně informací podle správního orgánu prvního stupně zcela saturovala potřebu účastníků řízení dozvědět se o aktuálních krocích konkurence a úspěšnosti takových kroků, a proto byl jako škodlivý vyhodnocen celkový systém výměny informací v čase, přestože některé údaje mají větší vypovídací hodnotu. Podle prvostupňového orgánu poskytuje celek statistik a periodicita jejich výměny nezastupitelný a ničím nenahraditelný komfort všem subjektům na trhu, kterého nemají možnost dosáhnout jinak než vzájemnou, soutěžním právem zakázanou, součinností.
S ohledem na skutečnost, že trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem dlouhodobě stabilizovaným a transparentním, vyhodnotil správní orgán prvního stupně výměnu informací mezi účastníky řízení jako prostředek závažného omezení samostatného a nezávislého rozhodování jednotlivých účastníků v soutěži na trhu.
Právní posouzení dohody o výměně informací
Dohodu o výměně informací lze definovat jako dohodu, v rámci které soutěžitelé spolupracují za účelem shromažďování a výměny různých informací nebo za účelem předávání takových informací společné asociaci odpovědné za jejich centrální shromažďování, sestavování a zpracování a jejich zpětné předání zúčastněným osobám, a to v předem dohodnuté podobě a frekvenci.
Před vlastním zhodnocením, zda dohoda, jež je předmětem správního řízení, mohla mít negativní dopad na hospodářskou soutěž, poukazuji na otázky, které s ohledem na právní názor obsažený ve druhém rozhodnutí o rozkladech považuji za nesporné, resp. závazně vyřešené. Za takovou otázku považuji především zjištění správního orgánu prvního stupně, že účastníci řízení si dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami (srov. zápis z jednání pracovního sdružení stavebních spořitelen ze dne 18. 12. 1997). Pokud jde o okolnosti vzniku dohody o výměně informací , pak souhlasím se závěrem správního orgánu prvního stupně, že tato dohoda nebyla iniciována ze strany státních orgánů. Taková skutečnost totiž ze správního spisu, konkrétně z písemných či ústních výpovědí zástupců těchto státních orgánů, nevyplývá (srov. body 188 až 191 napadeného rozhodnutí). Jak jsem již uvedl ve svém druhém rozhodnutí o rozkladech, ani případná účast státních orgánů na jednáních týkajících se vzniku dohody, popř. zasílání informačních přehledů na základě takové dohody vytvořených státním orgánům, nevylučuje aplikaci § 3 odst. 1 zákona v daném případě. Osvobození, resp. vyjmutí z aplikace zákona by připadalo v úvahu, pokud by účastníci řízení plnili právní povinnost autoritativně jim stanovenou závaznou formou (např. na základě právního předpisu či individuálního správního aktu). Rozsah, způsob a frekvence výměny informací, jakož i detailnost vyměňovaných informací v daném případě zásadním způsobem vybočily nejen z existujících informačních povinností, které navíc ve vztahu ke státním orgánům stíhají pouze jednotlivé účastníky řízení, ale též z informačních požadavků ze strany těchto státních orgánů, které neměly oporu v zákoně či správním rozhodnutí, a které byly ze strany účastníků řízení plněny dobrovolně.
Posouzení dohody o výměně informací z pohledu souladu se zákonem závisí na komplexním zhodnocení tří základních faktorů, a to struktury trhu, na kterém je výměna informací realizována, charakteru vyměňovaných informací a konečně stáří a frekvence, s jakou k výměně informací mezi soutěžiteli dochází. Dohoda o výměně informací jako taková je dohodou podléhající zákazu dle § 3 odst. 1 zákona dále toliko za předpokladu, že správní orgán prokáže, že taková dohoda je alespoň potenciálně schopna ovlivnit chování soutěžitelů způsobem, jenž negativně dopadá na hospodářskou soutěž. Všechny čtyři podmínky přitom musejí být splněny kumulativně, má-li být deklarováno, že konkrétní dohoda o výměně informací porušuje zákaz dohod narušujících soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
První kritérium hodnocení dohody o výměně informací z pohledu souladu s principy volné soutěže je spojeno s posouzením charakteru a struktury trhu , na kterém k takové dohodě mezi soutěžiteli došlo. Jak jsem již uvedl shora, lze mít za prokázané, že relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem dlouhodobě stabilizovaným a koncentrovaným s nízkým počtem soutěžitelů.
Na koncentrovaném trhu je přitom dohoda o výměně informací schopna redukovat nebo zcela odnímat faktor nejistoty tržních transakcí, a jako taková narušuje soutěž za předpokladu, že vyměňované informace mají charakter citlivých či důvěrných informací, resp. charakter obchodního tajemství. Byl-li proto relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící vyhodnocen jako trh dlouhodobě stabilizovaný a koncentrovaný s nízkým počtem soutěžitelů, přičemž výměna mezi účastníky řízení se týkala informací s citlivým a neveřejným charakterem, resp. informací, které jsou obvykle považovány za obchodní tajemství daného soutěžitele, lze podle mého názoru uzavřít, že dle prvního kritéria hodnocení dohody o výměně informací mezi účastníky řízení splňuje posuzovaná dohoda formální znaky dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
Druhé kritérium hodnocení dohody o výměně informací je zaměřeno na posouzení charakteru vyměňovaných informací , čímž se rozumí posouzení úrovně podrobnosti těchto informací, jejich stáří, citlivého charakteru a frekvence výměny. Z pohledu soutěžního práva, resp. slučitelnosti dohody o výměně informací s ním, lze vyměňované informace co do jejich podrobnosti členit na informace statistické (agregované) a informace týkající se individuálních soutěžitelů. Při hodnocení výměny informací záleží proto primárně na tom, zda vyměňované informace umožňují identifikovat soutěžní chování jiných soutěžitelů. Při posouzení dohody o výměně informací z hlediska souladu se soutěžním právem je třeba dále rozlišovat informace podle jejich stáří. Platí totiž, že využitelné z pohledu formování vlastního soutěžního chování jsou zejména informace o soutěžním chování, resp. jeho výsledcích, které jsou aktuální.
Pokud jde o charakter informací, které byly na základě dohody mezi účastníky řízení vyměňovány, lze po posouzení obsahu statistických přehledů souhlasit se správním orgánem prvního stupně, že vyměňované informace skutečně nebyly agregované. Naopak, ze správního spisu nepochybně vyplývá, že mezi účastníky řízení byly vyměňovány velmi podrobné údaje o výsledcích jejich podnikání na relevantním trhu, které bylo možno nepochybně přiřadit ke konkrétnímu účastníkovi řízení. Statistické přehledy (srov. např. listy 980, 1412-1415 správního spisu) vypracovávané pod záštitou Asociace stavebních spořitelen a předávané jednotlivým účastníkům správního řízení s měsíční periodicitou obsahovaly mj. informace o nových obchodech, o stavu platných smluv o stavebním spoření, o výpovědích po uplynutí pětileté vázací lhůty, o nových překlenovacích úvěrech, o stavu platných překlenovacích úvěrů, o nových přiděleních, o nových úvěrech ze stavebního spoření a z toho vzniklých překlopením překlenovacího úvěru, o struktuře nových překlenovacích úvěrů, o struktuře nových úvěrů ze stavebního spoření. Ve všech případech se přitom nejednalo o informace souhrnné, tj. za všechny účastníky řízení, nýbrž o informace vztahující se vždy ke konkrétnímu subjektu a jeho obchodní činnosti v daném období, tj. v daném měsíci, roce a celkem. To, zda po jejich shromáždění, které se však v daném případě shodovalo s okamžikem vzájemného sdělení, na základě dodatečných kroků došlo k určité agregaci, např. za účelem informování státních orgánů veřejnosti, nepovažuji z hlediska posouzení shora uvedených kritérií za relevantní.
