UOHS 023/2005
Rozhodnutí: R018-023/2005 Instance II.
Věc Možné narušení ustanovení § 3/1 a § 11/1-stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením
Účastníci Českomoravská stavební spořitelna, a.s., Praha 10 HYPO stavební spořitelna a.s., Praha 1 Raiffeisen stavební spořitelna a.s., Praha 3 Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., Praha 3 Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s., Praha 2 Wustenrot-stavební spořitelna a.s., Praha 5
Typ správního řízení Dohody
Typ rozhodnutí rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí
Rok 2004
Datum nabytí právní moci 21. 8. 2006
Související rozhodnutí R039-044/04 , R161/04 , S 67/04 , 2732/11
Dokumenty dokument ke stažení 430 KB


R 18-23/2005 V Brně dne 18. srpna 2006
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I ze dne 2. 12. 2005 ve věci porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podali účastníci řízení: a) HYPO stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, zastoupená Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem Praha 5, E. Peškové 15, b) Wüstenrot-stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, zastoupená JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Jugoslávská 29, c) Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. , se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, zastoupená prof. JUDr. Janem Křížem, CSc., advokátem se sídlem Praha 1, Dlouhá 13, d) Stavební spořitelna České spořitelny, a.s. , se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, zastoupená JUDr. Hanou Heroldovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, e) Raiffeisen stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, zastoupená JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem Praha 2, Italská 27, a f) Českomoravská stavební spořitelna, a.s. , se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, zastoupená Mgr. Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 19, jsem podle § 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-6460/05-SOHS Ize dne 2. 12. 2005 se v rozsahu výrokových částí I., II. a III. z r u š u j e a věc se v tomto rozsahu v r a c í orgánu, který rozhodnutí vydal, k novému projednání a rozhodnutí. Odůvodnění:
I. Průběh správního řízení
Rozhodnutím č.j. S 67/04-4900/04-ORP ze dne 24. 8. 2004 (dále též "první prvostupňové rozhodnutí") vydaným ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") konstatoval, že účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251 (dále též "Hypo"), Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289 (dále též "Wüstenrot"), Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852 (dále též "Modrá pyramida"), Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609 (dále též "SSČS"), Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3-Žižkov, Koněvova 99, IČ 49241257 (dále též "Raiffeisen"), Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397 (dále též "ČMSS"), tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která vedla k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření. Tímto jednáním se měli všichni účastníci dopustit v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 63/1991 Sb."), a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004, (společnost Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004) porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění (dále též "zákon").
Dále správní orgán prvního stupně v prvním prvostupňovém rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. (od 1. 4. 1999 od 30. 6. 2001) a § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. (od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004) tím, že účastníci řízení nejméně od 1. 4. 1999 jednali ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, a to poplatků za vedení účtů stavebního spoření, popřípadě poplatků za tzv. úrokové zvýhodnění.
Za shora specifikovaná porušení zákona byla v souladu s § 22 odst. 2 zákona všem účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 484.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly prvním prvostupňovým rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 29.000.000,-Kč
Wüstenrot 19.000.000,-Kč
Modrá pyramida 72.000.000,-Kč
SSČS 94.000.000,-Kč
Raiffeisen 42.000.000,-Kč
ČMSS 228.000.000,-Kč.
Prvním prvostupňovým rozhodnutím byla současně účastníkům řízení uložena opatření k nápravě dle § 23 odst. 1 zákona spočívající v povinnosti zrušit poplatky za tzv. úrokové zvýhodnění, odstranit rozdílné zpoplatnění vedení účtů stavebního spoření a stanovit výši poplatků za vedení účtů stavebního spoření na úroveň předcházející datu 1. 4. 1999.
Proti prvnímu prvostupňovému rozhodnutí podali všichni účastníci řízení řádné opravné prostředky, o nichž předseda Úřadu rozhodl svým rozhodnutím č.j. R 39-44/2004 ze dne 24. 8. 2004 (dále též "první rozhodnutí o rozkladu"). Předseda Úřadu zrušil první prvostupňové rozhodnutí a vrátil věc správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Dospěl totiž k závěru, že první prvostupňové rozhodnutí trpělo závažnými procesními vadami. Předně správní orgán prvního stupně pochybil, když nevyhověl návrhům účastníků řízení na doplnění dokazování, a to aniž by v odůvodnění rozhodnutí uvedl důvody tohoto svého postupu. Zásada materiální pravdy, jak dovodil předseda Úřadu, vyžadovala doplnění dokazování výslechem svědků za účelem jednoznačného objasnění okolností vzniku dohody o výměně informací. Pokud šlo o deklaraci jednání ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, neobsahovalo první prvostupňové rozhodnutí žádný právní ani skutkový rozbor tohoto protisoutěžního jednání, a proto bylo v tomto bodě shledáno jako rozporné s § 47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též "správní řád"). Část rozhodnutí ukládající pokuty byla pak posouzena jako nepřezkoumatelná v důsledku nedostatečného odůvodnění diferenciace pokut ukládaným jednotlivým účastníkům správního řízení. Ke stejnému závěru dospěl předseda Úřadu, pokud jde o výrokovou část ukládající opatření k nápravě, a to z důvodu formulační neurčitosti, a s tím spojené nemožnosti uložené povinnosti vykonat.
II. Napadené rozhodnutí
Správní orgán prvního stupně poté vydal dne 2. 12. 2005 nové rozhodnutí č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I (dále též "napadené rozhodnutí"), jímž deklaroval, že účastníci řízení porušili v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do 2. 12. 2005 (soutěžitel Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004 a soutěžitel Hypo pouze do 23. 11. 2005) zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona. Porušení zákona se měli účastníci řízení dopustit tím, že uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, jejíž plnění vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření, když dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami.
Ve druhé výrokové části napadeného rozhodnutí správní orgán prvního stupně shora uvedené jednání účastníků řízení do budoucna zakázal. Ve třetí výrokové části napadeného rozhodnutí byla za porušení § 3 odst. 1 zákona účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 201.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly napadeným rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 15.500.000,-Kč
Wüstenrot 15.000.000,-Kč
Modrá pyramida 32.000.000,-Kč
SSČS 38.500.000,-Kč
Raiffeisen 20.000.000,-Kč
ČMSS 80.000.000,-Kč.
Čtvrtou výrokovou částí napadeného rozhodnutí správní orgán prvního stupně zastavil správní řízení vedené ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona uzavřením a plněním dohody či jednáním ve vzájemné shodě při stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením a ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona zneužitím společného dominantního postavení zpoplatněním úrokového zvýhodnění a uplatňováním rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků souvisejících s vedením účtů stavebního spoření.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že v řízení bylo prokázáno, že účastníci řízení dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen schválili strukturu a obsah přehledů o vlastní činnosti a následně dohodli i periodicitu vzájemného předávání těchto informací. Iniciativa na zavedení systému vzájemného informování vzešla přitom od účastníka řízení ČMSS. Vyměňované informace, mezi něž patřily mimo jiné údaje o počtu nově uzavřených smluv, cílové částce a podílech na trhu vypočítaných dle obou těchto údajů, byly zasílány v podobě, jež umožňovala porovnání s předchozím měsícem. Dle správního orgánu prvního stupně bylo z takto předávaných informací možno vysledovat vývoj tržních podílů jednotlivých stavebních spořitelen v čase. Výměna informací již za období minulého měsíce měla pak za následek, že jakákoli změna obchodní politiky kterékoli stavební spořitelny byla okamžitě porovnatelná s vývojem jejího tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Jinými slovy, tímto způsobem byla mezi účastníky zcela odhalena úspěšnost zvolené soutěžní taktiky a její vliv na podíl na trhu. Důsledkem jistoty, kterou výměna informací jednotlivým účastníkům řízení poskytovala, byla možnost chovat se do značné míry nezávisle na spotřebitelích-klientech stavebních spořitelem, což vedlo k vyloučení soutěže mezi jednotlivými hráči na trhu.
II. Rozklady
Proti napadenému rozhodnutí podali všichni účastníci řízení včas rozklady. Námitky v těchto rozkladech uvedené jsou shrnuty podle jejich obsahu v další části tohoto rozhodnutí.
Námitky proti věcnému vymezení relevantního trhu a jeho charakteristice
Účastníci řízení jsou předně přesvědčeni, že při věcném vymezování relevantního trhu je třeba vycházet z pohledu spotřebitele, jaké výrobky nebo služby považuje vzhledem k jejich vlastnostem, ceně a zamýšlenému použití za shodné, zaměnitelné či vzájemně zastupitelné. Přijímání vkladů a poskytování úvěrů klientům stavebních spořitelen dle účastníků vykazuje charakteristiky společné jiným produktům, jež jsou poskytovány klasickými bankami. Dále účastníci poukazují na shodné charakteristiky přijímání vkladů v rámci stavebního spoření s produkty investičních a penzijních fondů. Závěry o zastupitelnosti produktů stavebního spoření s produkty shora uvedenými, tj. produkty klasických bank a investičních a penzijních fondů, jsou pak dle názoru účastníků řízení podpořeny dokumentem: Ekonomická analýza chování subjektů na trhu stavebního spoření, vypracovaný Ing. Alenou Zemplinerovou, CSc. a Ing. Patrikem Panešem, ze dne 29. 3. 2005 (dále též "Ekonomická analýza"), který v rámci správního řízení předložil soutěžitel SSČS.
Pokud jde o spořící část stavebního spoření, existují vedle státní podpory a pevně sjednané výše úroku rovněž další kritéria, ke kterým spotřebitel při svém rozhodování o volbě konkrétního produktu přihlíží. Jedná se např. o výši úrokové sazby, o možnost předčasného výběru uložené sumy, o náklady spojené s vedením účtu apod. Naopak, státní příspěvek není pro spotřebitele rozhodující, rozhodná je naopak výše výnosů a státní příspěvek je pouze jednou z forem zhodnocení vkladu. Ze skutečnosti, že dochází ke změnám v počtu účastníků stavebního spoření, účastníci dovozují, že si produkty stavebních spořitelen a ostatní finanční produkty konkurují, a jsou tak zastupitelné.
Účastníci dále zpochybňují závěry správního orgánu prvního stupně, pokud jde o existenci jediného trhu-trhu stavebního spoření, jakož i o nezastupitelnosti úvěrů ze stavebního spoření s jinými úvěrovými produkty. Argumentaci správního orgánu prvního stupně, že úvěry ze stavebního spoření jsou spojeny se smlouvou o stavebním spoření, a proto existuje jediný trh stavebního spoření, považují účastníci řízení za irelevantní, neboť klienti stavebních spořitelen nejsou povinni si úvěr ze stavebního spoření vzít. Pokud jde o zastupitelnost jinými produkty, poukazují na skutečnost, že klienti nejsou omezeni ve volbě způsobu, jak zamýšlenou koupi nemovitosti financovat. Pokud jde o zastupitelnost s hypotečními úvěry, poukazují účastníci na to, že většina stavebních spořitelen při úvěru nad 300.000,-Kč vyžaduje rovněž zřízení zástavního práva (u úvěru pod 300.000,-Kč je třeba mít zajištění dvěma, resp. jedním ručitelem). Zástavní právo je pouze jednou z forem zajištění, rozhodující pro rozhodnutí spotřebitele je cíl, resp. jeho dosažení v podobě pořízení nemovitosti. Hypoteční úvěry jsou porovnatelné s úvěry stavebního spoření i v dalších ohledech, např. pokud jde o úrokovou sazbu, dobu splatnosti úvěru apod. Proto měl být relevantní trh vymezen tak, aby zahrnoval jak úvěry ze stavebního spoření, tak hypoteční úvěry.
Ze všech uvedených důvodů se účastníci řízení domnívají, že správní orgán prvního stupně nesprávně vymezil relevantní trh, což se pak odrazilo ve věcném hodnocení jejich jednání z pohledu zákona.
Za nesprávný považují účastníci řízení závěr správního orgánu prvního stupně ohledně charakteru jím vymezeného relevantního trhu, tj. že se jedná o trh vysoce koncentrovaný s malým počtem soutěžitelů a trh se stabilními tržními podíly.
