UOHS R042/2002
Rozhodnutí: R042/2002 Instance II.
Věc možné porušení § 3 odst. 1 ZOHS
Účastníci ČESKÁ ASOCIACE ÚKLIDU A ČIŠTĚNÍ
Typ správního řízení Dohody
Typ rozhodnutí rozkladem napadené rozhodnutí změněno
Rok 2002
Datum nabytí právní moci 29. 10. 2003
Související rozhodnutí S095/02
Dokumenty dokument ke stažení 126 KB


Č.j. R 42/2002 V Brně dne 27. října 2003
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 6. 2002 č.j. S 95/02-1331/02 ve věci možného porušení ustanovení § 3 odst. 1 č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, podal účastník řízení- Česká asociace úklidu a čištění , se sídlem BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A, Novodvorská 1010/14, Praha 4, PSČ 142 01, IČ 68403909, zastoupená na základě plné moci ze dne 2. 8. 2002 JUDr. Petrem Doušou, advokátem v AK Douša & Krátký & Tůma & Mlynarčík v.o.s., se sídlem Laurinova 1049, Mladá Boleslav, jsem podle ustanovení § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), na návrh zvláštní komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona
r o z h o d l
takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 6. 2002 č.j. S 95/02-1331/02 měním takto:
Česká asociace úklidu a čištění, se sídlem BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A, Novodvorská 1010/14, Praha 4, PSČ 142 01, IČ 68403909, porušila § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů tím, že na jednání 7. řádné valné hromady konané dne 28. 2. 2002 schválila 2. verzi Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím služeb úklidu a čištění. Rozhodnutí valné hromady České asociace úklidu a čištění o schválení 2. verze Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím uvedených služeb je zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, o nepřímém určení ceny uvedených služeb ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) téhož zákona, které mohlo vést k narušení hospodářské soutěže na trhu služeb úklidu a čištění.
Podle § 22 odst. 2 zákona 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, se České asociaci úklidu a čištění, se sídlem BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A, Novodvorská 1010/14, Praha 4, PSČ 142 01, IČ 68403909, za porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 téhož zákona ukládá pokuta ve výši 50 000,-Kč (slovy: padesát tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do 15 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže u České národní banky, pobočka Brno, číslo účtu 3754-24825-621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede IČ účastníka řízení.
Podle § 23 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, se Česká asociaci úklidu a čištění, se sídlem BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A, Novodvorská 1010/14, Praha 4, PSČ 142 01, IČ 68403909, ukládá,
zrušit doporučení o cenovém rozpětí jednotlivých služeb úklidu a čištění, které bylo schváleno ve 2. verzi Standardů úklidu,
informovat všechny členy České asociace úklidu a čištění o tomto rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jakož i o zrušení doporučení o cenovém rozpětí jednotlivých služeb úklidu a čištění, které bylo schváleno ve 2. verzi Standardů úklidu,
provést ve 2. verzi Standardů úklidu uveřejněné na internetových stránkách České asociace úklidu a čištění úpravy tak, aby neobsahovala cenová rozpětí jednotlivých služeb.
Splnění nápravných opatření uložených v bodě 3. písm. a), b) a c) výroku tohoto rozhodnutí Česká asociace úklidu a čištění provede a doklady o splnění nápravných opatření předloží Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. O d ů v o d n ě n í
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") vydal dne 28. 6. 2002 rozhodnutí čj. S 95/02-1331/02, v jehož první výrokové části deklaroval, že Česká asociace úklidu a čištění, se sídlem BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A, Novodvorská 1010/14, Praha 4, PSČ 142 01, IČ 68403909 (dále jen "asociace" nebo "CAC") porušila ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže" nebo "zákon") tím, že na jednání 7. řádné valné hromady CAC konané dne 28. 2. 2002 schválila 2. verzi Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím služeb úklidu a čištění. Toto rozhodnutí asociace pak dle prvostupňového orgánu představuje zakázané a neplatné rozhodnutí sdružení soutěžitelů o nepřímém určení ceny uvedených služeb ve smyslu ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) zákona, které narušilo soutěž na trhu služeb úklidu a čištění. Podle ustanovení § 22 odst. 2 zákona byla účastníkovi řízení uložena pokuta ve výši 200 000,-Kč a podle § 23 odst. 1 zákona opatření k nápravě spočívající ve zrušení předmětného rozhodnutí asociace, odstranění doporučení o cenovém rozpětí ze schválených Standardů úklidu uveřejněných na internetových stránkách asociace a v povinnosti informovat všechny své členy o rozhodnutí Úřadu a o zrušení rozhodnutí asociace.
Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení-CAC rozklad, kterým napadá shora uvedené rozhodnutí Úřadu v celém rozsahu, tj. ve výroku o vině i ve výroku o uloženém trestu. CAC zásadně odmítá, že by svým rozhodnutím, jímž byla schválena 2. verze Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím jednotlivých služeb úklidu a čištění (dále jen "rozhodnutí CAC") porušila zákon o ochraně hospodářské soutěže, a že by tímto rozhodnutím CAC vyloučila, omezila nebo jinak narušila hospodářskou soutěž. Úřad spatřuje v jednání CAC porušení § 3 odst. 1 a 2 písm. a) zákona, tj. že rozhodnutí CAC je rozhodnutím sdružení soutěžitelů, které údajně vede nebo může vést k narušení hospodářské soutěže a to proto, že obsahuje údajné ujednání o přímém či nepřímém určení cen. Proti tomuto obvinění z údajného narušení hospodářské soutěže namítá CAC zejména tyto základní skutečnosti: nezávaznost cenového rozpětí pro členy CAC, až druhé vydání Standardů úklidu obsahovalo doporučené cenové rozpětí, stanovené široké cenové rozpětí za služby, pouze doporučení cenového rozpětí, nikoli závazné určení, velké množství soutěžitelů na relevantním trhu se službami úklidu a čištění, poměrně malý počet členů CAC, který nemůže ovlivnit soutěž v daném relevantním trhu, postup členů i nečlenů CAC ohledně cen za své služby již v dřívější době (před rozhodnutím CAC), Standardy úklidu 1/2001 jsou určeny zejména pro odběratele, výše pokuty tvoří 1/2 rozpočtu CAC na rok a může reálně způsobit její likvidaci.
Účastník řízení dále již konkrétně uvádí, že úmysl vytvořit Standardy úklidu pojala CAC s cílem upravit a popsat na trhu služeb úklidu a čištění určité standardní výkony pro úklidové firmy a jejich pracovníky s ohledem na to, jaké úklidové a čistící práce se mají dělat pravidelně v určitých časových intervalech a podle prostorů, kde úklid probíhá. Tyto standardy nebyly do doby vydání Standardů úklidu na trhu v ČR dosud nikdy popsány a CAC jimi zamýšlela zejména upravit tzv. pravidla hry na trhu služeb úklidu a čištění. Standardy úklidu jsou podle účastníka řízení směřovány zejména k odběratelům služeb úklidu a čištění, neboť tito neměli do okamžiku vydání Standardů zcela žádnou představu o tom, co by měla úklidová firma provést za konkrétní úklidové práce v jejich objektu podle charakteru objektu, doby úklidu apod. Docházelo tak k tomu, že odběratelé ztráceli důvěru k úklidovým firmám, protože nakonec byli nuceni zaplatit za služby mnohem více peněz, než bylo původně sjednáno, neboť úklidové firmy si mohly účtovat některé základní práce jako vícepráce. S cílem úpravy základních výkonů byly vydány první Standardy úklidu, resp. první verze Standardů, která neobsahovala doporučené cenové rozpětí. Tyto první Standardy úklidu byly výsledkem dlouhodobé spolupráce všech členů CAC, kteří se podíleli na jejich vzniku a proto se s nimi také všichni ztotožnili. Vzhledem k tomu obsahovaly Standardy v úvodu větu o závaznosti této normy pro členy CAC, kteří ji postupně zavádějí do svých zakázek. Tato věta měla pouze formální hodnotu vzhledem k tomu, že se všichni s normou ztotožnili a hlavně proto, že všichni členové CAC již postupovali v souladu se Standardy dlouho předtím, než byly tyto odsouhlaseny a vydány asociací.
První a hlavní Standardy úklidu, které byly myšleny jako závazné pro členy asociace, byly podle účastníka řízení doplněny o doporučené cenové rozpětí za daný popsaný standardní výkon. Pokud jde o stanovení cenového rozpětí, je nutné se dle názoru účastníka řízení zmínit o tom, že oblast relevantního trhu průmyslového čištění a úklidu spadá do tržní struktury dokonalé konkurence, protože v ČR působí dle zprávy UHS 19 082 subjektů zabývající se úklidem a čištěním (viz str. 16 napadeného rozhodnutí). Díky tak obrovské konkurenci na tomto trhu není možné způsobit narušení hospodářské soutěže jakýmkoli zveřejněním skutečnosti, že se cenová hladina, která byla vytvořena působením nabídky a poptávky, pohybuje v určitém rozmezí. Nikdy při tak vysoké koncentraci konkurence není logicky možné, aby i na první pohled spříznění soutěžitelé dodrželi nějaké doporučené ceny, není-li absolutní jistota, že v rámci zisku zakázky nějaký "spřízněný" soutěžitel nenabídne výhodnější podmínky, než je něco doporučeného. Tržní ekonomika řeší základní ekonomické problémy působením nabídky a poptávky. Tímto působením nabídky a poptávky vzniká cena, kterou akceptují obě strany, tzn. prodávající i kupující. Jinými slovy je to cena, za kterou jsou kupující ochotni nakoupit nabízené statky nebo služby a prodávající zase ochotni za tuto cenu prodávat. Stejným způsobem vznikla i nějaká cena úklidových prací. Služba je nehmotného charakteru a jen těžko jde měřit její kvality tak jako u produktu. Firmy udávaly nějaké ceny, za nějaký úklid, ale porovnatelnost v soutěžích byla nemožná. Toto významným způsobem poškozovalo náš trh u zákazníků, kteří se po několika negativních zkušenostech rozhodli pro vlastní úklidový personál. Mimo jiné proto vznikla CAC, jejímž hlavním cílem bylo popsat co vlastně zákazník za nabízenou cenu dostane. Při projednávání cenového rozpětí vycházela CAC ze zkušeností svých členů a také z určitých poznatků a obdobných dokumentů německé asociace, která je stejně jako CAC v současné době členem asociace na úrovni Evropské unie EFCI. V dokumentech německé asociace (BGH) jsou stanovena pravidla i přesná výše cen pro veškeré i ty nejmenší podrobnosti i v oblasti chodu firmy a to s německou precizností.