Vyměňované informace byly velmi podrobné, a v takové podobě byly dle mého přesvědčení využitelné toliko pro soutěžitele působící na relevantním trhu, tedy účastníky řízení. Vyměňované informace byly natolik podrobné a byly tak zvláštního charakteru, že nebyly využitelné ostatními relevantními subjekty, tedy ani konečnými spotřebiteli, ani státními institucemi. Koneční spotřebitelé (klienti účastníků řízení) se rozhodují podle jiných kritérií, a s takto získanými informacemi by s největší pravděpodobností nebyli schopni jakkoli dále pracovat či z nich vyvozovat důsledky pro své spotřebitelské jednání. Zástupci státních orgánů, jimiž byly přehledy zpřístupňovány, pak ve správním řízení potvrdili, že tyto instituce neměly zájem získávat od účastníků řízení tak podrobné individuální informace. Účelem požadavku na poskytování informací ze strany státních orgánů, a to konkrétně ministerstev financí a pro místní rozvoj či České národní banky, byla potřeba provést vyhodnocení celkového vývoje v oblasti stavebního spoření v souvislosti s poskytováním státního příspěvku, v souvislosti s výkonem vládní politiky bydlení a výkonem bankovního dohledu nad účastníky řízení, kteří jsou bankami. Ztotožňuji se tedy se závěry správního orgánu prvního stupně, že účastníci řízení si prostřednictvím pravidelné měsíční výměny statistických přehledů, obsahujících komplex informací o podnikatelské činnosti konkrétní stavební spořitelny, vzájemně odkrývali své pozice na trhu a úspěšnost svého podnikání v daném období z hlediska jednotlivých relevantních ukazatelů. Tím, že informace byly předávány v přehledech, umožňovaly též porovnání s výsledky ostatních na trhu působících subjektů, tj. konkurentů.
Odmítnout je třeba námitku účastníků řízení, že vyměňované informace byly veřejně dostupné. Z podkladů, jež jsou součástí správní spisu, jednoznačně vyplývá, že informace, jež byly veřejné bez přičinění účastníků řízení, resp. bez ohledu na existenci dohody o výměně informací, nebyly dostupné v takovém rozsahu a s tak častou (měsíční) aktualizací, které byly výsledkem dohody. Ve sdělovacích prostředcích byly například údaje o podnikání jednotlivých účastníků řízení uveřejňovány spíše ad hoc , nepravidelně, tyto informace nebyly ani tak podrobné, ani tak aktuální. Naproti tomu informace publikované státními orgány byly uveřejňovány v agregované podobě za všechny účastníky řízení, ani v tomto případě se nejednalo o tak podrobné údaje, jako informace, jež byly obsahem statistických přehledů vyměňovaných mezi účastníky.
Ostatně ani skutečnost, že se informace primárně vyměňované mezi účastníky řízení a pouze jimi ve své celistvosti a podobě využitelné v určité chvíli a v určité podobě staly veřejnými, nevylučuje negativní dopad takové dohody na hospodářskou soutěž. Zveřejnění informačních výstupů dohody o výměně informací, které již mohly být využity účastníky takové dohody při formování vlastního soutěžního jednání, popř. jejich předání státním orgánům, nemůže z povahy věci vést ke zpětné legalizaci takového jednání. Jinými slovy, i kdyby všechny informace, které si mezi sebou účastníci řízení vyměňovali, staly veřejnými, mohlo by se tak stát pouze na základě dohody účastníků řízení, kteří byli jedinými účastníky relevantního trhu na straně nabídkové, a proto je tato skutečnost pro právní hodnocení slučitelnosti dohody se soutěžním právem irelevantní. Pouze tito účastníci totiž byli schopni systému výměny informací ku svému prospěchu využít.
Námitka, že dohoda o výměně informací nebyla dohodou podléhající zákazu, neboť se netýkala informací majících charakter obchodního tajemství, se mi jeví být účelovou. Uznávám, že informace, které si mezi sebou účastníci řízení na základě dohody o výměně informací poskytovali, nesplňují znaky obchodního tajemství ve smyslu § 17 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Účastníci řízení se totiž na základě dohody dobrovolně vzdali svého práva informace, které mají povahu skutečností obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, utajovat, a to přinejmenším před ostatními účastníky dohody. Jestliže je však uváděno, že dohoda o výměně informací může být protisoutěžní pouze tehdy, pokud vyměňované informace mají důvěrný nebo citlivý charakter, resp. pokud mají povahu obchodního tajemství, má se tím na mysli stav, kdy by sdělované informace takovou povahu měly, pokud by nebylo příslušné dohody. Informace, sdělované mezi soutěžiteli-konkurenty, totiž vždy ztrácejí svou důvěrnou, citlivou povahu, resp. povahu obchodního tajemství. Považuji přitom za zcela zjevné, že informace vyměňované mezi účastníky řízení, např. údaje o nově uzavřených smlouvách, údaje o objemu měsíčních prodejů apod., by za jiných okolností, popř. na jiných trzích, nedeformovaných dohodou, důvěrnými a citlivými byly, resp. by měly povahu obchodního tajemství, resp. že se jedná o informace, které jsou v běžném obchodním styku za obchodní tajemství jednotlivými soutěžiteli považovány a jako takové jsou jimi i odpovídajícím způsobem chráněny. K tomuto pevnému přesvědčení dospívám na základě vyhodnocení povahy a předmětu předávaných informací, ale též s přihlédnutím k tomu, jaký typ informací je soutěžiteli v České republice obvykle jako obchodní tajemství označován a aktivně chráněn v jiných řízeních vedených podle zákona.
Při posouzení tohoto kritéria hodnocení dohody o výměně informací je třeba dále určit stáří vyměňovaných informací, když výměna historických informací zpravidla nevytváří podmínky pro narušení soutěžního prostředí. Za historické informace jsou přitom zpravidla považovány informace starší než jeden rok. Z podkladů, jež se staly součástí správního spisu, vyplývá, že mezi účastníky řízení byly vyměňovány vysoce aktuální informace, toliko jeden měsíc staré. Jednalo se tedy o informace potenciálně využitelné jednotlivými soutěžiteli při formování vlastního soutěžního jednání, jejichž využití nadto mohlo vést k narušení soutěže (viz dále).
Shrnuji tedy, že mezi účastníky řízení byly vyměňovány informace, které byly individualizované a nikoli agregované, které, nebýt dohody, by nebyly v takovém rozsahu a podrobnostech veřejně dostupné, které měly povahu obchodního tajemství a které byly vysoce aktuální.
Třetím neméně důležitým kritériem hodnocení dohody o výměně informací je pak četnost této výměny . Potencionální protisoutěžní dopad dohody o výměně informací roste totiž s frekvencí, s jakou jsou předmětné informace vyměňovány. Mám za prokázané, že k výměně statistických přehledů docházelo mezi účastníky s měsíční pravidelností, když takové zjištění není účastníky řízení jakkoli zpochybňováno.
Konstatuji tedy, že charakter a struktura trhu, na němž docházelo k výměně informací, povaha vyměňovaných informací, jakož i četnost výměny informací svědčí závěru, že příslušná dohoda a její plnění mohly mít negativní dopad na hospodářskou soutěž na relevantním trhu. Tento závěr však bylo nezbytné ověřit posouzením materiální stránky, tj. otázky, zda tato dohoda měla nebo mohla mít za následek narušení hospodářské soutěže ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
Dopad dohody o výměně informací na relevantní trh
Dohoda o výměně informací však není dohodou per se zakázanou, a není zakázanou automaticky ani tehdy, jsou-li naplněny všechny shora uvedené vnější jevové znaky. Aby bylo možno deklarovat porušení § 3 odst. 1 zákona, je třeba vždy zjistit, zda a jakým způsobem taková dohoda narušila, resp. byla způsobilá narušit hospodářskou soutěž.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí na základě Znaleckého posudku provedl analýzu skutečného či potenciálního dopadu dohody o výměně informací a jejího plnění na hospodářskou soutěž. Na základě této analýzy dospěl k závěru, že dohoda o výměně informací mezi účastníky řízení mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. Dle správního orgánu prvního stupně bylo nesporné, že účastníci řízení výměnou informací nahradili jinak v konkurenčním prostředí běžné sledování ostatních soutěžitelů na trhu, informování se prostřednictvím nejrůznějších způsobů (od sledování tisku až po průmyslovou špionáž) o zvolené obchodní strategii konkurence a aktuálním postupu v soutěži na trhu-včetně odhadu tržního podílu a jeho vývoje v čase. Předmětná dohoda o výměně informací tak podle správního orgánu prvního stupně zcela omezila potřebu účastníků řízení dozvědět se uvedeným způsobem o aktuálních krocích a úspěšnosti konkurence, neboť veškeré tyto informace, a to o každém samostatném soutěžiteli, byly účastníky řízení zjistitelné z předmětných statistických přehledů. Škodlivým z pohledu soutěžního byl proto správním orgánem prvního stupně shledán celý systém výměny informací v čase jako takový. Bez existence dohody o výměně informací účastníků řízení by podle prvostupňového správního orgánu byla míra informovanosti konkurentů na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící, tj. na trhu vysoce koncentrovaném, zásadním způsobem odlišná, resp. výrazně nižší.