Námitky proti časovému vymezení skutku
Podstatnou náležitostí předmětu správního řízení, resp. výroku rozhodnutí, je podle účastníků též časové určení jednání, v němž je spatřován správní delikt. Účastníci řízení namítají, že z doplněných výslechů svědků, tj. Ing. Grabmüllerové, Mgr. Horákové, Ing. Lasnovského či Mgr. Kubky, vyplynulo, že již v květnu roku 2004 došlo konkludentním jednáním k ukončení dohody o výměně informací, resp. namítají neurčité vymezení skutku, pokud jde o jeho ukončení. Neurčitost výroku napadeného rozhodnutí v tomto směru způsobuje dle jejich názoru jeho nepřezkoumatelnost.
V souvislosti s určením konce protisoutěžního jednání napadají někteří účastníci řízení nerovný přístup správního orgánu prvního stupně, který v napadeném rozhodnutí zohlednil prohlášení společností Raiffeisen a Hypo o ukončení participace na dohodě o výměně informací, nikoli však již obdobná prohlášení soutěžitelů Wüstenrot či ČMSS.
Námitky ohledně skutkového a právního posouzení dohody o výměně informací
Dle účastníků řízení správní orgán prvního stupně pochybil, když v napadeném rozhodnutí neupřesnil výčet vyměňovaných informací, jejichž výměnou mělo k narušení hospodářské soutěže dojít. Toto pochybení správního orgánu prvního stupně způsobuje neurčitost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Účastníci řízení jsou toho názoru, že jimi uzavřená dohoda o výměně informací neporušila § 3 odst. 1 zákona, neboť nenarušila a ani nemohla narušit hospodářskou soutěž v oblasti stavebního spoření. Samotná povaha vyměňovaných informací totiž neumožňovala narušení hospodářské soutěže. Vyměňované informace se týkaly minulosti, a tudíž neměly jakoukoli vypovídací hodnotu o budoucí obchodní strategii jednotlivých účastníků. Pro určování obchodní strategie jsou podle jejich názoru rozhodné informace marketingové, inzertní či informace o obchodní činnosti, ty však předmětem výměny informací nebyly. Účastníci řízení konstatují, že vyměňované informace netvořily jejich obchodní tajemství, přičemž konečná tabulka byla automaticky zasílána České tiskové kanceláři (ČTK) a dalším subjektům, např. státním orgánům [ministerstvu financí (dále též "MF"), ministerstvu pro místní rozvoj (dále též "MMR") či České národní bance (dále též "ČNB")], sdělovacím prostředkům či veřejnosti. Vyměňované informace měly charakter statistických údajů, nebyly citlivé a byly běžně dostupné, což vyplývá z rozsáhlé informační povinnosti účastníků vůči státním orgánům a dále z toho, že velké množství informací účastníci poskytovali a poskytují veřejnosti zcela dobrovolně. Účastníci řízení poukazují dále na skutečnost, že trh stavebního spoření není svým charakterem trhem, kde by bylo možné okamžitě přistoupit ke změnám obchodních či marketingových strategií z důvodu právní regulace, náročnosti a rozsahu případných obchodních a marketingových změn. Podle účastníků správní orgán prvního stupně rovněž pochybil, když nezohlednil rozdílnost produktů jimi nabízených, tedy že výměna informací se netýkala homogenních produktů.
Podle názoru účastníků samotný právní rámec podnikání na trhu stavebního spoření vylučoval možnost porušení § 3 odst. 1 zákona. Uvádějí, že pro jejich dlouhodobou obchodní strategii mají zásadní význam všeobecné obchodní podmínky. Ke změně těchto podmínek je však třeba souhlasu MF (do roku 2003 rovněž ČNB), a proto trvá i několik měsíců. Tím je vyloučena možnost okamžité reakce na změnu tržního podílu kteréhokoli z nich. Porušení zákona neumožňovala dále ani struktura trhu. Z evropské judikatury plyne, že výměna informací může mít negativní dopad na soutěž pouze v podmínkách oligopolistické struktury trhu bez existující reálné soutěže. Podle názoru účastníků řízení měly být zahrnuty do relevantního trhu rovněž produkty klasického bankovnictví, investičních a penzijních fondů, které jsou ve vztahu ke stavebnímu spoření konkurenční; pak by nebyla splněna podmínka existence oligopolistického trhu bez reálné konkurence. Správní orgán prvního stupně pochybil, když nezohlednil existenci reálné a otevřené soutěže na trhu stavebního spoření, která plyne mimo jiné z rozdílných poplatků za vedení účtů, z rozdílných úrokových sazeb z vkladů a úrokové sazby z úvěrů či z vynakládání značných finančních prostředků na marketingové, reklamní a inzertní aktivity.
Výměna informací mezi účastníky řízení podle jejich tvrzení postrádala protisoutěžní cíl. Byla iniciována státními orgány a jejím cílem bylo zajistit objektivní a přesné informace z oblasti stavebního spoření. Dalším důvodem byla snaha o posílení důvěry veřejnosti ve spolehlivost, funkčnost a stabilitu oblasti stavebního spoření. Cílem dohody o výměně informací tedy nebylo narušit soutěž, nýbrž vyhovění požadavkům státních orgánů a veřejnosti.
Celkově se účastníci řízení domnívají, že správní orgán prvního stupně neprokázal, že se v případě dohody o výměně informací jednalo o dohodu porušující § 3 odst. 1 zákona. Aby dohoda o výměně informací byla v rozporu s § 3 odst. 1 zákona, musela by narušovat nebo být schopna narušit hospodářskou soutěž. V rámci správního řízení však v tomto směru nebyl předložen jediný důkaz a v napadeném rozhodnutí jsou pak obsažena toliko obecná konstatování a nedoložené hypotézy. Dle názoru účastníků řízení je třeba v souladu s evropským trendem upřednostnit ekonomickou analýzu před právním rozborem (srov. např. rozhodnutí Evropského soudního dvora T-112/99 ve věci Métropole Télévision and others v. Commission , [2001] ECR II-2459). Žádná ekonomická analýza však nebyla ve správním řízení provedena. Správní orgán prvního stupně tedy v napadeném rozhodnutí nedokládá svá tvrzení jakoukoli analýzou vyměňovaných informací, jejich významu nebo příčinnou souvislostí mezi vyměňovanými informacemi a přijatou obchodní strategií; ve správním spise rovněž chybí analýza veřejné dostupnosti vyměňovaných informací. Závěr, že výměna informací narušila soutěž tím, že byla schopna odstranit nejistotu ohledně budoucího chování účastníků na trhu, není podložen žádným důkazem.
Účastníci řízení poukazují na rozpornost tvrzení správního orgánu prvního stupně, který na straně jedné, pokud jde o dopad dohody o výměně informací na trh, poukazuje na zvyšování poplatků souvisejících se stavebním spořením, zatímco na straně druhé na jiném místě napadeného rozhodnutí dospívá k závěru, že nebylo prokázáno jejich jednání ve vzájemné shodě při zvyšování těchto poplatků.
Celkově se účastníci řízení domnívají, že jimi uzavřená dohoda o výměně informací nepředstavuje zakázanou dohodu narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
Námitky proti výši uložených pokut
Pokuty uložené napadeným rozhodnutím považují účastníci řízení za nedůvodné; zejména napadají stanovení základní částky pokut ve výši 1 % z obratu toho kterého z nich, která je podle jejich názoru neadekvátně vysoká. Poukazují přitom, že posuzované jednání nebylo dosud předmětem rozhodovací činnosti Úřadu, že aplikace zákona na dohodu o výměně informací není jednoznačná, a proto měl správní orgán prvního stupně od uložení pokut upustit, příp. uložit pokuty symbolické. Dále je namítáno, že při stanovení výše pokut nebyl zohledněn chybějící protisoutěžní úmysl, ani skutečnost, že nedovolená výměna informací nepatří mezi nejzávažnější narušení soutěže, tzv. hard core kartely.
Pokud jde o zohlednění zvláštního charakteru jednání účastníků řízení, pak správní orgán prvního stupně měl postupovat nevhodně a nepřiměřeně, neboť zkušenost s aplikací soutěžního práva na tuto oblast chyběla jak na jeho straně, tak zejména na straně účastníků. Jedná se přitom o zcela specifickou oblast, kde na řadu otázek neexistuje doposud jednotný názor. Správní orgán prvního stupně se měl snažit pochopit problematiku stavebního spoření, zvážit aplikaci soutěžního práva na tuto oblast a hledat alternativní řešení k odstranění případných obav z možného narušení soutěže, nikoli zvolit cestu uložení zcela necitlivých a nepřiměřených sankcí s likvidačním charakterem. Účastníci poukazují na to, že Evropská komise nedovolenou výměnu informací buď vůbec nesankcionuje nebo ukládá pokuty několikanásobně nižší, než byly uloženy napadeným rozhodnutím.
Účastníci řízení se domnívají, že správní orgán prvního stupně pochybil též při dalších úpravách základní částky pokuty. Zohlednil totiž délku protisoutěžního jednání v souhrnné výši osmi let a základní částku za každý rok navýšil o jedno procento, současně však deklaroval, že pokuta je ukládána dle zákona č. 143/2001 Sb., jenž nabyl účinnosti až 1. 7. 2001. Nepřezkoumatelnost výroku ukládajícího pokuty vyplývá dle jejich přesvědčení též z rozdílného přístupu, pokud jde o zohlednění ukončení participace jednotlivých účastníků na zakázané dohodě (viz námitka časového vymezení skutku). Soutěžitel Wüstenrot rovněž poukazuje na skutečnost, že v napadeném rozhodnutí jsou uváděny dvě rozdílné výše jejího podílu na relevantním trhu stavebního spoření, aniž by takový postup byl zdůvodněn.
Pokud jde o otázku zavinění a její zhodnocení v rámci úvah o výši pokuty, účastníci řízení shodně namítají, že nejednali úmyslně, a že jim tedy úmysl nemůže být přičítán k tíži. Připouští sice, že dohodu o výměně informací uzavřeli úmyslně, z toho však nelze dovodit, že jejich úmyslem bylo porušit zákon, resp. ohrozit soutěž.
Účastníci shledávají pochybení též v tom, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí při stanovení pokut vyšel z hodnoty obratů jednotlivých soutěžitelů za rok 2003, přestože v době vydání napadeného rozhodnutí již byly známy ověřené údaje za rok 2004.
Procesní vady řízení
Podle názoru účastníků trpí správní řízení vadou spočívající v nedostatečném objasnění předmětu správního řízení. Při zahájení správního řízení, resp. při rozšíření předmětu správního řízení je totiž třeba uvést, jaké konkrétní jednání je považováno za porušení konkrétního ustanovení zákona, kdy k tomuto jednání mělo dojít, na jakém relevantním trhu a na újmu kterých spotřebitelů či soutěžitelů. Tento svůj závěr opírají o judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek č.j. 5 A 73/2002-34 ze dne 20. 11. 2003). V dané věci nebyl předmět správního řízení od jeho počátku dostatečně určitě vymezen, a toto procesní pochybení nelze zhojit.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívá rovněž v neurčitosti jeho výroku, ve kterém nejsou žádným způsobem upřesněny informace, jejichž výměnou mezi účastníky mělo dojít k deklarovanému narušení konkurenčního prostředí.
Narušení práva účastníků řízení na účinnou obhajobu a zásady hospodárnosti řízení je pak spatřováno v tom, že v pozvánkách k výslechu svědků nebyly sdělovány jména vyslýchaných osob. Účastník řízení Wüstenrot pak dodává, že si byl tato jména nucen zjišťovat nahlédnutím do správního spisu, a proto musel za tím účelem navštívit Úřad, s čímž mu vznikaly dodatečné a zbytečné náklady.
Dle názoru účastníků řízení byly ve správním řízení porušeny i další zásady, a to zásada objektivní pravdy a přesvědčivosti rozhodnutí a zásada volného hodnocení důkazů. Správní orgán prvního stupně totiž nedostatečným způsobem zjistil skutečný stav věci a jím zjištěné důkazy jsou sporné a zavádějící. Výslechy svědků, jež byly provedeny v novém řízení, neodstraňují pochybnosti ohledně okolností vzniku dohody o výměně informací, jak ukládalo první rozhodnutí o rozkladu. V napadeném rozhodnutí není uveden žádný důkaz, že výměna informací narušuje nebo je schopna narušit hospodářskou soutěž na trhu stavebního spoření. Pokud jde o hodnocení důkazů, toto je v napadeném rozhodnutí provedeno pouze obecně a nekonkrétně. Správní orgán prvního stupně vybočil při hodnocení důkazů ze zákonných mezí, neboť zjištěné skutečnosti posoudil neobjektivně a vykládal je v neprospěch účastníků. Účastníci řízení uzavírají, že tvrzení, která nejsou podložena důkazy, jsou nepřezkoumatelná.