Doporučené ceny vznikly podle účastníka řízení až následně, kdy byly vzaty v úvahu minimální hranice ceny hlavně s ohledem na mzdové náklady, zákonem stanovené odvody z mezd, materiální náklady apod. Spodní hranice má zákazníkovi naznačovat, že pokud někdo nabízí cenu nižší, musí některou ze zákonných složek ošidit, což znamená, že vlastně okrádá stát a nedodržuje politiku zaměstnanosti. Zde se snaží CAC mimo jiné bojovat i proti známému "systému" v zaměstnávání personálu. Horní hranice má zase na druhou stranu pouze naznačovat něco o přiměřenosti zisku. Je nutné stále zdůrazňovat, že jde o pouhé doporučení a nikdo není povinen se jím jakkoli řídit, tj. ani odběratelé, při sjednávání konkrétních kontraktů na úklidové služby. Dalším cílem standardů byla i jiná forma ochrany hospodářské soutěže a tou je ochrana proti dumpingu. Riziko dumpingu poškozuje z opačné strany celý obor. Vítězí nikoli nejlepší ale nejlevnější řešení bez ohledu na to, zda je reálné či dokonce realizovatelné. Snahou bránit uživatele před rizikem dumpingu bylo definování spodních limitů.
Pokud jde o druhou verzi Standardů, konstatuje účastník řízení, že přímo v textu je navíc výslovně uvedeno, že se jedná o druhou verzi Standardů doplněnou o doporučené cenové rozpětí, kterou CAC doporučuje svým členům. Z výkladu textu tak jasně plyne, že stanovené cenové rozpětí nebylo míněno jako závazné pro členy asociace. Věta na začátku Standardů o závaznosti pro členy, se týkala první verze a nebyla myšlena, jak plyne z dalšího textu, jako závazná pokud jde o doporučené cenové rozpětí. Navíc to, co je pouze doporučené, nemůže být závazné, to se logicky vylučuje. Standardy s cenovým rozpětím byly pouhou reflexí na skutečný stav průměrných cen trhu. Doporučené ceny vznikly jako statistický průměr cen členů CAC. Jedná se o konstatování skutečného stavu, které není způsobilé ovlivňovat soutěž na trhu sám o sobě. Na podporu svých tvrzení účastník řízení dodává, že po inkriminované valné hromadě, tedy od března tohoto roku (a to i sám Úřad uvádí ve své zprávě) nikdo ceny nezměnil. Úřad chybně dovozuje naplnění skutkové podstaty zákazu podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že závaznost nemá vliv na možnost aplikace tohoto ustanovením, i doporučení je podle Úřadu způsobilé ovlivnit soutěž na trhu. V napadeném rozhodnutí Úřad opírá svá tvrzení o důkazy fakturami, smlouvami a ceníky služeb vyžádanými od členů CAC, které mají údajně dokazovat, že doporučené cenové rozpětí je na trhu dodržováno, což je podle účastníka řízení zcela chybný závěr. Veškeré důkazy, o které Úřad opírá napadené rozhodnutí a zejména tento svůj závěr o dodržování cenového rozpětí, dokazují pouze to, že členové CAC uplatňovali ceny podle doporučeného cenového rozpětí již dlouhodobě předtím, než bylo rozhodnuto o vydání Standardů úklidu. Ze všech důkazů, tj. faktur, smluv i výpovědí svědků plyne dle účastníka řízení jasný závěr, že při soutěži členů CAC na trhu uplatňují všichni postupy a ceny stejně dnes jako v minulosti bez ohledu na Standardy úklidu. Členové CAC nijak nezměnili své cenové relace za úklid, nijak se nepřizpůsobovali Standardům úklidu, což podle účastníka řízení vyplývá z důkazů