Jelikož ve správním řízení nebylo dle názoru správního orgánu prvního stupně prokázáno skutečné narušení soutěže, zaměřil jsem svůj přezkum na posouzení správnosti a zákonnosti závěru, podle něhož dohoda o výměně informací mohla mít negativní vliv na hospodářskou soutěž. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí, jakož i všech podkladů založených ve správním spise, jsem dospěl k závěru, že jednání účastníků řízení skutečně k narušení soutěže mohlo vést. Potenciální negativní dopad dohody o výměně informací byl podle mne ve správním řízení spolehlivě prokázán ve dvou rovinách. Dohoda o výměně informací totiž, jak zdůraznil správní orgán prvního stupně, mohla vést k deformaci soutěžního prostředí mezi účastníky řízení navzájem. Za neméně významnou, i když ne zcela dostatečně akcentovanou v napadeném rozhodnutí, považuji skutečnost, spolehlivě podloženou zjištěními ve správním řízení, že v důsledku plnění dohody o výměně informací mohlo dojít k újmě spotřebitelů v podobě odčerpávání prospěchu z nedeformovaného soutěžního prostředí (viz dále).
Pokud jde o dopad na vzájemnou soutěž mezi účastníky dohody, potenciální narušení soutěže spočívá v tom, že jakákoli změna obchodní politiky kterékoli stavební spořitelny je téměř okamžitě, tj. v následujícím měsíci, porovnatelná s vývojem jejího tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Při prokázané transparentnosti relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící je tak mezi účastníky řízení prakticky okamžitě odhalena úspěšnost zvolené obchodní strategie a její vliv na podíl na trhu a další ve statistickém přehledu uvedené hodnoty. Tyto výhody svědčily toliko účastníkům řízení, kteří tak byli nadáni možností chovat se na trhu do značné míry nezávisle na konečných spotřebitelích. Na základě těchto skutečností pak lze rovněž dále konstatovat, že dohoda o výměně informací byla schopna potenciálně redukovat či dokonce odstranit stupeň nejistoty jednotlivých účastníků řízení ohledně předvídatelného charakteru jednání konkurentů. Bez existence dohody o výměně informací by přitom míra informovanosti účastníků řízení na trhu byla zásadním způsobem odlišná, neboť z provedeného dokazování vyplynulo, že účastníci řízení nebyli schopni samostatně v tak krátkém časovém horizontu získat obdobné informace, resp. informace stejné kvality o obchodním chování svých konkurentů a jeho úspěšnosti či neúspěšnosti. Pokud správní orgán dospěl k takovému závěru, považuji jej za principielně správný a z pohledu naplnění podmínek aplikace § 3 odst. 1 zákona za relevantní. Jestliže se přitom ve svých úvahách o naplnění materiálního znaku správního deliktu opřel mj. Znalecký posudek, tento důkaz posoudil v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů jak samostatně, tak ve všech souvislostech, tj. v kontextu s jinými podklady pro rozhodnutí, a jeho úvahy jsou přezkoumatelné a logické, pak neshledávám, co bych správnímu orgánu prvního stupně v tomto rozsahu vytkl, a to ani po posouzení námitek vznesených proti tomuto postupu i závěru ze strany účastníků řízení.
Pokud jde o druhý potenciální negativní efekt dohody o výměně informací, rozumím jím nebezpečí usnadněného odčerpávání prospěchu spotřebitelů spočívajícího ve vysoké výnosnosti stavebního spoření. Domnívám se, že správní orgán prvního stupně tento aspekt jednání účastníků řízení v napadeném rozhodnutí nedostatečně rozebral, ačkoli jej považuji za neméně významný argument ve prospěch závěru o potenciálních škodlivých následcích dohody o výměně informací na hospodářskou soutěž a ačkoli je tento závěr podložen důkazy ve správním spise. Příkladmo lze tento potenciální negativní dopad dohody o výměně informací demonstrovat na modelové situaci, kdy by se jeden z účastníků dohody rozhodl zvýšit poplatky spojené se stavebním spořením, např. poplatek za vedení účtu stavebního spoření. Po uskutečnění jednostranného zdražení by informace vyměňované na základě dohody jak účastníkovi, který zvýšil poplatek, tak ostatním účastníkům, umožnily toliko s měsíčním zpožděním vyhodnotit, jakým způsobem na tuto změnu reagovali koneční spotřebitelé, tj. zda u účastníka, který zvýšil poplatek, v důsledku tohoto opatření došlo k poklesu nově uzavřených smluv o stavebním spoření či nikoli.
Za předpokladu neexistence dohody o výměně informací by nejen účastník dohody, který přistoupil ke změně poplatkové politiky, ale i ostatní na trhu působící soutěžitelé, tj. zbývajících pět účastníků řízení, byli v nejistotě, jakým způsobem se tato nová poplatková politika jednoho účastníka řízení projevila na trhu. Jelikož však mezi účastníky řízení byla uzavřena a plněna dohoda o výměně informací, a to informací relevantních, aktuálních a velmi podrobných, byli by všichni účastníci trhu téměř okamžitě, myšleno následující měsíc, schopni porovnat vliv změny poplatkové politiky jednoho účastníka řízení na jeho pozici na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Účastník dohody, který zvýšil poplatek, by pak na základě vyměňovaných informací velmi rychle zjistil, jak na tento krok reagovali spotřebitelé, zda např. nedošlo k neobvyklým pohybům tržních podílů v oblasti nově uzavíraných smluv. Pokud by zjistil, že zvýšení poplatků se neodrazilo v negativní reakci spotřebitelů, popř. že negativní reakce nebyla tak významná a celkově měl účastník z takového kroku prospěch, nebyl by nejen na pochybách, zda má poplatek opětovně snížit, ale mohl by případně zvažovat i dodatečné navýšení poplatků. Ostatní účastníci řízení by pak v následném měsíci ze statistických přehledů zjistili, že změna poplatkové politiky jednoho účastníka řízení neměla zásadní vliv na jeho pozici na trhu, a na základě takto provedeného reálného testu zvýšení poplatku by i tito ostatní účastníci mohli přistoupit ke změně svých poplatků, resp. je postupně zvyšovat.