K narušení práva na spravedlivý proces a účinnou obhajobu podle účastníků došlo též tím, že nebyli řádně seznámeni s podkladem pro rozhodnutí. Jsou přesvědčeni, že správní orgán prvního stupně jim byl povinen v rámci seznámení s podklady rozhodnutí předložit dokument obsahující základní fakta, jasné argumenty a jejich interpretaci ze strany správního orgánu, jakož i důvody a důkazy pro závěr, že došlo k porušení zákona. V této souvislosti se domnívají, že je nutné důsledně odlišovat prosté nahlížení do spisu od finálního seznámení s podkladem pro rozhodnutí dle § 33 odst. 2 správního řádu. Účel tohoto ustanovení správního řádu by měl být vykládán v souladu s praxí Evropské komise, která shora popsaný dokument účastníkům předkládá. S odkazem na stranu 34 napadeného rozhodnutí pak účastníci řízení namítají nepřípustné přenášení důkazního břemene, jehož se měl správní orgán prvního stupně dopustit, když uvedl, že v řízení nebylo jeho účastníky prokázáno, že by informace, které si mezi sebou vyměnili, neovlivnily následně jejich soutěžní chování.
Závěrem všichni účastníci řízení navrhují provedení důkazu Ekonomickou analýzou předloženou soutěžitelem SSČS, jež je součástí správního spisu, jakož i provedení nové nezávislé ekonomické analýzy dopadů výměny informací na soutěž.
Petit rozkladů
Ze všech shora uvedených důvodů účastníci řízení navrhují, aby bylo rozkladem napadené rozhodnutí ve výrokových částech I., II. a III. zrušeno (s výjimkou soutěžitele Raiffeisen, který navrhuje zrušení toliko výrokových částí I. a II.) a aby bylo správní řízení i v tomto rozsahu zastaveno.
III. Řízení o rozkladu
V souladu s § 56 správního řádu vyrozuměl správní orgán prvního stupně jednotlivé účastníky o obsahu podaných rozkladů a umožnil jim, aby se k nim vyjádřili. Tohoto svého práva využili všichni účastníci řízení, přičemž ve svých vyjádřeních zopakovali námitky uvedené v rozkladech a ztotožnili se s námitkami ostatních účastníků.
Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle § 57 odst. 1 správního řádu, a proto v souladu s odstavcem 2 téhož ustanovení postoupil věc orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
Dne 1. 1. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., který zrušil zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zároveň však ve svém § 179 odst. 1 stanovil, že řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. V rámci řízení o rozkladech podaných účastníky řízení jsem tedy postupoval v souladu s předchozí právní úpravou správního řízení.
IV. Doplnění dokazování v rámci řízení o rozkladu
Znalecký posudek
Za nejzásadnější námitku, jejíž důvodnost či nedůvodnost determinuje samotnou smysluplnost dalšího vedení správního řízení v předmětné věci, považuji námitku absence ekonomické analýzy, která by se zabývala existencí protisoutěžního dopadu posuzované dohody o výměně informací, resp. potenciálu takové dohody vést k narušení soutěže ve smyslu § 3 odst. 1 zákona. Proto jsem doplnil správní spis o znalecký posudek č. 61-11/2006 vypracovaný Znaleckým ústavem TACOMA Consulting a.s. ze dne 11. 7. 2006 (dále též "Znalecký posudek").
Úkolem Znaleckého posudku bylo posoudit skutečný či potenciální dopad dohody o výměně informací uzavřené na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen dne 18. 12. 1997 mezi účastníky řízení. Konkrétně se Znalecký posudek podle zadání zabýval otázkou, zda výměna informací uvedených v napadeném rozhodnutí mohla mít nějaký dopad na konkurenční jednání účastníků řízení, na úroveň hospodářské soutěže jako celku, popř. na konečné spotřebitele, a jakým konkrétním způsobem účastníci řízení měnili či potenciálně mohli měnit své ekonomické, resp. konkurenční chování vůči sobě navzájem i vůči svým zákazníkům, a jakým způsobem byla či mohla být ovlivňována jejich rozhodování po získání informací, které byly předmětem výměny.
Obsah Znaleckého posudku
Přes stručný popis případu (kapitola 02) se Znalecký posudek dále zabývá rozborem vybraných specifik zákonné regulace produktu stavební spoření (kapitola 03), a to odlišně pro fázi spořící i úvěrovou. Ohledně fáze spořící se zabývá zejména výší státní podpory a její výplatou, zdaněním úroků a stanovením poplatků. Pokud jde o zákonnou regulaci stavebního spoření-úvěrová fáze, poukazuje Znalecký posudek zejména na zákonnou regulaci maximální výše rozdílu mezi úrokovou sazbou z vkladů a úrokovou sazbou z úvěrů, na délku čekací doby na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření a na účelovost poskytnutí úvěru ze stavebního spoření. Závěrem této kapitoly Znalecký posudek shrnuje, že zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o stavebním spoření") vymezuje výši státní podpory (u smluv uzavřených do 31. 12. 2003 činí poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z částky 18.000,-Kč, u smluv uzavřených od 1. 1. 2004 činí poskytovaná záloha státní podpory 15 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20.000,-Kč), která umožňuje dosažení vysoké výnosnosti uložených peněžních prostředků. Zároveň je však výplata státní podpory vázána na pevně stanovenou dobu spoření, která činí 5 let u smluv uzavřených do 31. 12. 2003 a 6 let u smluv uzavřených od 1. 1. 2004. Tím je vlastně i po tuto dobu omezen přechod účastníka stavebního spoření ke konkurenčnímu subjektu. Zákon dále reguluje výši úročení řádných úvěrů (rozdíl mezi úrokovou sazbou z vkladů a úrokovou sazbou z úvěru ze stavebního spoření může činit nejvýše 3 procentní body) a obsahuje omezení dalších činností stavebních spořitelen, především v oblasti investování. Regulace úplaty za vedení účtu se v zákoně objevuje až po novele zákona o stavebním spoření provedené zákonem č. 161/2006 Sb.
V další části provádí Znalecký posudek rozbor odlišností produktu stavebního spoření od jiných produktů spořícího a úvěrového charakteru , když identifikuje maximální výnosnost subproduktu stavebního spoření-spoření z pohledu klienta stavební spořitelny. Znalecký posudek dospívá k závěru, že výnosnost stavebního spoření-spoření je díky státní podpoře oproti ostatním spořícím produktům na finančním trhu výrazně vyšší. Z porovnání subproduktu stavebního spoření-spoření s obdobně rizikovými alternativami pak vyplývá, že stavební spoření má při zachování stejného rizika nejméně trojnásobnou výnosnost ve srovnání s obdobnými produkty poskytovanými bankami (terminované vklady). Identifikací úročení a porovnáním s alternativami subproduktu stavební spoření-úvěr vyplynulo, že se tržní úrokové sazby (do 31. 12. 2001 sazby z hypotéčních úvěrů bez dotací) pohybovaly nad úrovní úrokových sazeb z úvěrů poskytovaných stavebními spořitelnami. Od roku 2002 se však rozdíl postupně snižuje.
Kapitola 05 Znaleckého posudku se zabývá rozborem významu jednotlivých subproduktů (tj. fází spořící a úvěrovou) pro podnikání účastníků řízení (problematika rentability). Rozbor rentability stavebních spořitelen ve fázi stavebního spoření-spoření ukázaly, že je možné s touto fází dále pracovat jako se samotným subproduktem, neboť dosažená rentabilita subproduktu v relevantním období dostačovala s vysokou pravděpodobností k úhradě ekonomických nákladů. Pokud jde o rentabilitu vlastního kapitálu subproduktu stavební spoření-úvěr, uvádí Znalecký posudek (kapitola 05/04), že výsledky vykazují rostoucí trend. Znalecký posudek dospěl k závěru, že poskytování úvěrů je vysoce rentabilní činností (rentabilnější než fáze stavební spoření-spoření), což umožňuje posuzovat tuto fázi jako samostatný produkt.
V části 06 Znalecký posudek hodnotí charakter trhu jednotlivých subproduktů . Pro zjištění charakteru trhu subproduktu stavební spoření-spoření uvádí Znalecký posudek jeho klíčové znaky, kterými jsou i) povinná minimální doba spoření nutná pro získání státního příspěvku, ii) vyplácení státního příspěvku v dané maximální výši, iii) nemožnost spotřebitele přecházet mezi stavebními spořitelnami v průběhu spoření, iv) neexistence omezení pro případnou změnu poplatku za vedení účtu pro účastníky stavebního spoření, v) skutečnost, že cílovou skupinou subproduktu jsou přímí koncoví zákazníci, a z tohoto důvodu lze uvažovat spíše s malým vlivem finančních zprostředkovatelů či poradců, a vi) existence vysokého množství údajů ovlivňujících efektivní srovnání stavebních spořitelen s různou dostupností v průběhu relevantního období. Znalecký posudek dále uvádí, že jedním z nejpodstatnějších znaků subproduktu stavební spoření-spoření je existence státního příspěvku k limitnímu maximálnímu vkladu. Existence příspěvku od subjektu, jehož cílem není maximalizace zisku a který získává zdroje prostřednictvím veřejných financí, vede k posunu výnosnosti subproduktu stavební spoření-spoření nad přímku cenných papírů. Při zohlednění faktu, že nenahraditelnost subproduktu stavební spoření-spoření je způsobena zejména státním příspěvkem, je podle Znaleckého posudku možné považovat tento subprodukt za produkt výrazně homogenní. Znalecký posudek považuje pak trh, na kterém se střetává nabídka subproduktu stavební spoření-spoření s poptávkou po tomto produktu ze strany skutečných či potenciálních účastníků za relevantní trh ve smyslu § 2 odst. 2 zákona. Pokud jde o subprodukt stavební spoření-úvěr, nepovažuje jej Znalecký posudek za trh, na kterém se střetává nabídka s poptávkou po tomto subproduktu, tedy za relevantní trh ve smyslu § 2 odst. 2 zákona. Jako relevantní trh vymezil Znalecký posudek pro účely subproduktu stavební spoření-úvěr trh úvěrů pro financování bytových potřeb.
V kapitole 06/03/02 pak Znalecký posudek hodnotí potenciální škodlivost informací z pohledu přerozdělení užitku mezi stavební spořitelny a účastníky stavebního spoření . V případě subproduktu stavební spoření-spoření existuje velmi silný motiv pro případné, přinejmenším částečné, přerozdělení celkového užitku ze stavebního spoření od účastníků stavebního spoření směrem ke stavebním spořitelnám. Tento fakt je dle Znaleckého posudku zapříčiněn velmi vysokou výhodností subproduktu stavební spoření-spoření ve vztahu k jiným spořícím příležitostem s obdobnou rizikovostí. Stavební spořitelny pro dosažení částečného přerozdělení užitku mohou primárně využít neregulovaných, omezeně zveřejňovaných parametrů typu poplatků. Informace sdílené na základě dohody o výměně informací pak podle Znaleckého posudku mohou posloužit jako základ pro test nedokonalé informovanosti účastníků stavebního spoření, a to díky možnosti sledovat vývoj tržních podílů v závislosti na zhoršení některých neregulovaných parametrů subproduktu stavební spoření-spoření. Informace o relevantním trhu stavební spoření-spoření neztrácejí svoji relevanci ani v případě jejich zveřejnění, neboť je při svém rozhodování nemohou fakticky využít jiné subjekty než stavební spořitelny. Výrazně nižší prostor pro přerozdělení užitku je u subproduktu stavební spoření-úvěr, neboť účastníci stavebního spoření mají volnost rozhodnout se při financování svých bytových potřeb mezi hypotékou či stavebním spořením.