nashromážděných ve správním řízení, a proto závěr učiněný v napadeném rozhodnutí je zcela chybný a nelogický. Jestliže doporučení cenového rozpětí je údajně způsobilé narušit hospodářskou soutěž, pak v tomto správním řízení bylo dle názoru účastníka řízení jasně provedenými důkazy prokázáno nade vší pochybnost, že tomu tak není, neboť po vydání Standardů úklidů všichni soutěžitelé i mimo CAC postupují stejně jako před jejich vydáním. Vzhledem k uvedeným skutečnostem je účastník řízení toho názor, že Úřad neprokázal vliv Standardů s doporučeným cenovým rozpětím na cenovou hladinu jednotlivých členů asociace a neprokázal úpravu cen služeb v návaznosti na jejich zveřejnění. Navíc vůbec nezkoumal vliv těchto cen na nečleny a širokou veřejnost, přestože si podklady k tomuto vyžádal. Současně Úřad neprokázal vynutitelnost takto doporučeného cenového rozpětí na jednotlivých členech CAC a ani jejich možnou kontrolovatelnost, neboť cenová ujednání jsou v drtivé většině obchodním tajemstvím. Důkazem je, že přestože by členové CAC měli mít-podle výkladu Úřadu-ceny v doporučeném rozpětí, všichni označili své ceníky či nové údaje, které Úřadu poskytli, za důvěrné. Nelze souhlasit s tvrzením Úřadu, že poskytne-li soutěžitel své ceny obecně ve známost nebo jako podklad pro stanovení cen, aniž by je zpětně korigoval podle ostatních členů sdružení, což nebylo dle názoru účastníka řízení Úřadem prokázáno, dopouští se tím soutěžitel narušení hospodářské soutěže.
Další skutečností, kterou se podle účastníka řízení Úřad při vydání napadeného rozhodnutí nezabýval, je rozsah doporučeného cenového rozpětí. Tak velké cenové rozpětí nemůže být považováno za přímé ani nepřímé určení cen, neboť jeho rozmezí se pohybuje od 75 do 250 %. Navíc se jedná o cenu za službu nikoliv za výrobek. Pokud je výrobek nakupován a dále prodáván, je zjednodušena tvorba ceny o informaci, za kolik jsem jej zakoupil. V případě služby tato prvotní informace zcela chybí. Námitka, že tuto prvotní informaci poskytuje standard popisu výkonů, je nesprávná. Popis výkonů je jen velmi zjednodušený návod na obecnou činnost. Tvorbu ceny totiž dále významným způsobem ovlivňují mnohé faktor, jako např. typ objektu (nemocnice či běžné kanceláře), velikost objektu, lokalita atd. Cenovým rozpětím tedy dle výkladu Úřadu poskytl účastník řízení informaci, kde se pravděpodobně konkurent může pohybovat, nicméně při zakázce v řádu 100.000,-Kč se tedy může konkurent pohybovat od 40.000,-do 140.000,-Kč. Vzhledem k tomu, že se nabídkové ceny v poslední době velmi srovnaly, nelze takovéto cenové rozpětí považovat za ovlivňování, natož jako pomoc pro tvorbu ceny. I když se všichni soutěžitelé vejdou do intervalu rozpětí, znamená to např. při ceně za úklid velkých ploch jako je 10 tisíc m 2 cenu výši 1.044.000,-Kč ročně (87.000,-Kč /měsíc) stejně jako cenu 3.654.000,-Kč ročně (304.500,-Kč/měsíc) při stejném obsahu služeb.
Podle účastníka řízení se Úřadu rovněž nepodařil prokázat úmysl CAC jakýmkoliv způsobem cenově regulovat trh, jelikož doporučené standardy nejsou ani vnitřní směrnicí a tudíž závazným dokumentem, kterým by se měli členové CAC řídit dle Stanov. Celý dokument je podle účastníka řízení pouze doporučený.