Shora uvedený scénář přitom není nereálný; jak správně uvedl správní orgán prvního stupně, na relevantním trhu existuje informační asymetrie, kdy poskytovatelé stavebního spoření mají podstatně kvalitnější informace, které jsou schopni využít, než spotřebitelé-klienti stavebních spořitelen. Tato přirozená informační asymetrie, která byla v daném případě umocněna existencí a plněním dohody o výměně informací, umožňuje změnit parametry produktu stavebního spoření, které nejsou konečnými spotřebiteli tak intenzivně vnímány, bez hrozby významné negativní reakce ze strany spotřebitelů. Jak je podle mého názoru v napadeném rozhodnutí správně uvedeno, rozhodujícím motivem pro uzavření stavebního spoření pro konečné spotřebitele je vysoká výnosnost tohoto produktu, jejíž výše je odvislá zejména od výše státní podpory a relativně vysoké míry úročení. Celková výnosnost, státní podpora a úročení jsou přitom parametry, které jsou stavebními spořitelnami propagovány za účelem stimulace poptávky po jejich službách. Naopak poplatek za vedení účtu, byť se jedná o významný zdroj příjmů stavebních spořitelen a faktor, který vede ke snížení celkové výnosnosti spoření pro jeho účastníky, není stavebními spořitelnami v jejich propagaci zdůrazňován a není spotřebiteli při jejich rozhodování vnímán jako klíčový parametr. Při existujícím způsobu komunikace účastníků řízení s potenciálními klienty tak podle mého přesvědčení mohlo dojít u těchto klientů ke srovnatelné situaci s podmínkami informační asymetrie, a to navzdory účastníky řízení namítané skutečnost, že veškeré informace o produktu stavebního spoření-fáze spořící byly na úrovni vyžadované zákonem o stavebním spoření zveřejňovány. V situaci možného stavu informační asymetrie na straně poptávky po produktu stavebního spoření-fáze spořící má pro účastníky řízení význam testování, do jaké míry jsou potenciální klienti ovlivněni parametry stavebního spoření, které nejsou součástí běžných sdělení ze strany účastníků řízení. Tímto parametrem byl dle mého názoru rovněž poplatek za vedení účtu stavebního spoření. Pokud došlo ke změně tohoto poplatku, mělo pro příslušného účastníka řízení význam rychlé a přesné porovnání jeho dynamiky s dynamikou ostatních na trhů působících konkurentů, účastníků řízení. Toto porovnání přitom umožňovalo zjistit, zda potenciální klienti identifikovali snížení ekonomického prospěchu u jednoho účastníka řízení v porovnání s jeho konkurenty. Na druhou stranu tito ostatní účastníci řízení disponující obdobnými informacemi byli též schopni identifikovat dopad odlišné poplatkové politiky konkurenta a při marginálních změnách mohli též přistoupit ke změně (zvýšení) poplatků.
Jestliže správní orgán prvního stupně připustil, a to na základě Znaleckého posudku, který se uvedenou modelovou situací obšírně zabývá (kapitola 07), že v důsledku informační asymetrie mezi stavebními spořitelnami a spotřebiteli na straně jedné a výměně vysoce aktuálních informací, které umožnily v reálném čase zjistit reakci spotřebitelů na změnu jednoho z parametrů stavebního spoření, na straně druhé, mohlo docházet k odčerpávání prospěchu konečných spotřebitelů ze stavebního spoření směrem k účastníkům správního řízení, a že tedy dohoda o výměně informací mezi účastníky řízení mohla mít i z tohoto důvodu potenciální negativní dopad na soutěžní prostředí stavebního spoření-fáze spořící, jsou tyto závěry logické, přezkoumatelné a podložené důkazy ve správním spise.
O tom, že k takovému scénáři mohlo docházet, může svědčit skutečnost, že v období, kdy byla dohoda o výměně informací plněna, ke zvyšování poplatků docházelo. Byť bylo správní řízení v rozsahu, v němž Úřad šetřil podezření, že k tomuto zvyšování došlo v přímém důsledku koluzivního jednání účastníků řízení, zastaveno, není vyloučeno, že zvýšení poplatků bylo unilaterálním jednáním, které bylo umožněno, resp. usnadněno dispozicí s informacemi, které byly mezi účastníky řízení vyměňovány.
Namítají-li účastníci řízení, že správní orgán prvního stupně neprovedl v novém řízení hloubkovou analýzu negativních dopadů na soutěž a její ověření, resp. že Znalecký posudek není dostačující pro prokázání skutečného narušení soutěže, pak jsem toho názoru, že správní orgán prvního stupně se v odůvodnění napadeného rozhodnutí velmi podrobným způsobem zabýval posouzením jednání účastníků řízení, kdy nejenže vyhodnotil charakter relevantního trhu a informací, jež byly obsaženy ve statistických přehledech, tj. zjistil naplnění formálních znaků zakázané dohody o výměně informací, detailně se také věnoval analýze potenciálních dopadů dohody o výměně informací na soutěžní prostředí, tj. nepochybně prokázal rovněž naplnění materiálního kritéria zakázané dohody. Pokud jde o závěry obsažené ve Znaleckém posudku, pak tyto se staly podkladem pro napadené rozhodnutí, resp. podpořily právní argumentaci správního orgánu prvního stupně. Souhlasím, že Znalecký posudek neprokazuje skutečné narušení soutěže; pro prokázání porušení § 3 odst. 1 zákona však postačí, že dohoda o výměně informací k takovému narušení toliko potenciálně mohla vést. Podle mého přesvědčení, v rámci něhož jsem se v plném rozsahu ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně, bylo v rámci správního řízení a v napadeném rozhodnutí toto potenciální narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící v důsledku dohody o výměně informací mezi účastníky řízení spolehlivě prokázáno.
Již ve svém druhém rozhodnutí o rozkladech jsem uvedl, že ekonomická analýza potenciálního dopadu určitého jednání na hospodářskou soutěž může z povahy věci spočívat na obecnějších úvahách a východiscích, ty však v takovém případě musejí být zasazeny do ekonomického kontextu konkrétní posuzované situace, a v tomto kontextu pak musí být jejich obecná platnost ověřena (bod 119 odůvodnění druhého rozhodnutí o rozkladech). Úvaha, která dovozuje potenciální narušení soutěže ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, nemůže spočívat na přímých důkazech, nýbrž vždy musí být založena na ekonomickém modelu jednání soutěžitelů na trhu, který je třeba vystavět na objektivních vstupních informací a pravděpodobnostních vývodech. Úvahy v takové analýze obsažené musejí být logické a přezkoumatelné. V tomto ohledu se postup soutěžního úřadu při aplikaci § 3 odst. 1 zákona blíží postupu při posuzování spojení soutěžitelů z toho pohledu, zda nepovedou k podstatnému narušení soutěže ve smyslu § 17 odst. 3 zákona. Ani tam nemůže být z povahy věci poskytnut přímý důkaz, že k takovému podstatnému narušení soutěže skutečně dojde. Proto jsou i v projednávaném případě instruktivní závěry Nejvyššího správního soudu, přijaté při přezkumu rozhodnutí o nepovolení spojení. Podle soudu je soutěžní úřad oprávněn sám odhadovat budoucí vývoj na relevantních trzích a na těchto svých úvahách založit své rozhodnutí ve věci. Soud tu vyložil (v kontextu kontroly tržních koncentrací), že pro řádné posouzení a rozhodnutí je nepochybně nutno zvažovat i další možný vývoj na relevantních trzích. To je při reálné neexistenci objektivních informací o tomto vývoji možné pouze v rovině odborných odhadů a domněnek založených na znalostech a zvážení dostupných informací, vývojových trendů, standardních vzorců chování účastníků trhu apod. (srov. rozsudek č.j. 2 A 10/2002-OL-269 ze dne 13. 4. 2004 ve věci KMV , publ. ve Sb. NSS pod č. 280/2004). Jsem přesvědčen, že tato kritéria důkazního standardu se uplatní stejně, pokud jde o prokázání potenciálu fúze či akvizice podstatně narušit soutěž, jako při prokazování potenciálu dohody mezi soutěžiteli narušit soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona. Ověřil jsem, že správní orgán prvního stupně kritériím uvedeným v tomto odstavci v napadeném rozhodnutí dostál a potenciál dohody narušit soutěž spolehlivě prokázal.