Zejména pak Znalecký posudek provádí analýzu možnosti přerozdělení ekonomického prospěchu jednotlivých subproduktů (kapitola 07), a to z důvodu sdílení informací dle dohody o jejich výměně. Znaleckým ústavem byla provedena analýza využitelnosti sdílených informací s ohledem na možný dopad na přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření od účastníků stavebního spoření, tj. klientů účastníků řízení, ke stavebním spořitelnám, tj. účastníkům řízení, a to zvlášť pro subprodukt stavební spoření-spoření a subprodukt stavební spoření-úvěr. V souhrnu lze přitom uvést, že ze Znaleckého posudku vyplývá, že v případě subproduktu stavební spoření-spoření mohly stavební spořitelny na základě dohody o výměně informací získat jiným způsobem nedostupné informace, které mohly použít pro přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření. Tyto informace identifikuje Znalecký posudek jako informace o vývoji počtu smluv a cílových částek stavových i přírůstkových; jejich potenciál využitelnosti je shledán v testu reakce zejména potenciálních účastníků stavebního spoření na změny parametrů stavebního spoření, které nejsou účastníky řízení zdůrazňovány. Dopad je pak shledán v rychlejším přenosu cenového rozhodnutí jednoho účastníka řízení do cen ostatních účastníků řízení, resp. díky okamžité možnosti testu míry nedokonalé informace u účastníků stavebního spoření mohlo docházet k cenovým změnám, které by jinak nenastaly. Současně Znalecký posudek uvádí, že existuje jen velmi malý potenciál využití relevantních informací pro přerozdělení ekonomického prospěchu ze subproduktu stavební spoření-úvěr. Tato skutečnost je dána nízkým informačním potenciálem sdílených informací pro změnu chování staveních spořitelen, které by mohlo vést k přerozdělení ekonomického prospěchu a výrazným regulativním omezením, které vedlo k tomu, že stavební spořitelny se mohly při poskytování úvěrů ze stavebního spoření pohybovat pouze blízko hranice minimální výnosnosti ve vztahu k alternativnímu použití zdrojů formou investic do málo rizikových dluhopisů.
Na základě analýzy dalších možných změn chování stavebních spořitelen (kapitola 08) dále Znalecký posudek uvádí, že informace obsažené ve statistickém přehledu mají též informační význam vyjadřující výkonnost jednotlivých obchodních modelů či marketingových mixů zvolených jednotlivými stavebními spořitelnami. Lze tak přitom získat informace o dynamice jednotlivých stavebních spořitelen z pohledu počtu uzavíraných smluv a nově uzavíraných cílových částek, dynamice jednotlivých stavebních spořitelen v poskytování úvěrů ze stavebního spoření či překlenovacích úvěrů a dynamice jednotlivých stavebních spořitelen v jednotlivých podskupinách úvěrů. Podle Znaleckého posudku mohou tyto kvalitativní informace při vysoké uniformitě poskytovaného produktu indikovat úspěšnost jednotlivých subjektů v distribučních kanálech produktu stavebního spoření, případně celého marketingového mixu. Jinými slovy lze provést podrobnou analýzu úspěšnosti konkurenčního obchodního modelu, což může vést k přejímání prvků, které považuje daný subjekt za klíčové pro úspěšnost konkurenčního subjektu.
Závěrem Znalecký posudek hodnotí dopady sdílení informací dle dohody o výměně informací (kapitola 09). Na základě provedených analýz identifikuje Znalecký posudek dopady sdílených informací na chování účastníků dohody, a to vůči zákazníkům příslušných stavebních spořitelen s dopadem na přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření, vůči svým zákazníkům bez dopadu na přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření a vůči sobě navzájem, tj. vůči dalším účastníkům dohody o výměně informací.
Vyjádření účastníků řízení k podkladům pro rozhodnutí
Účastníci řízení využili před vydáním rozhodnutí o rozkladu svého práva seznámit se s úplnými podklady pro rozhodnutí o rozkladech obsažených ve správním spise sp. zn. S 67/04 a podat k nim své vyjádření, případně též vyjádření ke způsobu jejich zjištění. Vyjádření účastníků řízení se do značné míry věcně shodují s námitkami obsaženými v rozkladech. Nad rámec námitek obsažených v rozkladech předložili účastníci řízení ve svých vyjádřeních argumenty, kterými zpochybňují zejména některé závěry Znaleckého posudku.
Doplnění dokazování v rámci odvolacího (rozkladového) řízení
Účastník řízení Raiffeisen namítá, že Znalecký posudek je v daném správním řízení pro účely korektního posouzení a zdůvodnění existence případné dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona natolik klíčovým důkazem, že jeho opatřením v rámci rozkladového řízení byl podstatně změněn rozsah dokazování. Z tohoto důvodu se domnívá, že předseda Úřadu nemůže o podaných rozkladech rozhodnout meritorně v tom smyslu, že by napadené rozhodnutí potvrdil a podané rozklady zamítl, neboť účastníkům řízení by tímto postupem byl odepřen řádný opravný prostředek proti rozhodnutí vycházejícímu z podstatně doplněného dokazování.
Naopak účastník ČMSS je toho názoru, že se Znaleckým posudkem by se měla seznámit rozkladová komise; pokud by tak učinila, jistě by, podle jeho názoru, doporučila předsedovi zastavení řízení.
Námitka týkající se procesu zadání Znaleckého posudku ze strany Úřadu
Pokud jde o samotný proces zadání znaleckého posudku, namítají účastníci řízení Raiffeisen a ČMSS, že Znalecký posudek byl opatřen v rozporu s příslušnými ustanoveními správního řádu, když zejména ustanovení znaleckého ústavu nebylo uskutečněno ve formě správního rozhodnutí, dokumentace pro zadání tohoto znaleckého posudku nebyla zařazena do správního spisu a účastníci nebyli o tomto kroku informováni, čímž došlo ke zkrácení jejích procesních práv. Provedení takového důkazu v rámci správního řízení je tedy dle názoru Raiffeisen ve smyslu § 34 odst. 1 správního řádu nutno považovat za nepřípustné s tím, že orgán rozhodující o rozkladu nesmí k takto získanému důkazu při právním posouzení případu přihlížet.
Obecné námitky proti obsahu Znaleckého posudku
Účastníci řízení shodně namítají, že Znalecký posudek nepřinesl žádný věrohodný důkaz prokazující narušení hospodářské soutěže v důsledku výměny statistických informací mezi stavebními spořitelnami. Zpracovatelé Znaleckého posudku totiž nedospěli k závěru o skutečném negativním dopadu výměny informací mezi stavebními spořitelnami na hospodářskou soutěž, ale tento dopad posoudili pouze jako potenciální, tj. jako teoreticky možný. Podle jejich názoru tedy Znalecký posudek nepředstavuje důkaz, na jehož základě by bylo možno konstatovat, že dohoda o výměně informací představuje zakázanou dohodu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona. Dle účastníka řízení Wüstenrot Znalecký posudek rovněž neuvádí jediný důkaz pro přijetí závěru, že stavební spořitelny měly okamžitou možnost testu míry nedokonalé informace účastníků stavebního spoření.
Podle společnosti Wüstenrot obsahuje Znalecký posudek řadu chyb, pokud jde o uvádění právních předpisů upravujících oblast stavebního spoření. Znalecký posudek odkazuje na zákon č. 423/2003 Sb., který však ve skutečnosti toliko novelizoval zákon č. 96/1993 Sb. s účinností od 1. 1. 2004. Účastník řízení namítá, že regulace poplatků spojených se stavebním spoření nebyla zavedena novelou zákona o stavebním spoření č. 161/2006 Sb., nýbrž novelou č. 292/2005 Sb. účinnou od 1. 1. 2005.
Podle stejného účastníka používá Znalecký posudek neobjektivní a nesprávné grafy a tabulky. Poukazuje konkrétně na graf obsažený v kapitole 04/02 Znaleckého posudku. Dle jeho názoru poskytuje tento graf neobjektivní obrázek o vývoji rozdílu mezi úrokovými sazbami z úvěru a z vkladu, neboť vychází pouze z údajů vztahujících se ke třem největším stavebním spořitelnám a nezohledňuje menší stavební spořitelny, které mají ve své nabídce větší rozdíly.
Účastník Modrá pyramida pak namítá, že Znalecký ústav se v posudku vyjadřoval mj. i k některým právním otázkám. Dle jejího názoru mohl Znalecký posudek nejvýše posuzovat, jaké případné konkrétní důsledky měla či mohla mít předmětná dohoda o shromažďování statistických údajů na konkurenční jednání stavebních spořitelen. Případné dopady takové dohody na úroveň hospodářské soutěže však není oprávněn posuzovat znalec, nýbrž Úřad.
Účastník řízení SSČS uvádí, že ze Znaleckého posudku je zřejmé, že většinu informací získaných na základě plnění napadené dohody lze dovodit z jinak dostupných veřejných zdrojů a že obecně známá charakteristika koncovým spotřebitelům dává výrazný předpoklad pro neelasticitu poptávky s ohledem na tzv. vedlejší parametry stavebního spoření. Účastník poukazuje, že podle Znaleckého posudku nebyl identifikován žádný důvod pro změnu chování účastníků dohody o výměně informací vůči sobě navzájem, resp. sdílení informací nezapříčiňuje a ani samo o sobě nemůže zapříčinit kooperaci mezi soutěžiteli na trhu stavebního spoření. Na druhou stranu ze Znaleckého posudku plynou potenciální pozitivní dopady, tj. že sdílení informací může vést k pružnému přejímání obchodních modelů, které se ukázaly být úspěšné v soutěži o klienty.
Námitky proti věcnému vymezení relevantního trhu Znaleckým posudkem
Znalecký posudek podle účastníka řízení Modrá pyramida zcela jednoznačně potvrdil, že v dosavadním řízení byl nesprávně vymezen trh stavebního spoření jako relevantní trh. Zatímco vymezení relevantního trhu subproduktu "spoření" považuje za nesprávné, neboť je založena na nesprávných podkladech a srovnáních, ohledně vymezení trhu subproduktu "úvěr" se účastník řízení se závěry Znaleckého posudku plně ztotožňuje.
Účastník řízení Raiffeisen uvádí, že Znalecký posudek odhlédnutím od finančních produktů (produktů typu důchodového připojištění, kapitálového životního pojištění, podílové fondy apod.) a posuzováním stavebního spoření ve spořící fázi pouze s využitím konstrukce hypotetického vkladového spořícího účtu jednoznačně pochybil. Produkty typu důchodového připojištění či kapitálového životního pojištění jsou podle názoru společnosti Raiffeisen zastupitelné s produkty stavebního spoření a měly by tedy společně tvořit jeden věcně relevantní trh. Pokud jde o vymezení trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, do nějž byl zařazen subprodukt stavebního spoření-úvěr, ztotožnil se účastník řízení se závěry Znaleckého posudku.
Účastník ČMSS souhlasí s dalším dělením relevantního trhu podle fází, jakož i s vymezením relevantního trhu financování bytových potřeb; obdobně jako jiní účastníci řízení naopak považuje vymezení relevantního trhu stavebního spoření-spoření za příliš úzké.
Rovněž účastník řízení Wüstenrot napadá věcné vymezení relevantního trhu, zejména pak uvádí, že Znalecký posudek neobsahuje jediné hodnocení či analýzu, jak je produkt stavebního spoření vnímán klienty stavebních spořitelen. Podle jeho názoru skutečnost, že Znalecký posudek nesprávným způsobem chápe pojem věcného relevantního trhu, prokazuje i to, že k definici věcných relevantních trhů využívá hledisko produktové rentability. Není přitom jasné, jak by rentabilita mohla napomoci při definici věcných relevantních trhů. Rozdělení stavebního spoření na dvě části je proto nesprávné, neboť zcela ignoruje existenci překlenovacích úvěrů. Tyto úvěry přitom umožňují poskytnutí úvěru již na počátku tzv. spořící fáze, přičemž příjemce takového úvěru má za splnění určitých podmínek nárok na poskytnutí státní podpory.
Společnost SSČS uvádí, že posouzení zaměnitelnosti produktu stavební spoření-spoření je založeno na srovnání čistě výnosové strany různých produktů; hodnocení však již nezahrnuje srovnání nákladové stránky spojené s příslušným druhem spoření. Odkazuje-li Znalecký posudek na zvláštní charakter daného druhu spoření s ohledem na ekonomicky nepodmíněný státní příspěvek, měl by podle účastníka řízení provést srovnání s obdobným produktem, kterým je penzijní připojištění. Společnost SSČS se dále domnívá, že subprodukty stavební spoření-spoření a stavební spoření-úvěr jsou vzájemně neodlučně provázané.