Účastník řízení je dále toho názoru, že Úřad v napadeném rozhodnutí z provedených důkazů chybně dovodil nepřímý úmysl CAC k narušení hospodářské soutěže. Subjektivní stránka deliktního jednání musí být podle účastníka řízení ve správním řízení prokázána provedenými důkazy nade vší pochybnost. Úřad však pouze dovodil ze svých úvah nepřímý úmysl směřující k narušení hospodářské soutěže, aniž by tuto svou úvahu opřel o konkrétní důkazy. Ze všech provedených důkazů plyne závěr, že CAC ani nenapadlo, že by svým rozhodnutím o schválení Standardů a až následně doplněným o doporučení cenového rozpětí mohla narušit hospodářskou soutěž. Zejména ze všech výpovědí svědků, jakož i z internetu nebo článků v tisku podle účastníka řízení plyne, že vše bylo koncipováno jako doporučení a snaha o zavedení určitých pravidel do tohoto odvětví a do jednání o kontraktech s odběrateli. Pokud Úřad spatřuje v jednání CAC úmysl, byla by každá reklama obsahující cenu inzerovaného výrobku chápána jako nepřímý úmysl ovlivnit trh. Stejných porušení zákona se tedy dopouští pravidelně například Sdružení na ochranu spotřebitelů zveřejňováním svých stanovisek o kvalitě a cenových relacích zkoumaných výrobků, neboť svými stanovisky nepochybně ovlivňuje chování zákazníků a tedy situaci na trhu. Úřad se vůbec nezabýval rozdílem mezi zásadami poctivého obchodního styku a dosahováním tzv. přiměřeného zisku, které byly, jak plyne ze všech provedených šetření, hlavním a jediným smyslem zpracování doporučených cen a mezi ovlivňováním situace na trhu. Odkaz na legislativu v EU zde silně pokulhává pokud si uvědomíme, že v těchto zemích je naprosto jasně definován pojem poctivého obchodního styku a přiměřeného zisku a jsou zde jasně vymezena a dodržována pravidla chování soutěžitelů na trhu, což u nás stále chybí. Těžko může být někdo sankcionován za snahu dodržovat tyto zásady pod záminkou rigidního výkladu ochrany ničím neomezeného svobodného trhu. Úřad podle účastníka řízení nepřesně vyhodnotil důkazy a špatně interpretoval cíl a záměr asociace, a proto deklaroval u členů CAC dodržování zásad poctivého obchodního styku, dobrých mravů a přiměřeného zisku jako snahu o přímé ovlivňování trhu. Standardy nebyly podle účastníka řízení přijaty s cílem snížit rizika konkurence na trhu, k nimž dochází při nabízení služeb za nižší ceny, ale s cílem umožnit porovnání nabídek zadavatelem. Dále je nepopiratelný fakt, že minimální mzda, zákonné odvody spolu s minimálními materiálními náklady vytvoří určitou minimální hranici ceny, kterou směrem dolů nelze překročit bez podstatného krácení prvních dvou nákladových položek. Nejde o omezení soutěže, ale naopak o pomoc především státním institucím (nemocnice, státní správa, armáda), které samy nejsou vůbec schopny se v problematice tvorby cen orientovat, uspořit státní peníze, peníze daňových poplatníků vynakládaných na úklidové služby.
Pokud jde o uloženou pokutu ve výši 200 000,-Kč konstatuje účastník řízení, že Úřad vycházel při stanovení výše pokuty mimo jiné z celkových příjmů asociace za rok 2001 ve výši 792 527,-Kč. Tento údaj je nesprávný. Skutečný příjem asociace je pouze 383 tisíc Kč za členské příspěvky a 45 500,-Kč za registrační poplatky, celkem tedy 428 500,-Kč. Příjmové částky 181 549,-Kč a 16 809,-Kč, celkem tedy 198 358,-Kč jsou přebytky z minulého období. Tyto přebytky byly záměrně vytvářeny s cílem, aby byla CAC schopna krýt vstupní členský poplatek do EFCI, který byl již letos uhrazen. Pokud by CAC byla nucena zaplatit pokutu ve výši 200 000,-Kč, způsobilo by to likvidaci celé asociace. Bylo by nezbytně nutné přijmout krizové řízení a okamžitě propustit tajemníka (náklad 162 tisíc Kč), vypovědět nájem z kanceláře (náklad 156 tisíc Kč), což jsou vedle členských poplatků EFCI (130 tisíc Kč) jednoznačně největší výdajové položky CAC. Vzhledem k tomu, že asociace nemůže pracovat s deficitním výsledkem, nelze pokutu ve vyměřené výši zaplatit bez úplné likvidace asociace. Tyto skutečnosti může účastník řízení prokázat předložením příslušných účetních dokladů asociace. Pokuta je dále podle účastníka řízení stanovena i s ohledem na závažnější charakter porušení zákona, tj. úmyslné jednání CAC atd. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je však podle účastníka řízení prokázáno, že se nejednalo ze strany CAC o úmyslné jednání a že rozhodnutí CAC o cenovém rozpětí neovlivnilo žádným způsobem po jeho vydání soutěž na trhu služeb úklidu a čištění, neboť soutěžitelé, zejména členové asociace, postupují i po vydání rozhodnutí CAC stejně jako před stanovením cenového rozpětí. I vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem, které Úřad ve správním řízení proti CAC nevzal dostatečně do úvahy nebo se jimi vůbec nezabýval, je uložená pokuta dle názoru účastníka řízení nepřiměřená, pokud je vůbec oprávněná.