Pokud jde o námitku účastníky řízení, že napadené rozhodnutí pracuje s pojmy převzatými ze Znaleckého posudku (konkrétně se jedná např. o pojmy jako informační asymetrie, test nedokonalé informace či nenahraditelný informační servis), aniž by měly konkrétní obsah, jsem toho názoru, že se jedná o námitku účelovou. Ověřil jsem, že uvedené pojmy jsou v ekonomických naukách běžně užívané, když např. koncept informační asymetrie byl poprvé publikován americkým profesorem ekonomie G. A. Akerlofem a dále rozpracován dalšími ekonomy, např. J. A. Mirlessem a W. Vickereyem ( v roce 2001 byla za analýzy trhů s informační asymetrií udělena G. A. Akerlofovi , A. M. Spencemu a J. E. Stiglitzovi Nobelova cena za ekonomii). Informační asymetrie nastává tehdy, jestliže jedna strana zamýšlené transakce má relativně více informací o předmětu transakce a je schopna této skutečnosti využít na újmu strany druhé. V mnoha případech lze dovodit existenci informační asymetrie mezi kupujícími a prodávajícími. Modely informační asymetrie jsou založeny na tom, že informační asymetrie způsobuje neefektivitu trhů a nutí tržní subjekty podstupovat určité riziko. Modely informační asymetrie byly přitom rozpracovány na velký počet různých tržních transakcí.
O účelovosti námitky účastníků podle mne svědčí i obsah Ekonomické analýzy předložené v rámci správního řízení společností SSČS, jehož se dovolávají i ostatní účastníci řízení, která s pojem informační asymetrie rovněž pracuje (srov. strana 18, kapitola 4. Výměna informací).
Pokud napadené rozhodnutí hovoří o testu nedokonalé informace , pak k tomu lze uvést, že se jedná o situaci, kdy subjekty nevnímají všechny parametry posuzovaného produktu stejnou měrou. Tento koncept považuji v kontextu posouzení daného případu za zcela relevantní a mající zcela jasný obsah. Význam testu nedokonalé informace spočívá ve zhodnocení způsobu rozhodování spotřebitelů, např. potenciálních klientů účastníků řízení. Tyto klienty totiž nevede k výběru pro ně optimální možnosti z jednotlivých variant nabídek zhodnocení všech finančních parametrů produktu stavebního spoření-fáze spořící. Současná ekonomická teorie běžně uznává existenci tzv. tržních poruch, které vedou k tomu, že i racionálně ekonomicky uvažující subjekt může zvolit alternativu, která není optimální. Jednou z příčin těchto tržních poruch je pak shora popsaná informační asymetrie.
Uzavírám tedy, že informace vyměňované mezi účastníky řízení na základě dohody o výměně informací tedy mohly sloužit jako kvalitní měřítko reakce poptávkové strany po produktu stavebního spoření-fáze spořící na změny v parametrech, které nejsou součástí standardního komunikačního mixu účastníků řízení, a u nichž je pravděpodobná existence stavu blízkého informační asymetrie na poptávkové straně.
Namítají-li účastníci řízení, že uzavřením a plněním dohody o výměně informací nemohlo ani potenciálně dojít k narušení hospodářské soutěže, neboť na předmětné dohodě participovali všichni účastníci na předmětném trhu, uvádím, že z napadeného rozhodnutí neplyne, že by protisoutěžní potenciál dohody o výměně informací byl shledán v tom, že by na zakázané dohodě narušující soutěž neparticipovali všichni účastníci trhu, resp. že by byl některý na trhu působící soutěžitel z dohody o výměně informací vyloučen, čímž by mu byla způsobena újma. Domnívám se však, že ze shora uvedeného nepochybně plyne, že předmětná dohoda mohla mít negativní dopad na soutěžní prostření zejména vůči konečným spotřebitelům, kterým by mohl být jednáním účastníků řízení odčerpán prospěch z funkčního, dohodou nenarušeného soutěžního prostředí.
Shrnutí
Přezkumem relevantní části napadeného rozhodnutí, podkladů založených ve správním spise, jakož i námitek účastníků řízení uplatněných v rámci tohoto řízení o rozkladech, z pohledu naplnění všech zákonem stanovených podmínek aplikace § 3 odst. 1 zákona jsem dospěl k následujícím závěrům.
Posouzení dohody o výměně informací z pohledu soutěžního práva vyžaduje velmi podrobné a komplexní zhodnocení všech relevantních skutečností, když rozlišení mezi soutěžně neutrální a zakázanou výměnou informací je velmi komplikované. Domnívám se, že napadené rozhodnutí obsahuje komplexní zhodnocení všech relevantních skutečností, přičemž relevantním závěrům správního orgánu prvního stupně nelze ničeho vytknout. Závěry, ke kterým dospěl správní orgán prvního stupně a s nimž jsem se ztotožnil, a podpůrné argumenty, jež jsou uvedeny v tomto rozhodnutí, jsou v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Evropské komise, jakož i judikaturou Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně (srov. zejména rozsudek Evropského soudního dvora C-7/95 ve věci John Deere v Komise , [1998] ECR I-3111, rozsudek Evropského soudního dvora 40-48, 50, 54-56, 111, 114/74 ve spojených věcech Coöperatieve Vereniging "Suiker Unie" UA v Komise , [1975] ECR 01663, rozsudek Soudu prvního stupně T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v Komise , [2001] ECR II-1217, a rozhodnutí Evropské komise IV/31.370 a 31.446 ve věci UK Agricultural Tractor Registration Exchange , OJ L 068, 13. 3. 1992, P. 0019-0033).
Shrnuji tedy, že účastníci řízení svým jednáním, tj. uzavřením a plněním zakázané a neplatné dohody o výměně informací tak, jak bylo skutkově popsáno v napadeném rozhodnutí, mohli narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. V rámci správního řízení bylo prokázáno naplnění jak formálních, tak i materiálních znaků zakázané dohody o výměně informací, která spočívala v tom, že účastníci řízení si dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli komplexní systém výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, který si také s měsíční periodicitou mezi sebou vyměňovali. Potenciální negativní dopad dohody shledávám ve dvou rovinách; jednak mohla dohoda o výměně informací vést k deformaci soutěžního prostředí mezi účastníky řízení navzájem, jednak mohl být v důsledku plnění dohody o výměně informací odčerpáván prospěch z nedeformovaného soutěžního prostředí na straně konečných spotřebitelů, a to k jejich újmě.
V. Pokuta
Dále se účastníci řízení ve svých rozkladech věnují rozboru uložených pokut. Účastníci řízení zejména namítají, že výše uložených pokut je vzhledem ke všem okolnostem případu nepřiměřená, a tudíž nezákonná. Odůvodnění uložených pokut považují za nedostatečné a nepřezkoumatelné. Účastníci řízení se dále domnívají, že správní orgán prvního stupně postupoval v rozporu s pokynem obsaženým ve druhém rozhodnutí o rozkladech, neboť neprovedl podstatné snížení uložených pokut.
Koncepce § 22 odst. 2 zákona opravňuje Úřad uložit za jeho porušení pokutu do výše 10.000.000,-Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování zákona.
Správní orgán prvního stupně věnoval odůvodnění uloženým pokutám zásadní část svého rozhodnutí, konkrétně body 203-226 napadeného rozhodnutí. V nich uvedl, že při stanovení konkrétní výše pokuty vyšel z obratového kritéria. Konkrétně se správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí zabýval hodnocením závažnosti jednání účastníků řízení, jeho dopadem na hospodářskou soutěž, posoudil délku trvání porušování zákona a kritérium opakování, resp. skutečnost, že ani jeden z účastníků řízení nejednal protisoutěžně opakovaně, jakož i subjektivní stránku tohoto jednání. Jako vedlejší faktory pro posouzení konkrétní výše pokut vzal správní orgán prvního stupně v potaz skutečnost, že trh, na němž k porušení zákona došlo, je poměrně významný, s vysokým počtem spotřebitelů. Polehčující skutečností pak dle názoru správního orgánu prvního stupně bylo, že účastníci řízení ukončili plnění dohody o výměně informací krátce po zahájení správního řízení, tj. počátkem května roku 2004.