Námitky proti posouzení dopadu dohody o výměně Znaleckým posudkem
Všichni účastníci řízení shodně namítají, že se Znalecký posudek v části hodnocení dopadů výměny informací na hospodářskou soutěž opírá pouze o obecné úvahy a spekulace a má v tomto směru pouze hypotetický ráz, který není nikterak doložen na příkladech konkrétních změn poplatkové politiky jednotlivých účastníků řízení, které mohly být reálně ovlivněny výměnou informací. Současně účastníci řízení uvádí, že závěry Znaleckého ústavu ohledně potenciálního dopadu dohody na hospodářskou soutěž na trhu stavebního spoření jsou nesprávné, neboť vyplývají z nesprávných předpokladů.
Účastník řízení SSČS namítá, že se nelze zcela ztotožnit se zadáním Znaleckého posudku v části ohledně posuzování dopadu výměny informací na spotřebitele, resp. rozdělení ekonomického prospěchu mezi spotřebitele a výrobce. Tento aspekt je podle SSČS z hlediska ochrany hospodářské soutěže irelevantní, neboť cílem soutěžní politiky je ochrana konkurence jako obecného jevu, nikoli bezprostřední ochrana spotřebitelů.
Dle společnosti Hypo je třeba pohlížet na stavební spoření jako na jednu nedílnou součást portfolia majetku investora. Poukazuje na to, že státní podporou se vyznačuje i penzijní připojištění, jehož existenci znalecký ústav zcela zanedbal. Nesprávný je dále předpoklad, že klient stavební spořitelny není dostatečně informován a není schopen produkty jednotlivých stavebních spořitelen srovnat. Podle účastníka lze jen stěží hovořit o homogenitě produktů, pokud jsou rozdíly mezi produkty jednotlivých spořitelen tak zásadní, že znemožňují srovnání.
Účastník ČMSS poukázal, že Znalecký posudek potvrdil jeho tvrzení, že výměna informací neměly jakýkoli vliv na hospodářskou soutěž mezi účastníky řízení; pokud byl identifikován dopad na změnu parametrů stavebního spoření vůči zákazníkům, pak jen ve vztahu ke spořící fázi a toliko v teoretické rovině.
Pokud jde o hlavní předpoklad Znaleckého posudku, a to že dohoda o výměně informací umožňovala testování obchodních opatření na klientech, je toto tvrzení podle účastníka řízení Hypo nepodloženou hypotézou. V praxi totiž není možno takový test provádět. Hovoří-li Znalecký posudek o tom, že za hlavní možnost odlišení lze uvažovat zejména systematické vytváření značky či nabízení doplňkových služeb, nebo o testování výkonnosti jednotlivých marketingových mixů, uvádí Hypo, že obchodní opatření typu marketingových akcí se zaměřovala na určitý typ klientů, např. děti nebo mládež apod. Vyměňované informace se však vždy týkaly celého kmene klientů a takové rozlišení neobsahovaly. Tento účastník se proto domnívá, že nelze testovat obchodní opatření na základě údajů o celkovém počtu nových smluv. K tomu účastník Wüstenrot dodává, že závěr obsažený ve Znaleckém posudku o možném rychlejším přenosu cenových rozhodnutí u jedné stavební spořitelny do cen jiných stavebních spořitelen je nesprávný a prokazuje neznalost fungování stavebního spoření.
Účastník Modrá pyramida namítá, že teoretická hypotéza tzv. testu nedokonalé informace je založena na nesprávném předpokladu, že potenciální účastníci stavebního spoření mají nedokonalé informace o vedlejších parametrech stavebního spoření a že je pro spořitelny výhodné testovat, zda informace o případných změnách těchto vedlejších parametrů zůstanou pro potenciální klienty nedokonalými informacemi. Informace o vedlejších parametrech stavebního spoření jsou veřejné a zcela jednoduše dostupné, při subjektivním rozhodování těchto potenciálních účastníků však tyto informace nehrají významnou roli, neboť se rozhodují podle zcela jiných skutečností (např. doporučení známých, osobnost agenta nabízejícího uzavření smlouvy, dostupnost a vybavení sítě, důvěryhodnost stavební spořitelny apod.). S tím se v podstatě shoduje i účastník ČMSS. Ten navíc považuje tvrzení znaleckého ústavu o možnosti testovat díky statistikám reakce klientů za nesprávný a příliš akademický. Nebylo totiž mj. uvedeno, jak lze využít statistiky pro testování reakce klientů. Znaleckému posudku pak vytýká, že nepopisuje způsob, jak statisticky eliminovat vliv jiných, důležitějších faktorů ovlivňujících počet uzavřených smluv o stavebním spoření.
Společnost SSČS rovněž pochybuje o vypovídací schopnosti testu dopadu změn vedlejších parametrů, a tím i o užitečnosti sdílených informací pro soutěžitele. Předmětný test je podle jejího názoru efektivní za podmínek ceteris paribus, v reálných podmínkách však jeho výtěžnost znatelně klesá.
Podle účastníka řízení Raiffeisen Znalecký posudek také zcela pomíjí otázku, zda stanovování poplatků za vedení účtů stavebního spoření nebylo pouhým výsledkem objektivní ekonomické situace na trhu stavebního spoření a vnitřní ekonomické situace každého jednotlivého účastníka. V posudku učiněný závěr, podle něhož účastníci řízení teoreticky mohli vzít v úvahu vzájemně sdělované informace při stanovování své poplatkové politiky, není možné pro účely správního řízení považovat za spolehlivý důkaz o tom, že k takovému ovlivňování poplatkové politiky prostřednictvím vyměňovaných informací skutečně došlo nebo docházelo. Proti závěrům učiněným Znaleckým posudkem pak účastník uvádí, že tržní podíly stavebních spořitelen nejsou determinovány poplatkovou politikou, která na ně má zcela marginální vliv. V rámci správního řízení nebylo prokázáno, že by se některý z účastníků řízení skutečně řídil a jeho chování v soutěži na trhu bylo ovlivněno sdělovanými statistickými informacemi (srov. rozsudek Soudu prvního stupně T-210/01 ze dne 14. 12. 2005 ve věci General Electric Company v. Komise ). S tím souvisí námitka účastníka Wüstenrot, který uvádí, že informace o vývoji počtu smluv a cílových částek nejsou informacemi, které by pro jeho chování na trhu byly jakkoli využitelné, nemají potřebnou vypovídací hodnotu, a to i z toho důvodu, že zahrnují řadu smluv, které nejsou klienty plněny.
Účastník řízení Modrá pyramida dále za účelem odstranění rozporů mezi Znaleckým posudkem a Ekonomickou analýzou navrhuje vypracování třetího nezávislého znaleckého posudku. Společnost SSČS pak navrhuje provedení výslechu znalce, aby účastníkům bylo umožněnou položit doplňující dotazy i dotazy směřující k některým dílčím závěrům, ke kterým Znalecký posudek dospívá.
Námitky ohledně možnosti získat vyměňované informace z jiných zdrojů
Podle účastníků řízení uvádí Znalecký posudek chybný závěr, že vyměňované informace nebyly běžně dostupné nebo snadno zjistitelné z jiných zdrojů. Podle jejich názoru bylo ve správním řízení prokázáno, že řada statistických údajů je od účastníků vyžadována, a to jak v rámci zákonné informační povinnosti, tak nad její rámec, nejen orgány státního dohledu, tj. MF a ČNB, ale i dalšími státními orgány, např. MMR. Účastníci řízení rovněž poskytují velkém množství informací veřejnosti dobrovolně.
Účastník řízení Raiffeisen charakterizuje trh stavebního spoření v České republice jako trh transparentní, kde informace o činnosti jednotlivých stavebních spořitelen jsou běžně dostupné nebo velmi snadno zjistitelné či odvoditelné z existujících informačních zdrojů. S tím souvisí námitka účastníka Hypo, že na regulovaném trhu výměna informací zvyšuje transparentnost a udržuje stabilitu a důvěryhodnost celého systému stavebního spoření, a má tedy pozitivní efekt (srov. Ekonomická analýza).
Další námitky
Účastníci řízení shodně namítají, že návrh rozkladové komise byl učiněn bez znalosti Znaleckého posudku. Účastník ČMSS dále zdůrazňuje, že nemá-li být funkce rozkladové komise jako poradního orgánu předsedy Úřadu čistě formální bez praktického významu, není myslitelné, aby předkládala svá doporučení bez odůvodnění. Z tohoto důvodu považuje návrh rozkladové komise za nepřezkoumatelný. Jelikož Znalecký posudek podle jejich názoru neprokazuje údajné porušení soutěžních předpisů, domnívají se, že doporučení komise by za současného důkazního stavu mohlo znít toliko ve smyslu vyhovět jejich rozkladům a zastavit správní řízení ve věci.
Podle účastníka řízení Hypo není z dosavadního průběhu správního řízení zřejmé, zda je správní řízení i nadále vedeno pro možné porušení § 11 odst. 1 zákona, které Úřad spatřoval ve zneužití společného dominantního postavení zpoplatněním úrokového zvýhodnění a uplatňováním rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků za vedení účtů stavebního spoření. Řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona bylo totiž prvním prvostupňovým rozhodnutím zastaveno, a to výrokem pod bodem VII. Proti tomuto výroku prvního prvostupňového rozhodnutí účastník řízení rozklad nepodal. Společnost Hypo se proto domnívá, že vůči ní nabyl uplynutím lhůty k podání rozkladu dle § 61 odst. 1 správního řádu právní moci. Poté, co bylo první prvostupňové rozhodnutí zrušeno ve všech výrokových částech prvním rozhodnutím o rozkladu, bylo řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona opětovně zastaveno napadeným rozhodnutím. Společnosti Hypo není zřejmé, zda je i nadále podle Úřadu předmětem řízení možné porušení § 3 odst. 1 zákona uzavřením a plněním dohody či jednáním ve vzájemné shodě při stanovování poplatků nebo možné porušení § 11 odst. 1 zákona zneužitím společného dominantního postavení, jež byla zastavena výrokovou částí VII. napadeného rozhodnutí. Na základě shora uvedeného trpí správní řízení těžkou procesní vadou, v jejímž důsledku došlo k závažnému zásahu do práv účastníka, neboť přesné vymezení předmětu řízení považuje za základní náležitost spravedlivého procesu. V opačném případě není totiž zřejmé, k čemu by se účastník měl vyjadřovat a k jakým skutečnostem má navrhovat důkazy. Účastník řízení Hypo proto namítá, že výkon jeho základních procesních práv je za současné situace zásadním způsobem ztížen.
V. Přezkum napadeného rozhodnutí
Podle § 59 odst. 1 správního řádu jsem napadené rozhodnutí přezkoumal v celém rozsahu, a to i nad rámec námitek obsažených v rozkladech. Po vyhodnocení jednotlivých námitek, zohlednění povahy nového důkazu založeného do správního spisu (Znaleckého posudku), jakož i námitek účastníků řízení vůči závěrům v něm obsažených jsem dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je třeba zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení a rozhodnutí.
Jakkoli je orgán rozhodující o rozkladu oprávněn, v případě nutnosti, dosavadní řízení doplnit a odstranit zjištěné vady, což v sobě nepochybně zahrnuje i oprávnění shromáždit a provést nové důkazy, jsem přesvědčen, že takový postup není vhodný v situacích, kdy zajištěný důkaz je natolik zásadního charakteru, že má potenciál stát se jedním z pilířů rozhodnutí samého. Jestliže by totiž správní orgán druhého stupně své rozhodnutí postavil na takto zajištěném a provedeném důkazu a ve věci sám meritorně rozhodl, pak i při zachování práva účastníků řízení se k takovému podkladu pro rozhodnutí vyjádřit a vznést proti němu námitky, a i v případě řádného vypořádání se se vznesenými námitkami by tímto postupem byl účastník řízení zbaven možnosti přezkumu zásadní části rozhodnutí ve druhé instanci. Přestože jsem i nadále přesvědčen, že správní řízení v prvním stupni a druhém stupni tvoří jeden celek, kdy v řízení o rozkladu lze odstranit celou řadu pochybení a vad, ke kterým došlo na prvním stupni, tento princip by se neměl dostat do rozporu se zásadou dvojinstančnosti správního řízení.