Účastník řízení má zato, že svým jednáním nenarušil soutěž v hospodářském styku a neporušil tak zákon o ochraně hospodářské soutěže. Pokud by předseda Úřadu potvrdil napadené rozhodnutí jako správné, žádá účastník řízení, aby rozhodl o zrušení výroku o uložení pokuty 200.000,-Kč, neboť tato by způsobila reálnou likvidaci asociace, která má svůj smysl v současné situaci soutěže na trhu služeb. I vzhledem k neprokázanému úmyslu má CAC zato, že pouhé projednání věci před Úřadem postačí k poučení CAC z tohoto řízení. Pokud by měla být uložena pokuta, žádá účastník řízení, aby předseda Úřadu vzal do úvahy finanční možnosti a uložil pokutu pouze v přiměřené výši.
Vzhledem ke všem shora uvedeným skutečnostem navrhuje účastník řízení, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a pokud by to uznal za vhodné, vrátil věc správnímu orgánu I. stupně k novému projednání a rozhodnutí. Pokud by předseda Úřadu napadené rozhodnutí nezrušil, navrhuje CAC, aby jej změnil tak, že zruší výrok o uložení pokuty 200.000,-Kč.
Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu a v souladu s odst. 2 téhož ustanovení postoupil věc k rozhodnutí orgánu rozhodujícímu o rozkladu. Ve smyslu ustanovení § 57 odst. 2 správního řádu byl správní spis po vydání napadeného rozhodnutí doplněn o odpovědi některých soutěžitelů na žádost Úřadu týkající se vymezení relevantního trhu, podílu účastníka řízení na něm a dopadu doporučeného cenového rozpětí na relevantním trhu, a o aktuální znění Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím nacházejícím se na internetové adrese účastníka řízení. Dále byla na žádost Úřadu ministerstvem vnitra předložena platná verze stanov asociace a účastníkem řízení fotokopie přiznání k dani z příjmů právnických osob za roky 2001 a 2002, přehledy zisků a ztrát za roky 2001 a 2002 a přehledy majetku a závazků účastníka řízení za roky 2001 a 2002.
Po doplnění dokazování byla účastníkovi řízení v souladu s ustanovením § 33 odst. 2 správního řádu dána možnost seznámit se s úplnými podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k těmto podkladům a ke způsobu jejich zjištění. Úvodem svého vyjádření ze dne 20. 10. 2003 konstatuje účastník řízení, že do spisového materiálu doplněné odpovědi společností SIMR spol. s r.o. a PULINET SERVICE, s.r.o. potvrzují skutečnosti uvedené účastníkem řízení již v rozkladu, tj. že cenové doporučení nemělo žádný vliv na jednání účastníka v hospodářské soutěži ani na jeho konkurenty. Účastník řízení se rovněž vyjadřuje k doplnění správního spisu o aktuálně stažené Standardy úklidu z jeho internetových stránek, přičemž konstatuje, že k odstranění doporučeného cenového rozpětí nepřistoupil, neboť nechtěl zasahovat do stávajícího stavu do rozhodnutí Úřadu o rozkladu, tedy do pravomocného rozhodnutí v dané věci. Po právní moci rozhodnutí vyjadřuje účastník řízení připravenost ihned případně zajistit soulad s pravomocným rozhodnutím o rozkladu. K nově doplněnému aktuálnímu znění stanov CAC poukazuje dále účastník řízení na skutečnost, že ustanovení o závaznosti interních směrnic a instrukcí pro členy CAC a o tom, že porušení i této povinnosti může vést k projednání případného vyloučení člena z CAC, nebylo v praxi nikdy použito, nikdy nebyl v průběhu existence asociace vyloučen žádný člen z důvodu, že by porušil interní směrnici CAC, ani nebylo nikdy takové řízení zahájeno. Na závěr svého vyjádření pak účastník řízení opětovně uvádí námitky směřující proti výši uložené pokuty, které dále doplňuje o svůj hospodářský výsledek za rok 2002.