S tímto postupem správního orgánu prvního stupně se lze ztotožnit, neboť správní orgán v napadeném rozhodnutí posoudil podle mého názoru dostatečným způsobem všechna v § 22 odst. 2 zákona výslovně vyjmenovaná kritéria pro stanovení konkrétní výše pokut, jakož i jiné skutečnosti relevantní pro zhodnocení přiměřenosti ukládaných sankcí. Pochybení správního orgánu prvního stupně neshledávám ani v tom, že při výpočtu základní částky pokuty dle obratového kritéria přihlédl k výši obratů jednotlivých účastníků řízení za poslední ukončený kalendářní rok před vydáním napadeného rozhodnutí, tj. za rok 2005. Tento postup je totiž zcela konformní se zněním § 22 odst. 2 zákona. Názor účastníků řízení, že při výpočtu pokuty měla být zohledněna výše obratů za poslední ukončený rok, ve kterém došlo k protisoutěžnímu jednání, nemá oporu v zákoně.
Základním východiskem pro stanovení výše pokuty, resp. posouzení přiměřenosti výše pokuty, je skutečnost, že trest by měl zejména odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu, za nějž je ukládán. Ve správním řízení bylo deklarováno porušení § 3 odst. 1 zákona, neboť účastníci řízení uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. Jednání účastníků řízení bylo vyhodnoceno jako méně závažné porušení zákona, neboť dohoda o výměně informací není dohodou, jež lze považovat za zakázanou per se . Z tohoto důvodu byla stanovena jako základní částka pro výpočet pokuty výše 0,3 % z čistého obratu jednotlivých účastníků (pozn. z rozhodovací praxe Úřadu plyne, že při závažném porušení zákona je ukládána sankce v základní výši cca 1 až 2 % z čistého obratu; srov. rozhodnutí č.j. R 23-28/2004 ze dne 31. 5. 2004 ve věci Distribuce PHM ). Závěr, který správní orgán učinil ve vztahu k závažnosti jednání účastníků řízení, shledávám přezkoumatelným a správným.
Pokud jde o námitku nepřiměřenosti uložených pokut, a s tím spojenou námitku, že správní orgán prvního stupně postupoval v rozporu se závazným pokynem obsaženým ve druhém rozhodnutí o rozkladech, tj. že podstatně uložené pokuty nesnížil, vyplývá podle mého přesvědčení z napadeného rozhodnutí, že se správní orgán prvního stupně tímto závazným pokynem řídil. Pokuty uložené napadeným rozhodnutím byly oproti pokutám uloženým v druhém rozhodnutí o rozkladech sníženy o cca 70-75 %. Správní orgán prvního stupně závazný pokyn uložený druhým rozhodnutím o rozkladech dodržel, neboť snížení o více než 70 % lze nepochybně za podstatné považovat. Jedná-li se o přiměřenost absolutní výše uložených pokut, poukazuji podpůrně na rozsudek Nejvyššího správního soudu v Brně sp. zn. 6 A 96/2000 ze dne 21. 8. 2003. Soud v tomto rozsudku mj. uvedl, že o zjevně nepřiměřenou výši sankce nejde v případě, kdy byla pokuta uložena těsně při spodní hranici zákonné sazby.
Pokuty nelze ukládat mechanisticky; přiměřenost sankce je třeba posuzovat v celkových souvislostech s přihlédnutím k jeho závažnosti. Při hodnocení závažnosti jednání musí však soutěžní úřad přihlížet ke značnému počtu skutečností, jejichž povaha a význam se mění podle druhu daného jednání a jeho zvláštních okolností (ve stejném duchu srov. rozsudek Soudu prvního stupně T-279/02 ze dne 6. 4. 2006 ve věci Degussa v Komise , [2006] ECR II-897). Mají-li být pokuty přiměřené nejen k závažnosti a délce protisoutěžního jednání, ale i k celkovému významu soutěžitele, jenž se takového jednání dopustil, je relevantním kritériem poměr výše uložené pokuty k celkovému čistému obratu soutěžitele za poslední ukončené kalendářní období, a porovnávání absolutní výše ukládaných pokut nemá praktického významu. Jakkoli nezpochybňuji tvrzení účastníků řízení, že Úřad v minulosti ukládal v některých případech za porušení soutěžního práva nižší pokuty (v procentním vyjádření čistého obratu), nelze přehlížet, že v jiných případech ukládal pokuty ve vyšším procentním vyjádření z čistého obratu dotčených soutěžitelů. Poukázat lze např. na rozhodnutí předsedy Úřadu č.j. R 7/96 ze dne 19. 9. 1996 ve věci Autoškoly , kdy uložené pokuty přesáhly 2 % z obratu dotčených soutěžitelů. Uzavírám tedy, že uložené pokuty mají představovat zásah odpovídající tomu, kdo se protisoutěžního jednání dopustil, tj. nelze přehlédnout rovněž výchovný charakter ukládaných pokut (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 29 Ca 316/2003-76 ze dne 31. 1. 2005 ve věci Komora veterinárních lékařů ).
Se zohledněním uvedených východisek nepovažuji námitky nepřiměřenosti uložených pokut za důvodné. Správní orgán prvního stupně účastníkům řízení za protisoutěžní jednání uskutečněné od 1. 7. 2001 do 30. 4. 2004, které lze považovat za méně závažné porušení soutěžního práva, za něž lze obecně uložit pokutu ve spodní části zákonem stanovené sazby (tedy až 3 % čistého obratu) peněžitou sankci ve výši cca 0,3 % čistého obratu za poslední ukončené kalendářní období. Taková výše pokuty byla stanovena po správném zohlednění všech zákonem předepsaných a ustálenou judikaturou či rozhodovací praxí aprobovaných kritérií určení pokuty. Za klíčové považuji, že takto snížená pokuta odpovídá nižší typové závažnosti protisoutěžního jednání, skutečnosti, že nebyl prokázán skutečný negativní dopad na hospodářskou soutěž, nýbrž pouze potenciální škodlivý důsledek, že došlo ke zkrácení období, za nějž je pokuta ukládána, že předmětem řízení je jednání, ohledně jehož slučitelnosti se zákonem v době, kdy k němu došlo, neexistovalo vodítko v rozhodovací praxi Úřadu, že došlo k překvalifikování formy zavinění, a že byla zohledněna účast státních orgánů na jednání účastníků řízení. Výše uložené pokuty tedy byla stanovena se zohledněním všech okolností, jejichž posouzení jsem správnímu orgánu prvního stupně ve druhém rozhodnutí o rozkladech uložil (srov. odstavce 152 až 160 druhého rozhodnutí o rozkladech). Proto považuji námitku nerespektování právního názoru při stanovení výše pokut za nedůvodnou.
Vzhledem k tomu, že výše pokut uložených v napadeném rozhodnutí se řádově nevymyká pokutám ukládaným za obdobně závažná jednání v minulosti, je zřejmé, že předchozí rozhodovací praxe byla správním orgánem prvního stupně vzata v úvahu. Uloženou sankci nelze považovat ani za excesivní, ani za porušující zásadu rovného zacházení, resp. zásadu přiměřenosti (proporcionality). Celkově lze postup prvostupňového orgánu při určování výše pokuty považovat za souladný s pravidly logického usuzování, když předpoklady takového úsudku byly zjištěny zákonným procesním postupem; správní orgán prvního stupně tak při stanovení výše pokuty nevybočil ze zákonem stanovených mezí správního uvážení při současném respektování základních zásad správního trestání.
VI. Namítané procesní vady řízení
Účastníci řízení namítají dále řadu procesních vad správního řízení, konkrétně porušení základních zásad dokazování, zásady materiální pravdy, zásady vyhledávací, neunesení důkazního břemene, vybočení ze zákonných mezí při hodnocení důkazů. Účastníci řízení se domnívají, že prvostupňový správní orgán pochybil, když neprovedl celý důkaz Ekonomickou analýzou, nýbrž toliko její částí IV., dále když neprovedl hloubkovou analýzu a její ověření (Znalecký posudek v tomto ohledu považují za nedostatečný) a účastníky řízení navrhovaný výslech znalců.