V projednávaném případě je zjevné, že v řízení o rozkladu zajištěný nový důkaz-Znalecký posudek obsahuje ekonomickou analýzu potenciálních dopadů jednání, jež je správním orgánem prvního stupně shledáváno v rozporu se zákonem. Absence provedení ekonomické analýzy přitom byla nejzásadnější námitkou účastníků řízení, kterou jsem nadto shledal důvodnou. Přistoupil jsem tedy k zajištění tohoto chybějícího podkladu pro rozhodnutí. Zběžným posouzením Znaleckého posudku jsem přitom zjistil, že závěry v něm obsažené jsou významnou indicií o tom, že výměna informací mezi účastníky řízení měla potenciál narušit soutěž, a že tedy dohoda, na níž byla tato výměna informací vystavěna, měla charakter zakázané dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona (viz dále). Proto jsem se rozhodl správní řízení nezastavovat; vlastní provedení shora označeného důkazu, zhodnocení jeho relevance, a to jak samostatně, tak ve vztahu k ostatním podkladům řízení, včetně vypořádání se s početnými námitkami účastníků řízení proti Znaleckému posudku směřujícími, jež jsou shrnuty výše, je z důvodů shora uvedených třeba ponechat na správním orgánu prvního stupně. Ten pak posoudí, zda je za tímto účelem třeba doplnit dokazování, nebo zda shromážděný spisový materiál je k tomu dostatečný.
Na straně druhé, přestože jsem dospěl k závěru rozkladem napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání z důvodu, jež jsou dále podány, přezkoumal jsem k námitkám účastníků i další části napadeného rozhodnutí. Takový postup považuji za souladný se zásadami dvojinstančnosti i hospodárnosti řízení, neboť umožňuje účastníkům řízení i správnímu orgánu prvního stupně seznat právní názor orgánu rozhodujícího o rozkladu na vyřešení některých dalších otázek v první instanci a ohledně nutnosti toto řešení v rámci nového projednání přehodnotit.
V následující části jsou tak vypořádány námitky účastníků řízení, které bylo možné věcně posoudit a přijmout k nim autoritativní stanovisko na základě podkladů pro rozhodnutí, jež byly shromážděny správním orgánem prvního stupně, a jejichž posouzení by nebylo ovlivněno důkazy shromážděnými v průběhu řízení o rozkladu. Uvedeny jsou též mé úvahy ohledně dalších námitek, o jejichž důvodnosti nebylo v rozkladovém řízení možno definitivně rozhodnout, když toto rozhodnutí je třeba nechat na správním orgánu prvního stupně.
Věcné vymezení relevantního trhu
Nejprve jsem se zabýval vymezením relevantního trhu tak, jak jej provedl správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí. Podle § 2 odst. 2 zákona je relevantním trhem trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Relevantní trh je tedy třeba vymezit z hlediska věcného a geografického.
Za ustálenou rozhodovací praxi Úřadu, vycházející z komunitární praxe a aprobovanou českými správními soudy, považuji vymezování věcné stránky relevantního trhu na základě analýzy zastupitelnosti výrobků či služeb jinými výrobky či službami, a to z pohledu jejich vlastností, ceny a zamýšleného užití, přičemž při této analýze se vychází z potřeb a preferencí konečného spotřebitele. Prvním krokem každého vymezení relevantního trhu je tedy analýza poptávkové strany trhu, resp. poptávkové substituce. Výchozím bodem této analýzy pak je konkrétní zboží, dodávané účastníkem řízení, zde tedy stavební spoření, případně jednotlivé subprodukty stavebního spoření. Další vymezování relevantního trhu pak spočívá v posouzení, zda v úvahu přicházející alternativní zboží je s tímto výchozím výrobkem zastupitelné z pohledu spotřebitele, resp. jeho potřeby uspokojit konkrétní potřebu (srov. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 6/96 ze dne 14. 11. 1996 ve věci ŠKODA automobilová ).
Všichni účastníci řízení jsou poskytovateli produktů stavebního spoření. Stavební spoření je upraveno zákonem o stavebním spoření. Poskytovateli stavebního spoření jsou banky označené jako stavební spořitelny. Pojem stavebního spoření je vymezen § 1 zákona o stavebním spoření jako účelové spoření spořívající v přijímání vkladů od účastníků stavebního spoření, v poskytování úvěrů účastníkům stavebního spoření a v poskytování příspěvku fyzickým osobám (státní podpory)-účastníkům stavebního spoření. Účastníkem stavebního spoření může být jak fyzická, tak i právnická osoba; státní podporu však může získat toliko osoba fyzická při splnění podmínek dle § 4 odst. 2 až 4 zákona o stavebním spoření. Účastníkem stavebního spoření se stává osoba, která se stavební spořitelnou uzavře písemnou smlouvu, ve které se zejména zaváže ukládat u stavební spořitelny vklady ve smluvené výši. Po splnění podmínek dle zákona o stavebním spoření a podmínek vyplývajících z všeobecných obchodních podmínek stavební spořitelny má účastník stavebního spoření právo na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření na financování bytových potřeb. Stavební spoření je tedy finančním produktem, jenž byl koncipován především za účelem podpory financování potřeb pro bydlení. Jeho účelem je nashromáždit určité finanční prostředky v poměrně krátkém časovém období s možným vznikem nároku na poskytnutí výhodně úročeného úvěru, a současně možností získat za stanovených podmínek státní podpory.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vymezil relevantní trh jako trh stavebního spoření jako celku, přičemž uvedl, že pro účely tohoto správního řízení bylo lze odhlédnout od případné další podrobnější segmentace, např. na trh vkladů ze stavebního spoření a úvěrů ze stavebního spoření.
Se správním orgánem prvního stupně se ztotožňuji v tom, že základní skutečností, jež stavební spoření odlišuje od ostatních forem spoření, je fakt, že stavební spoření je v části spořící spojeno s přidělovanou státní podporou a pevně sjednanou výší úroku po dobu spoření. Obdobou státní podpory stavebního spoření je sice státní podpora penzijního připojištění; tyto dva produkty se však zásadně z pohledu spotřebitele odlišují účelem jejich užití. Cílem penzijního připojištění je totiž zajistit jeho účastníkům dostatečnou finanční rezervu pro období, kdy u nich obecně dochází k poklesu příjmů. Prvotním a hlavním účelem stavebního spoření pak je, jak jsem již uvedl shora, zajistit si finanční prostředky na financování bytových potřeb. Jakkoli uznávám, že i jiné finanční produkty mohou mít pevně sjednanou výši úroku po dobu spoření a že roli při rozhodování spotřebitele hrají též podmínky předčasného výběru uložené sumy či náklady spojené s vedením účtu, za základní faktory způsobující nezastupitelnost stavebního spoření, přinejmenším ve spořící fázi, považuji vliv státní ingerence, spočívající nejen v poskytování státní podpory, ale i velmi podrobné zákonné regulaci poskytování tohoto druhu zboží, a vysokou výnosnost tohoto produktu, danou státní podporou a vysokým úročením vložené finanční částky, které u ostatních spořících produktů není obvyklé. Lze důvodně předpokládat, že základními kritérii ovlivňujícími spotřebitele při rozhodování o investování uspořených prostředků je poměr výnosu, rizika a likvidity; poměr uvedených kritérií je u stavebního spoření-spořící fáze zásadním způsobem jiný než u ostatních produktů.
Správní orgán prvního stupně však podle mého přesvědčení pochybil právě v tom, že upustil od dalších úvah o dodatečném rozdělení relevantního trhu stavebního spoření na část spořící a část úvěrovou. Ze Znaleckého posudku, který byl v rámci řízení o rozkladu doplněn do správního spisu, jakož i z námitek některých účastníků vznesených v průběhu řízení o rozkladu, přitom vyplývá, že jednotlivé fáze stavebního spoření-tj. fáze spoření a fáze úvěrová, nejsou k sobě vázány natolik pevně, aby o nich nebylo možno uvažovat samostatně. Znalecký posudek pak navíc předkládá vážné argumenty, které hovoří pro širší vymezení relevantního trhu, pokud jde o úvěrovou fázi stavebního spoření, jako trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, který by kromě úvěrů ze stavebního spoření zahrnoval dále též hypoteční úvěry, popř. jiné bankovní úvěrové produkty (srov. Znalecký posudek-kapitola 06/02 Charakter trhu-subprodukt stavební spoření-úvěr). Mezi těmito argumenty zaujímá prominentní postavení podstatně nižší míra státní regulace, kdy jediným vlivem státu je skutečnost, že poskytovatel úvěrů ze stavebního spoření je omezen ve stanovení maximální výše úrokové sazby ve vztahu k úrokové sazbě z vkladů přijatých od účastníků stavebního spoření.
Otázka, zda je třeba vymezit relevantní trh přesně nebo zda se lze spokojit s obecnějším v úvahu přicházejícím vymezením relevantního trhu, přitom hraje v případě posouzení rozsahu slučitelnosti jednání účastníků řízení se zákonem zásadní roli. Jak bude dále poukázáno, posouzení protisoutěžního potenciálu dohody o výměně informací odvisí mj. od vyhodnocení struktury a transparentnosti relevantního trhu, na kterém účastníci výměny informací působí, přičemž tyto charakteristiky jsou úzce spojeny s velikostí relevantního trhu. Zatímco se tedy ztotožňuji se závěry správního orgánu prvního stupně, že spořící fáze stavebního spoření je nezastupitelným produktem, nemohu v plném rozsahu přisvědčit argumentaci ohledně neoddělitelnosti spořící od úvěrové fáze a ohledně nezastupitelnosti úvěrů ze stavebního spoření jinými finančními produkty, zejména hypotečními úvěry. Argument správního orgánu prvního stupně, že právo na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření vzniká pouze účastníkovi stavebního spoření po splnění podmínek dle zákona o stavebním spoření a podmínek stanovených stavební spořitelnou ve všeobecných obchodních podmínkách, jakkoli pravdivý, nelze podle mých zjištění považovat za dostatečný k tomu, aby bylo upuštěno od dalších úvah o členění relevantního trhu dle jednotlivých fází. Správní orgán prvního stupně se touto otázkou bude v rámci nového projednání věci opětovně zabývat, přičemž při tom přihlédne k závěrům, obsaženým v příslušných částech Znaleckého posudku, jakož i k připomínkám účastníků řízení v jejich rozkladech a vyjádřeních uvedených, a posoudí jejich relevanci. Správní orgán prvního stupně rovněž v novém rozhodnutí uvede, zda a jakým způsobem se na definici relevantního trhu odrazila skutečnost, že od roku 2004 získaly hypoteční banky možnost poskytovat tzv. americké hypotéky, tj. spotřebitelské úvěry kryté hypotéčními zástavními listy, což mohlo vést k další eliminaci přetrvávajících rozdílů mezi úvěry ze stavebního spoření a hypotečními úvěry (do roku 2003 nebylo možné využít hypotéční úvěr pro změnu, modernizaci a údržbu bytu, což u úvěru ze stavebního spoření možné bylo).
Charakter relevantního trhu
Účastníci řízení dále napadají závěr správního orgánu prvního stupně ohledně charakteru relevantního trhu stavebního spoření jako trhu vysoce koncentrovaném s malým počtem soutěžitelů. Přezkoumal jsem tedy i tuto část napadeného rozhodnutí. Následující úvahy vycházejí z předpokladu správného a udržitelného vymezení relevantního trhu ze strany správního orgánu prvního stupně, popř. z předpokladu, že relevantní trhy by bylo možno vymezit dva-trh spořící fáze stavebního spoření a trh úvěrové fáze stavebního spoření. Pokud by správní orgán prvního stupně při novém projednání případu dospěl ve světle nových podkladů k závěru, že posléze uvedený trh je součástí širšího relevantního trhu, např. relevantního trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, dále uvedené závěry by se pro takový trh neuplatnily a strukturu a koncentraci takto nově vymezeného relevantního trhu by bylo třeba posoudit samostatně.