Podle ustanovení § 59 odst. 1 správního řádu jsem napadené rozhodnutí přezkoumal v celém rozsahu, a to i nad rámec námitek uplatněných účastníkem řízení v rozkladu. Nejprve jsme se zabýval posouzením skutkové podstaty a dospěl jsem k závěru, že jednání, respektive rozhodnutí sdružení soutěžitelů, kterým byly schváleny Standardy úklidu, jejichž obsahem je vedle úpravy a popisu standardu výkonu i doporučené cenové rozpětí, naplňuje formální znaky zakázané a neplatné dohody o cenách ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 a 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ztotožňuji se přitom plně s právním vymezením pojmu rozhodnutí sdružení soutěžitelů, které je obsaženo v napadeném rozhodnutí, jako pojmu, jenž v sobě zahrnuje široký okruh možného jednání spočívající nejen ve vydání či pozměnění stanov, usnesení valné hromady, členské schůze, ale i opatření jiných výkonných orgánů sdružení působících dovnitř i navenek. V konkrétním případě se pak nemusí jednat ani o rozhodnutí, které by bylo pro členy předmětného sdružení závazné. Zásadní otázkou však vždy zůstává, zda takové rozhodnutí sdružení soutěžitelů bez ohledu na formu přijetí a jeho závaznost vede či může vést k narušení hospodářské soutěže na daném relevantním trhu. Forma přijetí rozhodnutí sdružení soutěžitelů jako doporučeného tedy ve své podstatě nezpůsobuje automatické vynětí z aplikace ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Abych mohl jednání účastníka řízení z hlediska ustanovení § 3 odst. 1 zákona právně posoudit, zabýval jsem se na prvním místě problematikou, jestli je rozhodnutí sdružení CAC způsobilé ovlivnit soutěžní prostředí na trhu služeb úklidu a čištění přinejmenším potencionálně. Provedeným dokazováním, jak plyne ze spisového materiálu č.j. S 95/02, bylo prvostupňovým orgánem zjištěno, kolik soutěžitelů působí na relevantním trhu a jaký je jejich celkový obrat. Ze získaných údajů byl pak následně vymezen podíl účastníka řízení, respektive jeho členů na tomto relevantním trhu a to nejen z hlediska počtu subjektů na trhu působících, ale i z hlediska jejich obratu. V podrobnostech odkazuji na stranu 16 a 17 napadeného rozhodnutí, přičemž konstatuji, že tyto údaje se po zohlednění informací od společností PULINET SERVICE, s.r.o., a SIMR spol. s r.o., které byly Úřadu doručeny až po vydání napadeného rozhodnutí, zásadním způsobem nezměnily. U osmi členů asociace bylo Úřadem prokázáno, že jejich ceny účtované za služby úklidu a čištění se pohybují v doporučeném cenovém rozpětí, jež je součástí na internetových stránkách asociace zveřejněné 2. verze Standardů úklidu. Vzhledem k tomu, že předmětných osm členů asociace účtovali ceny v rámci doporučeného rozpětí již před schválením Standardů úklidu 7. valnou hromadou CAC konanou dne 28. 2. 2002, kdy ani ze svědeckých výpovědí nevyplynuly faktické dopady na soutěžní prostředí, a dále také vzhledem k celkovému počtu soutěžitelů působících na relevantním trhu, jsem dospěl k závěru, že je nezbytné přehodnotit dopad na internetu zveřejněného doporučeného cenového rozpětí na potencionální. I potencionální narušení soutěže však splňuje kvalifikační předpoklady porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, konkrétně ustanovení § 3 odst. 1 a 2 písm. a). Z důvodu přehodnocení rozhodnutí sdružení CAC na dohodu, jež může ovlivnit férové soutěžní prostředí na relevantním trhu služeb úklidu a čištění, jsem změnil výrokovou část 1. rozkladem napadeného rozhodnutí.
K námitce účastníka řízení, že Standardy úklidu s doporučeným cenovým rozpětím jsou pouhou reflexí na skutečný stav průměrných cen na trhu, poukazuji na samotným účastníkem řízení deklarovanou skutečnost, že se jedná o statistický průměr cen členů CAC. Zveřejněním Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím na internetových stránkách však i ostatní soutěžitelé, kteří netvoří členskou základnu asociace, mohly být tímto cenovým doporučením ovlivněni a to nejen při tvorbě vlastních cen, ale i vzhledem ke skutečnosti, že získali přístup k velmi citlivým informacím, jakými tvorba a úroveň cen za konkurenční výrobky či služby nepochybně je. Na tom nic nemění ani skutečnost, že rozsah cenového rozpětí byl velmi široký. V podrobnostech pro vymezení konkrétních avšak možných dopadů na soutěžní prostředí odkazuji na rozkladem napadené rozhodnutí (strana 17-20).
Jedná-li se o ostatní námitky účastníka řízení vztahující se ke skutkové podstatě věci, jež se ve své podstatě snaží o ospravedlnění protisoutěžního jednání účastníka řízení, konstatuji, že tyto námitky nic nemění na tom, že rozhodnutí sdružení CAC splňuje formální znaky zakázaného rozhodnutí ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, přestože ve vypracování Standardů úklidu, které vedle doporučeného cenového rozpětí upravují rovněž standardní výkony s ohledem na to, jaké úklidové a čistící práce se mají dělat pravidelně v určitých časových intervalech a podle prostorů, shledávám jistý přínosný prvek pro vyjasnění vztahů mezi dodavateli a objednateli služeb úklidu a čištění. K těmto pozitivním okolnostem případu je však v tomto správním řízení možné přihlédnout toliko při ukládání pokuty, jak je uvedeno níže.