Zásada materiální pravdy a vyšetřovací
Napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející správní řízení, jsem tedy přezkoumal specificky ve vztahu k těmto námitkám a dospěl jsem k závěru, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu se zásadami ovládajícími správní řízení. Z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu jsem ověřil, že správní orgán prvního stupně zjistil v souladu s § 32 odst. 1 správního řádu přesně a úplně skutečný stav věci, a za tím účelem si opatřil potřebné podklady, které správně vyhodnotil. Podkladem pro toto rozhodnutí byly přitom důkazy listinného charakteru, výpovědi svědků, vyjádření účastníků řízení, jakož i nezávislé ekonomické analýzy (Ekonomická analýza a Znalecký posudek). Podle mých zjištění byly shromážděné důkazy správním orgánem prvního stupně řádně posouzeny, a to jak jednotlivě, tak ve vzájemné souvislosti, což vedlo k objektivizaci podkladů, na základě nichž bylo v prvním stupni rozhodováno. Shromážděné podklady podle mého zjištění poskytují spolehlivou podporu pro závěr, jež se promítl do výrokové části I. tohoto rozhodnutí, totiž že účastníci řízení uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Ze správního řádu nelze dovozovat povinnost správního orgánu provést všechny důkazy, které účastníci řízení v průběhu správního řízení nevrhli. To jej však na druhou stranu nezbavuje povinnosti zjistit přesně a úplně skutečný stav věci (§ 32 odst. 1 správního řádu). Jde tak o logickou provázanost zásady vyšetřovací a zásady materiální pravdy. Navrhli-li proto účastníci řízení provedení důkazu, ať již Ekonomickou analýzou, výslechem svědka nebo znalce, popř. konfrontací osob, které zpracovaly Ekonomickou analýzu a Znalecký posudek, správní orgán nebyl povinen takové důkazy provést, za předpokladu, že dospěl k závěru, který náležitě odůvodní, že toho není z jakéhokoli důvodu třeba k řádnému a úplnému posouzení v meritu věci. Provádění důkazů přísluší totiž toliko správnímu orgánu. Má-li správní orgán za to, že účastníky řízení navrhované doplnění dokazování nemůže dále významně přispět k úplnému a přesnému zjištění stavu věci, nelze tyto návrhy pominout, přípustné však je, aby v odůvodnění rozhodnutí uvedl, z jakého důvodu shledal provedení navrhovaných důkazů nedůvodné.
Pokud jde o posouzení Ekonomické analýzy, ztotožňuji se se závěry správního orgánu prvního stupně, který jako relevantní pro posouzení dohody o výměně informací vyhodnotil toliko část IV. této analýzy (viz výše). Tvrzení účastníků, že se prvostupňový správní orgán v napadeném rozhodnutí zabýval toliko částí IV., však nemá oporu v tomto rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně posoudil Ekonomickou analýzu ve všech jejich částech, v ní obsažené informace vyhodnotil v podrobnostech ke každé části, avšak dospěl k závěru, že za relevantní pro vedené správního řízení lze považovat toliko část IV., přičemž současně odůvodnil, proč ve zbývajících částech nepovažuje Ekonomickou analýzu za důvodnou. V tomto postupu správního orgánu prvního stupně neshledávám žádné pochybení, resp. tento postup je souladný se zásadami vedení správního řízení a dokazování, tj. zásadou zjištění úplného a přesného stavu věci (materiální pravdy), zásady vyšetřovací atd. Jestliže se pak správní orgán od některých závěrů obsažených ve čtvrté části Ekonomické analýzy odchýlil, když za relevantnější posoudil jiné podklady získané ve správním řízení, pak takový postup podle mého přesvědčení odpovídá skutečnosti, že Ekonomická analýza v této části vychází z objektivně nesprávných vstupních informací. Především totiž presumuje, že mezi účastníky řízení docházelo k výměně historických, veřejných informací o jejich tržních podílech. Ve správním řízení však byl prokázán opak.
Dále jsem přezkoumal účastníky řízení namítané neprovedení výslechu znalců (případně konfrontace osob, které zpracovaly Ekonomickou analýzu a Znalecký posudek), přičemž jsem zjistil, že správní orgán prvního stupně se těmito návrhy zabýval, avšak dospěl k závěru, že jejich provedení v rámci správního řízení nemůže přispět k lepšímu objasnění skutkové stavu věci, a proto je jako nadbytečné rozhodl v souladu s § 34 odst. 4 a 5 ve spojení s § 32 odst. 1 správního řádu neprovést (bod 195 napadeného rozhodnutí). Takový postup považuji za zákonný a správný. Nad rámec již uvedeného dodávám, že správní řád institut výslech znalce, resp. konfrontaci dvou znalců, neznal.
Námitka neprovedení analýzy dopadu jednání na trh
Námitce, že správní orgán prvního stupně neprovedl hloubkovou analýzu dopadu výměny informací na hospodářskou soutěž, včetně dopadu potenciálního, není možno dát za pravdu. V napadeném rozhodnutí je taková analýzy provedena, vychází z různých podkladů zajištěných v průběhu správního řízení. Fakt, že se tato analýza opírá zejména o Znalecký posudek, který byl za tímto účelem zadán, a na něj odkazuje, považuji přitom za pochopitelný důsledek skutečnosti, že se jedná o klíčový a zásadní důkaz. Správní orgán prvního stupně tedy postupoval v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů. Naopak, skutečnost, že se správní orgán prvního stupně v projednávaném případě neomezil, byť až na základě pokynu obsaženého v druhém rozhodnutí o rozkladech, pouze na teoretické vývody o možnosti určitého jednání narušit soutěž, ale tento svůj názor opřel o komplexní ekonomickou analýzu potenciálu jednání účastníků řízení narušit hospodářskou soutěž, považuji za klíčovou a za svým způsobem precedentní.
Námitka nepřípustného přenášení důkazního břemene
Ve druhém rozhodnutí o rozkladech jsem správnímu orgánu prvního stupně vytkl, že v rozporu s právní úpravou přenášel v řízení, které předcházelo vydání druhého prvostupňového rozhodnutí, důkazní břemeno na účastníky řízení, požadoval-li po nich, aby mu prokázali, že informace, které si mezi sebou vyměňovali, neovlivnily následně jejich soutěžní chování. Protože správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dovozuje potenciál dohody o výměně informací narušit hospodářskou soutěž z ekonomické analýzy povahy vyměňovaných informací, kterou provedl a kterou opřel zejména o Znalecký posudek, když skutečný dopad na hospodářskou soutěž nebyl prokázán, a z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by svůj závěr o porušení § 3 odst. 1 zákona tentokrát přímo nebo nepřímo opíral o skutečnost, že účastníci řízení něco neprokázali, popř. nějaké tvrzení nevyvrátili, dospěl jsem k závěru, že k nepřípustnému přenášení důkazního břemene v napadeném rozhodnutí a v řízení, které mu bezprostředně předcházelo, nedošlo, a proto je příslušná námitka nedůvodná.
Nevypořádání námitek účastníků řízení z předešlých rozkladů
Druhé rozhodnutí o rozkladech uložilo správnímu orgánu prvního stupně, aby v novém řízení a rozhodnutí, tj. napadeném rozhodnutí, zohlednil námitky účastníků řízení, jež druhé rozhodnutí o rozkladech neřešilo, avšak které byly obsahem podaných rozkladů. Účastníci řízení se domnívají, že správní orgán prvního stupně všechny tyto námitky v napadeném rozhodnutí nevypořádal.
Přezkumem napadeného rozhodnutí jsem zjistil, že se správní orgán prvního stupně prvního stupně zabýval rovněž námitkami účastníků řízení obsaženými v předešlých rozkladech podaných jak proti prvnímu prvostupňovému, tak i druhému prvostupňovému rozhodnutí. O tom ostatně svědčí část odůvodnění napadeného rozhodnutí nazvaná Rozklady (body 109 až 122). V této části správní orgán prvního stupně shrnul všechny námitky účastníků řízení. Tyto námitky pak byly vyřešeny na jednotlivých místech odůvodnění, a to tak, že se k nim správní orgán prvního stupně explicitně vyjádřil, tím, že se s nimi fakticky ztotožnil, popř. tak, že se po zvážení všech okolností přiklonil k jinému řešení.