Při zhodnocení koncentrace relevantního trhu lze nepochybně vyjít ze závěrů správního orgánu prvního stupně obsažených v napadeném rozhodnutí, který za tím účelem vypočetl na základě počtu platných smluv o stavebním spoření jednotlivých účastníků řízení Herfindahl-Hirschmannův index (dále též "HHI"). Metoda HHI je standardní metodou zjištění stupně koncentrace relevantního trhu pomocí souhrnu čtverců tržních podílů jednotlivých soutěžitelů na trhu působících, která je standardní součástí soutěžní analýzy případů řešených na komunitární úrovni a jejíž použitelnost v řízeních vedených podle vnitrostátního soutěžního práva byla aprobována judikaturou správních soudů (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 3/97 ze dne 26. 6. 1997 ve věci Česká pojišťovna ). Jde přitom nejen o funkci počtu soutěžitelů, ale i o funkci jejich relativních tržních sil. Hodnoty HHI s pohybují mezi nulou, kdy existuje na trhu nekonečný počet výrobců se stejným tržním podílem, a 10.000 body v případě čistého monopolu. Dosahuje-li HHI hodnoty 0 až 1.000 bodů, lze konstatovat, že se jedná o trh nekoncentrovaný; středně koncentrovaným trhem je trh, jehož HHI dosahuje 1.000 až 1.800 bodů. Koncentrovaným trhem je pak trh, jestliže hodnota HHI je vyšší než 1.800 bodů.
Správní orgán prvního stupně ve správním řízení ověřil, že na jím vymezeném relevantním trhu stavebního spoření působí toliko účastníci řízení, tj. šest soutěžitelů. Na základě počtu platných smluv o stavebním spoření v jednotlivých letech vypočetl podíly účastníků řízení na relevantním trhu a stanovil HHI, který v roce 2000 činil cca 2210 bodů, v roce 2001 cca 2236 bodů, v roce 2002 cca 2213 bodů a v roce 2003 cca 2242 bodů. Hodnota HHI tedy přesahuje hranici 1.800 bodů po dobu několika let, tj. dlouhodobě.
Současně správní orgán prvního stupně zjistil, že tržní podíl čtyř největších subjektů na relevantním trhu působících dlouhodobě převyšuje hranici 80 %. V roce 2000 činil společný podíl čtyř největších soutěžitelů, tj. společností ČMSS, SSČS, Modrá pyramida a Raiffesen, cca 84,99 %, v roce 2001 cca 85,43 %, v roce 2002 cca 85,04 % a v roce 2003 cca 84,6 %. Rovněž tato skutečnost vypovídá o vysokém stupni koncentrace trhu.
S výhradou výše uvedenou tak lze přisvědčit závěrům správního orgánu prvního stupně, že trh stavebního spoření je trhem vysoce koncentrovaným s nízkým počtem soutěžitelů. Namítaná dynamika ve smyslu rozvoje služeb se stavebním spořením spojených podle zjištění správního orgánu prvního stupně, s nímž se ztotožňuji, nenachází odraz v dynamice tržních podílů účastníků řízení, které naopak vykazují vysoký stupeň stability. Námitkám účastníků řízení proti posouzení charakteru relevantního trhu vymezeného správním orgánem prvního stupně proto nevyhovuji.
S tím souvisí dále námitka účastníků řízení, že napadené rozhodnutí nezohledňuje rozdílnost produktů nabízených jednotlivými účastníky řízení, a tedy že výměna informací se netýkala homogenních produktů. Závěry správního orgánu prvního stupně ohledně homogenity relevantního produktu sdílím potud, pokud je vztáhnu pouze ke spořící fázi stavebního spoření. Homogenitu subproduktu stavební spoření-spoření, poskytovaných účastníky řízení, spatřuji zejména v tom, že dominantní část užitku pro klienty-účastníky stavebního spoření tvoří státní podpora. Správní orgán prvního stupně však bude muset posoudit relevanci závěru Znaleckého posudku, podle něhož účastníky řízení zdůrazňované prvky vedoucí k odlišení jimi poskytovaného zboží (systematické vytváření značky či nabízení doplňkových služeb) mohou mít určitý efekt, nikoli však takový, aby byl schopen negovat sjednocující efekt poskytování státní podpory, když navíc např. doprovodné služby byly v průběhu času do značné míry unifikovány. Pokud jej bude považovat za případný, pak bude na místě námitkám účastníků řízení nevyhovět. Shora uvedené úvahy pak ovšem činím s výhradou možnosti odlišného hodnocení homogenity nabízených produktů pro případ, že by správní orgán prvního stupně dospěl při novém projednání případu k závěru o nutnosti vymezit samostatný relevantní trh úvěrů pro financování bytových potřeb.
Skutkové a právní posouzení dohody o výměně informací (včetně dopadů na soutěž)
Otázkou, jež je klíčová pro další osud správního řízení, je vlastní skutkové a právní posouzení dohody o výměně informací, jež byla správním orgánem prvního stupně shledána zakázanou a neplatnou, neboť narušila hospodářskou soutěž na relevantním trhu, a s tím související otázka úplnosti zjištění skutkových okolností případu.
Pojem dohoda o výměně informací a její právní režim
Definice dohody o výměně informací ani podmínky, za nichž se jedná o zakázanou dohodu narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, nejsou v zákoně uvedeny. Při posuzování těchto druhů dohod tedy nelze než vyjít ze závěrů vyplývajících z rozhodovací praxe Evropské komise a judikatury Evropského soudního dvora, resp. Soudu prvního stupně, které se problematikou slučitelnosti dohod o výměně informací s pravidly soutěže zabývaly (srov. zejména rozsudek Evropského soudního dvora C-7/95 ve věci John Deere v. Commission , [1998] ECR I-3111, rozsudek Soudu prvního stupně T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v. Commission , [2001] ECR II-1217 a rozhodnutí Evropské komise IV/31.370 a 31.446 ve věci UK Agricultural Tractor Registration Exchange , OJ L 068, 13. 3. 1992, P. 0019-0033). V souladu s evropskou rozhodovací praxí a judikaturou lze dohodu o výměně informací definovat jako dohodu, v rámci které soutěžitelé spolupracují za účelem shromažďování a výměny různých informací nebo za účelem předávání takových informací společné asociaci odpovědné za jejich centrální shromažďování, sestavování a zpracování a jejich zpětné předání zúčastněným osobám, a to v předem dohodnuté podobě a frekvenci. Dohoda o výměně informací může být založena na výměně různých druhů dat individuálních soutěžitelů či dat agregovaných. Individuálními informacemi jsou pak myšleny informace vztahující se k určitému přímo či nepřímo identifikovatelnému soutěžiteli, kdežto informace agregované se vztahují přinejmenším ke třem soutěžitelům.
Při posuzování dohod o výměně informací z hlediska soutěžního práva je třeba činit rozdíl mezi dohodou o výměně informací, která tvoří doplněk jiné protisoutěžní praktiky, resp. která je součástí komplexního protisoutěžního deliktu, a dohodou o výměně informací, jež je sama o sobě hrozbou pro konkurenční prostředí. Jelikož v rámci napadeného rozhodnutí byla hodnocena toliko dohoda o výměně informací v užším slova smyslu, přičemž jiné porušení zákona prokázáno nebylo, bude další rozbor zaměřen na dohodu o výměně informací jako samostatnou skutkovou postatu správního deliktu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
Dohoda o výměně informací je dohodou podléhající zákazu dle § 3 odst. 1 zákona, jestliže je alespoň potenciálně schopna ovlivnit chování soutěžitelů způsobem, jenž negativně dopadá na hospodářskou soutěž. Dopady takové dohody lze dále dělit dle druhu účinků. První kategorie účinků působí dovnitř, když je zvyšována informační dostupnost informací mezi zúčastněnými soutěžiteli; důsledkem je postupná redukce nejistoty mezi těmito soutěžiteli ohledně chování ostatních účastníků dohody. Druhou kategorií účinků jsou účinky vnější, které závisí na povaze relevantního trhu. Konečné důsledky pro hospodářskou soutěž však budou záviset na rozsahu, v jakém jsou vyměňované informace, např. informace o cenách či výrobě, hlavními strategickými proměnnými užívanými soutěžiteli účastnícími se na dohodě při jejich rozhodování o vlastních aktivitách na trhu.
Při hodnocení dohody o výměně informací je rovněž důležité rozlišovat dohody dle míry transparentnosti trhu, na který dopadají. Je-li trh transparentní vůči spotřebitelům, lze konstatovat, že dohoda o výměně informací zvyšuje konkurenci mezi soutěžiteli (srov. např. zveřejnění ceny prostřednictvím reklamy). Na druhou stranu, je-li trh transparentní toliko vůči soutěžitelům na dohodě o výměně informací se podílejících, může tato dohoda mít nepříznivé dopady na hospodářskou soutěž.
V souladu se shora uvedeným lze proto shrnout, že posouzení dohody o výměně informací z pohledu souladu se zákonem závisí na komplexním zhodnocení zejména tří základních faktorů, a to struktury trhu, na kterém je výměna informací realizována, charakteru vyměňovaných informací a konečně stáří a frekvence, s jakou k výměně informací mezi soutěžiteli dochází.
a) struktura a transparentnost relevantního trhu
Pokud jde o posouzení struktury trhu, výměna informací, a to i citlivých, neumožňuje na trhu, jenž je velmi členitý, soutěžitelům, aby předvídali nebo předjímali chování všech svých konkurentů. Důležitým ukazatelem pro hodnocení dohody o výměně informací je proto nepochybně stupeň koncentrace daného relevantního trhu. Relevantní trhy přitom mohou být více či méně koncentrované; alternativně může být počet na dohodě o výměně informací se účastnících se soutěžitelů takový, že pokryje podstatnou část trhu. Na skutečně transparentním trhu vede dohoda o výměně informací k zesílení soutěže mezi dodavateli. Vezme-li dodavatel na transparentním trhu v úvahu informace pro něj dostupné za účelem přizpůsobení svého chování, není pravděpodobné, že by dohoda o výměně informací omezila nebo dokonce odstranila mezi soutěžiteli nejistotu ohledně budoucího přirozeného chování jejich konkurentů (srov. např. rozsudek ve věci John Deere ).
b) charakter vyměňovaných informací
Druhé kritérium hodnocení dohody o výměně informací je zaměřeno na posouzení úrovně podrobnosti těchto informací. Informace lze členit na informace statistické (agregované) a informace týkající se individuálních soutěžitelů. Aby bylo možno analyzovat dopady dohod o výměně informací na hospodářskou soutěž, je třeba stanovit úroveň podrobnosti vyměňovaných informací, neboť zakázanost takové dohody odvisí od určení jejich citlivosti. Identifikace protisoutěžních dopadů je pak možná zejména tam, kde jsou vyměňovány individuální informace. V některých případech však lze protisoutěžní dopady odhalit rovněž u výměny informací agregovaných. Aby totiž systém výměny agregovaných informací byl považován za souladný se soutěží, je třeba, aby tyto informace zajišťovaly dostatečnou prevenci před možnou identifikací totožnosti subjektu, kterému náleží. Informace, které obsahují statistická data o výrobě a další průmyslové a obchodní ukazatele neumožňující identifikaci individuálních soutěžitelů, jak tomu bývá u oficiálních statistik (srov. např. statistiky zpracovávané Českým statistickým úřadem, MMR či MF), jsou příkladem agregovaných informací, jejichž výměna je ve většině případů z hlediska soutěžního zcela legitimní. Při hodnocení výměny informací bude proto záležet na tom, zda informace, které obsahují statistická data, umožňují identifikovat soutěžní chování dalších stran dohody o výměně; vyhodnocením této skutečnosti pak lze určit, zda se jedná či nikoli o dohodu o výměně informací narušující soutěž.
Další skupina informací zahrnuje individuální data od individuálních soutěžitelů. V této skupině informací lze rozlišovat množství základních dat, které soutěžitele zajímají a které jsou za tímto účelem vyměňovány. Jedná se zejména o informace o ceně, výrobě, prodejích, podílech na trhu a spotřebitelích, o nákladech a struktuře poptávky, o výrobní kapacitě apod. Obecně lze považovat výměnu tohoto typu informací za výměnu, která pravděpodobně povede k omezení či narušení hospodářské soutěže. Výměna individuálních informací přitom neumožňuje pouze identifikovat podstatu obchodní strategie jednotlivých stran dohody, ale rovněž usnadňuje prosazování zakázaných kartelových dohod; za dané situace lze totiž snázeji identifikovat subjekt, jenž se od takové dohody odchyluje.