Po zhodnocení rozhodnutí valného hromady CAC, kterým byla schválena 2. verze Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím, jako zakázaného a neplatného rozhodnutí sdružení soutěžitelů, jsem se dále zabýval závažnými námitkami týkajícími se výše uložené pokuty, která by dle účastníka řízení mohla způsobit reálnou likvidaci asociace. Z těchto důvodů byl účastník v rámci řízení o rozkladu vyzván, aby Úřadu předložil výkaz zisků a ztrát a rozvahu za účetní roky 2001 a 2002. Poněvadž účastník řízení doposud vede jednoduché účetnictví, byly Úřadu za účelem posouzení výše pokuty účastníkem řízení zaslány kopie daňových přiznání za rok 2001 a 2002, přehledy o příjmech a výdajích za roky 2001 a 2002 a dále přehledy o majetku a závazcích za roky 2001 a 2002. Z předložených listin vyplynulo, že pokuta ve výši 200.000,-Kč je nejen vzhledem k závažnosti porušení zákona nepřiměřeně vysoká, ale rovněž by fakticky mohla vést k likvidaci celé asociace, a proto jsem výši pokuty snížil poměrně tak, aby nemohlo dojít k reálnému ohrožení existence CAC. Při vypořádání námitek týkajících se napadeným rozhodnutím uložené pokuty přisvědčuji rovněž námitce účastníka řízení, že ve správním řízení č.j. S 95/02 nebyl prokázán úmysl, a to ani nepřímý, přičemž však dále konstatuji, že protiprávním je z hlediska zákona o ochraně hospodářské soutěže jednání bez ohledu na způsob jeho zavinění, tj. rovněž jednání nedbalostní vědomé či nevědomé. Přihlédnutím ke všem i shora uvedeným polehčujícím okolnostem i ke skutečnosti, že vypracování Standardů úklidu vneslo z určitého úhlu pohledu jistý pozitivní prvek do vyjasnění vztahů mezi dodavateli a objednateli služeb úklidu a čištění, konstatuji, že částka 50.000,-Kč účastníka řízení existenčně neohrozí ani výrazně nenaruší jeho chod, a tím i plnění úkolů a cílů, ke kterým byl zřízen. Mám za to, že pokuta v uložené výši není s ohledem na výsledky hospodaření účastníka řízení nijak likvidační, vytýkanému jednání je pak přiměřená. V rámci zákonného rozmezí možností pro uložení sankcí jde přitom o pokutu, která zohledňuje předně preventivní a výchovnou funkci.
Po přezkoumání celého rozkladem napadeného rozhodnutí, a to i nad rámec námitek uplatněných účastníkem řízení, uzavírám tedy, že CAC porušila ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že na jednání 7. valné hromady konané dne 28. 2. 2002 schválila 2. verzi Standardů úklidu s doporučeným cenovým rozpětím služeb úklidu a čištěním. Toto rozhodnutí valného hromady CAC je totiž zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů o nepřímém určení ceny předmětných služeb ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 a 2 písm. a) zákona, které však vzhledem ke skutečnosti, že ani ze svědeckých výpovědí nevyplynuly faktické dopady, mohlo na relevantním trhu narušit konkurenční soutěžní prostředí. Změnu faktického na potencionální narušení jsem provedl ve výrokové části 1. tohoto rozhodnutí. Přisvědčením některým námitkám účastníka řízení proti výši pokuty, jsem změnil rovněž 2. část výroku napadeného rozhodnutí tak, aby nebyla ohrožena samotná existence CAC jako dobrovolného, zájmového a nevládního sdružení fyzických a právnických osob, které se podílejí na úklidu a čištění, a to jak prováděním služeb, tak prodejem a výrobou techniky, pomůcek atd., rovněž tak i vzděláváním a informatikou související s touto oblastí, když za nezbytné považuji zdůraznit skutečnost, že sankce v tomto případě má zvláště významnou preventivní a výchovnou funkci. Nad rámec námitek obsažených v rozkladu jsem změnil rovněž výrokovou část 3. napadeného rozhodnutí ve smyslu formulačním tak, aby po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí nemohlo dojít k nesrovnalostem při plnění povinností účastníkovi řízení uložených na základě ustanovení § 23 odst. 1 zákona a aby byla zabezpečena efektivní náprava zdeformovaného soutěžního prostředí.
Uzavírám, že po přezkoumání věci v celém rozsahu jsem ze všech shora uvedených důvodů a na základě návrhu rozkladové komise rozhodl tak, jak je ve výroku uvedeno.
P o u č e n í
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle ustanovení § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
Ing. Josef Bednář
předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěž
Rozhodnutí obdrží:
Česká asociace úklidu a čištění
BUSINESS CENTRUM ELTODO, budova A
Novodvorská 1010/14
142 01 Praha 4
JUDr. Petr Douša
AK Douša & Krátký & Tůma & Mlynarčík v.o.s.
Laurinova 1049
293 01 Mladá Boleslav
Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 29. 10. 2003 a stalo se vykonatelným dle jednotlivých výrokových částí.