Nelze přehlížet, že některé z těchto námitek se vztahovaly k dohodě, příp. jednání ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících s vedením účtu stavebního spoření; vzhledem k tomu, že správní řízení v tomto rozsahu bylo v době vydání napadeného rozhodnutí pravomocné, nebylo nezbytné, aby správní orgán prvního stupně takovou námitku vypořádal. Další okruh námitek účastníků řízení byl vypořádán druhým rozhodnutím o rozkladu, a správní orgán prvního stupně se od způsobu jejich vypořádání nemohl odchýlit. V napadeném rozhodnutí došlo ke změně právní kvalifikace věcného vymezení relevantního trhu, čímž bylo některým námitkám účastníků řízení vyhověno, kdežto jiné se v důsledku takového kroku staly irelevantní. Správní orgán prvního stupně se dále zabýval námitkami účastníků řízení ohledně přesného určení délky trvání dohody o výměně informací, opakovaně se zabýval rovněž účastníky řízení namítanou povahou informací, jež byly předmětem výměny. Správní orgán prvního stupně rovněž provedl ve správním řízení důkaz Znaleckým posudkem, jakož i Ekonomickou analýzou.
S ohledem na shora uvedené uzavírám, že správní orgán prvního se velmi detailním způsobem věnoval vypořádání všech námitek účastníků řízení obsažených v jejich předešlých rozkladech proti prvnímu i druhému prvostupňovému rozhodnutí. Pokud tyto námitky nevypořádal souhrnně v rámci jedné kapitoly odůvodnění napadeného rozhodnutí, avšak zabýval se jimi v rámci věcných kapitol odůvodnění, tj. v rámci kapitoly vymezení relevantního trhu, charakteru relevantního trhu, právního posouzení a odůvodnění výše pokut, nelze v tomto postupu shledat jakékoli pochybení. Takový postup naopak prospívá přehlednosti rozhodnutí.
Námitka neurčitosti výroku napadeného rozhodnutí
Účastníci řízení namítají, že i napadené rozhodnutí trpí vadou spočívající v neurčitosti a zmatečnosti výroku. Neurčitost výroku napadeného rozhodnutí je spatřována v tom, že výroková části I. neobsahuje konkrétní informace, jejichž výměnou mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vymezeném relevantním trhu. Zmatečnost výrokové části I. napadeného rozhodnutí spatřují účastníci řízení v nelogické návaznosti vět, konkrétně v tom, že je nejdříve uvedeno, že účastníci uzavřeli dne 18. 12. 1997 předmětnou dohodu o výměně informací, kdežto ve druhé větě je pak uvedeno, že tímto jednáním porušili zákon v období od 18. 12. 1997 od 30. 6. 2001 a od 1. 7. 2001 do počátku květně 2004.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí osvětlil, že nebezpečnost dohody o výměně informací spatřuje v celém systému výměny, a to včetně její periodicity, jak ostatně vyplývá z výrokové části I. napadeného rozhodnutí. Jakkoli jsem ve druhém rozhodnutí o rozkladech správní orgán prvního stupně vyzval k přesnějšímu vymezení skutku, v němž je spatřováno protisoutěžní jednání, takovému požadavku bylo možno vyhovět i bez toho, že by ve výroku rozhodnutí byly vyjmenovány konkrétní informace. To platí tím spíše, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dostatečně přesvědčivě zdůvodnil, proč za soutěžně škodlivou považuje nikoli výměnu konkrétních informací, ale existenci a plnění celého mechanismu výměny všech informací mezi účastníky řízení.
Přesto se po přezkoumání výroku napadeného rozhodnutí s některými námitkami účastníků částečně ztotožňuji. Z tohoto důvodu jsem provedl upřesnění výrokové části I. napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., jakož i v § 3 odst. 1 zákona byl porušen tím, že účastníci řízení dne 18. 12. 1997 uzavřeli a následně v období do 30. 4. 2004 plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, když jsem pozměnil skutkovou větu výroku napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že jsem v ní blíže specifikoval, že za zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací považuji celý komplexní systém výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích podnikání účastníků řízení v oblasti stavebního spoření, který si s měsíční periodicitou mezi sebou účastníci řízení vyměňovali . Upřesněno bylo rovněž časové ohraničení skutku. Mám za to, že tato změna výroku napadeného rozhodnutí odstraní jakékoli pochybnosti o tom, v jakém konkrétním jednání je porušení § 3 odst. 1 zákona shledáno. Podle mého přesvědčení tak změněný výrok rozhodnutí plně koresponduje s § 47 odst. 2 správního řádu. Výrok rozhodnutí dále odpovídá i požadavkům ustálené judikatury ve správních věcech v tom smyslu, že z něj lze vyčíst, kdo se protisoutěžního deliktu dopustil a jakým konkrétním jednáním, tedy že obsahuje skutkovou větu, která je formulována tak, aby znemožnila záměnu jednání, v němž je spatřováno porušení zákona. Jsem přesvědčen, že na výrok správního rozhodnutí nelze klást přehnané požadavky v tom smyslu, že by již v něm bylo nezbytné uvést veškeré skutečnosti, na základě kterých správní orgán prvního stupně deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona. Tyto podpůrné okolnosti, které rozvádějí skutkovou větu uvedenou ve výroku rozhodnutí, pak musejí být řádným způsobem uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. V případě napadeného rozhodnutí tomu tak podle mých zjištění skutečně bylo.
Nově formulovaný výrok se podle mého přesvědčení nedostává do rozporu s vymezením předmětu správního řízení v rámci úkonu zahájení správního řízení a v napadeném rozhodnutí, když nově použitá formulace je toliko upřesněním popisu jednání účastníků řízení, v němž je spatřováno porušení zákona.
S ohledem na změnu první výrokové části napadeného rozhodnutí, resp. její upřesnění, které jsem provedl, a s ohledem na skutečnost, že druhá a třetí výroková část napadeného rozhodnutí odkazovala na první výrokovou část napadeného rozhodnutí, přistoupil jsem rovněž ke změně výroku ukládajícího zákaz protisoutěžního jednání uvedeného ve změněné první výrokové části do budoucna ve smyslu § 7 odst. 1 zákona a výroku ukládajícího pokuty, aniž bych výši pokut jakkoli měnil, tak, abych předešel jakýmkoli pochybnostem o vykonatelnosti ukládaných povinností.
VII. Závěr
Na základě návrhu rozkladové komise ustavené dle § 61 odst. 2 správního řádu a po přezkoumání napadeného rozhodnutí, jakož i jemu předcházejícího správního řízení v celém rozsahu i nad rámec uplatněných námitek, jsem ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je možné věcně potvrdit. Změny, které jsem v první výrokové části napadeného rozhodnutí provedl, spočívaly v upřesnění, resp. podrobnější specifikaci jednání účastníků řízení, jež je shledáno jako protisoutěžní tak, aby nemohlo dojít k jeho napadení z důvodu neurčitosti. Ostatní změny výrokových částí pak byly vyvolány změnou první výrokové části.
Poučení o opravném prostředku:
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
Ing. Martin Pecina, MBA
předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěž
Rozhodnutí obdrží:
Mgr. Martin Kučera, advokát
Advokátní kancelář Balcar, Polanský & Spol.
E. Peškové 15
151 31 Praha 5
JUDr. Martin Nedelka, Ph.D., advokát
Advokátní kancelář GLEISS LUTZ v.o.s.
Jugoslávská 29
120 00 Praha 2
prof. JUDr. Jan Kříž, advokát
Advokátní kancelář Kříž a Bělina
Dlouhá 13
110 00 Praha 1
JUDr. Hana Heroldová, advokátka
Advokátní kancelář Kocián Šolc Balaštík
Jungmannova 24
110 00 Praha 1
JUDr. Petr Wünsch, advokát
Advokátní kancelář Vejmelka & Wünsch, v.o.s.
Italská 27
120 00 Praha 2
Mgr. Luděk Vrána, advokát
Advokátní kancelář Linklaters, v.o.s.
Na Příkopě 19
117 19 Praha 1