Při posouzení dohody o výměně informací z hlediska charakteru lze dále rozlišovat informace podle jejich stáří. Právě s ohledem na tuto charakteristiku vyměňovaných informací lze posoudit škodlivost pro soutěžní prostředí. Dle stáří informací lze rozlišovat zejména informace historické (starší než 1 rok) a informace nedávné (mladší než 1 rok). Lze přitom konstatovat, že výměna historických informací zpravidla soutěžní prostředí nenarušuje.
c) frekvence výměny informací
Rovněž tak četnost výměny informací hraje důležitou roli při posouzení rozsahu zakázanosti dohody, neboť potencionální protisoutěžní dopad roste s frekvencí, s jakou jsou předmětné informace vyměňovány.
Komplexnost posouzení dohody o výměně informací
Dohody o výměně informací vyžadují s ohledem na shora uvedené velmi podrobné a komplexní zhodnocení všech relevantních skutečností, když rozlišení mezi soutěžně neutrální a zakázanou výměnou informací je velmi komplikované. Pravidelná výměna soutěžně citlivých informací mezi soutěžiteli může totiž být částí modelového chování; touto výměnou informací soutěžitelé vědomě nahrazují rizika z vyplývající soutěže. Výměna informací vede k vytvoření takových soutěžních podmínek, které umožňují odhalit nové způsoby chování, jež se soutěžitelé rozhodnou přijmout anebo zvažují na trhu přijmout. Dohoda o výměně informací není však dohodou per se zakázanou, a proto i při konstatování potenciality narušení soutěže je třeba vycházet z podrobného zhodnocení relevantních dat podrobnou ekonomickou analýzou, která jasně definuje, zda a jakým způsobem byla dohoda o výměně informací způsobilá narušit hospodářskou soutěž.
Závěry druhoinstančního orgánu
Přezkumem relevantní části napadeného rozhodnutí, podkladů založených ve správním spise, jakož i námitek účastníků řízení uplatněných v rámci řízení o rozkladu, z pohledu výše uvedených obecných úvah o právní kvalifikaci dohod o výměně informací v užším slova smyslu jako dohod narušujících soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona jsem dospěl k následujícím závěrům.
Za nesporné považuji zjištění správního orgánu prvního stupně, že účastníci řízení si dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami (srov. zápis z jednání pracovního sdružení stavebních spořitelen ze dne 18. 12. 1997). Skutečnost, že se účastníci řízení na pravidelné výměně těchto informací dohodli, ostatně není v rozkladech rozporována. Pokud jde o okolnosti vzniku dohody o výměně informací, neztotožňuji se s námitkami účastníků řízení v tom smyslu, že tato dohoda byla iniciována ze strany státních orgánů. Taková skutečnost ze spisu nevyplývá a účastníci řízení nepředložili a neoznačili jediný důkaz o tom, že by tomu tak bylo, resp. že by státní orgány požadovaly vznik dohody o ustavení institucializované výměny informací v takové podobě. Odmítnout je třeba též námitku, že účast státních orgánů na jednáních týkajících se vzniku dohody, popř. zasílání informačních přehledů na základě takové dohody vytvořených státním orgánům, vylučuje aplikaci § 3 odst. 1 zákona v daném případě. Osvobození, resp. vyjmutí z aplikace zákona by připadalo v úvahu, pokud by účastníci řízení plnili právní povinnost autoritativně jim stanovenou závaznou formou (např. na základě právního předpisu či individuálního správního aktu). Rozsah, způsob a frekvence výměny informací, jakož i detailnost vyměňovaných informací však podle mého zjištění v daném případě zásadním způsobem vybočily nejen z existujících informačních povinností, které navíc ve vztahu ke státním orgánům stíhají pouze jednotlivé účastníky řízení, ale též z informačních požadavků ze strany těchto státních orgánů, které neměly oporu v zákoně či správním rozhodnutí, a které byly ze strany účastníků řízení plněny dobrovolně. Zejména pak platí, že informační povinnost mohla a měla být plněna individuálně jednotlivými stavebními spořitelnami. Skutečnost, že se jednání o zakázané dohodě účastnili neformálně i zástupci státního orgánu, že tito zástupci projevili zájem o některé výstupy získané na základě dohody a tyto výstupy jim byly též účastníky zpřístupňovány, účastníky řízení ze spáchání správního deliktu neliberuje. K této skutečnosti však mělo být přihlédnuto v rámci úvah správního orgánu při stanovení sankce za takové jednání.
Pokud jde o samotné posouzení dohody uzavřené mezi účastníky řízení z pohledu zákona, jsem toho názoru, že správní orgán prvního stupně vyšel ze správných obecných úvah, které pramení z jím zohledněné evropské judikatury a rozhodovací praxe, zcela nedostatečným způsobem však prokázal, že se tyto úvahy v plném nebo rozhodujícím rozsahu uplatní i v projednávaném případě.
Předně správní orgán prvního stupně podle mých zjištění pochybil, jestliže konstatoval, že dohoda o výměně informací vedla k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu. Pro takový závěr totiž jak v napadeném rozhodnutí, tak zejména v samotném správním spise, chybí jakékoli podklady, resp. důkazy. Správní orgán prvního stupně vůbec neuvedl, jakým konkrétním způsobem k narušení soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 a § 3 odst. 1 zákona došlo, tedy jakým konkrétním způsobem se dohoda uzavřená mezi účastníky řízení negativně odrazila na struktuře trhu či na soutěžních podmínkách na trhu existujících, na vlastním vzájemném konkurenčním jednání jednotlivých zúčastněných soutěžitelů, popř. jejich jednání vůči stávajícím nebo potenciálním zákazníkům. Popis a rozbor konkrétních následků, jež je podmínkou konstatování existence narušení, nelze bez dalšího nahradit obecnými úvahami o tom, k jakým následkům dohody tohoto typu vedou či vedly v jiných případech tak, jak to učinil v napadeném rozhodnutí správní orgán prvního stupně. Zásadní konstatování, že zjištěné skutečnosti ve svém důsledku vedly k dlouhodobému zafixování obchodní strategie účastníků řízení a měly trvale negativní dopad na spotřebitele, jež je uvedeno na str. 31 napadeného rozhodnutí, popř. závěr o tom, že dohoda o výměně informací vedla k vyloučení soutěže, jež je uvedeno na jiném místě, nejsou v tomto rozhodnutí jakkoli dále konkrétně rozvedeny, přičemž pro takové závěry chybí ve správním spise podklady, které by tento následek nepochybně prokazovaly. Jde přitom o doložení skutečností, které jsou pro posouzení dohody o výměně informací z pohledu soutěžního práva nezbytné. Konkrétně se jedná o nepochybné vyřešení otázky, které informace mezi účastníky řízení vyměňované v rámci statistického přehledu by mohly být považovány za citlivé a jakým způsobem se jejich výměna na relevantním trh protisoutěžně projevila, případně projevit toliko mohla ve smyslu potenciality narušení soutěže. Z rozhodovací praxe Evropské komise, resp. judikatury Soudu prvního stupně (srov. např. rozsudek T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v. Commission , [2001] ECR II-1217) vyplývá, že je vždy třeba uvést, v jakém smyslu je informace citlivá a co její výměna může na trhu způsobit (ohledně vlivu na tvorbu cen srov. např. rozhodnutí Evropské komise IV/31.128 ve věci Fatty Acids , OJ L 003, 6. 1. 1987, p. 0017-0026).
Správní orgán prvního stupně v rámci správního řízení tedy nepostupoval v souladu se zásadou materiální pravdy, resp. nezjistil úplně a přesně skutečný stav věci. V tom tedy dávám námitkám účastníků řízení za pravdu. Je přitom pravděpodobné, že formulace odůvodnění napadeného rozhodnutí je výsledkem faktické nemožnosti identifikovat či prokázat konkrétní negativní dopad dohody, jež je předmětem správního řízení.
Se znalostí správního spisu a po zohlednění námitek účastníků řízení reálný dopad předmětné dohody na hospodářskou soutěž neshledávám. Tato skutečnost však sama o sobě není důvodem pro opuštění úvah o protisoutěžním charakteru dohody o výměně informací uzavřené mezi účastníky řízení. Ust. § 3 odst. 1 zákona totiž zakazuje nejen ty dohody mezi soutěžiteli, které vedou k narušení soutěže, nýbrž tento zákaz se vztahuje též na situace, kdy k ohrožení zákonem chráněného zájmu, kterým je účinná hospodářská soutěž, v důsledku jednání soutěžitelů pouze dojít může. Uvedené ustanovení tedy kodifikuje dohody narušující soutěž jako tzv. ohrožovací delikt, jenž je dokonán již v okamžiku, kdy je soutěž ohrožena, aniž by k jejímu skutečnému narušení muselo dojít. Úvahy správního orgánu prvního stupně se tedy měly v situaci, kdy skutečné narušení soutěže nebylo ve správním řízení prokázáno, ubírat směrem k možnosti zjistit, ověřit či prokázat, zda dohoda hospodářskou soutěž ohrožovala, resp. mohla vést k narušení soutěže.
Přitom však platí, a vyplývá to nepochybně z výše uvedených úvah, zejména pak evropské judikatury a rozhodovací praxe v této oblasti, že ani autoritativní deklarace ohrožovacího deliktu, resp. zakázané dohody mezi soutěžiteli, která mohla či může vést k narušení soutěže, nemůže spočívat pouze na obecných proklamacích o negativních dopadech na trh, jež není možno ověřit konkrétními skutečnostmi, resp. důkazy, které by se přímo vztahovaly k šetřenému jednání. Klíčovým prvkem jakéhokoli rozhodnutí, které usiluje o deklaraci nezákonnosti určité dohody o výměně informací s odkazem na to, že tato dohoda sice nevedla k narušení soutěž, ale toto narušení způsobit mohla, se jeví provedení hloubkové ekonomické analýzy, která zhodnotí charakter a frekvenci vyměňovaných informací, jejich aktuálnost, jakož i specifické podmínky konkrétního trhu, jehož se dohoda týká, a na základě tohoto zhodnocení provedeného jak samostatně, tak ve vzájemných souvislostech identifikuje a ověří alespoň potenciální možnost takového jednání vést k narušení soutěže.
Tato analýza pak nepochybně musí zahrnovat zejména posouzení shora uvedených kritérií, tj. struktury a transparentnosti relevantních trhů, charakteru vyměňovaných informací a frekvence jejich výměny. Z analýzy musí rovněž vyplynout, zda vyměňované informace mají pro účastníky dohody potřebnou vypovídací hodnotu, pokud jde o odhad budoucí strategie konkurentů nebo pro formování vlastní strategie působení na trhu vůči konkurentům a zákazníkům. Některé z kritérií, resp. dílčích subkritérií byly ze strany správního orgánu prvního stupně posouzeny správně, popř. se závěry ohledně nich se lze přinejmenším zčásti ztotožnit. Zde odkazuji zejména na své shora uvedené úvahy ohledně charakteru relevantních trhů a homogenity nabízeného zboží.
Nad rámec uvedeného doplňuji, že vyměňované informace skutečně nebyly agregované, nýbrž vyměňovány byly velmi podrobné údaje, které bylo možno nepochybně přiřadit ke konkrétnímu účastníkovi řízení. Tyto statistické přehledy (srov. např. listy 980, 1412-1415 správního spisu) vypracovávané pod záštitou Asociace stavebních spořitelen a předávané jednotlivým účastníkům správního řízení s měsíční periodicitou, obsahovaly informace o nových obchodech, o stavu platných smluv o stavebním spoření, o výpovědích po uplynutí pětileté vázací lhůty, o nových překlenovacích úvěrech, o stavu platných překlenovacích úvěrů, o nových přiděleních, o nových úvěrech ze stavebního spoření a z toho vzniklých překlopením překlenovacího úvěru, o struktuře nových překlenovacích úvěrů, o struktuře nových úvěrů ze stavebního spoření, přičemž se jednalo o informace nikoli souhrnné za všechny účastníky řízení, nýbrž o informace vztahující se vždy ke konkrétnímu subjektu a jeho obchodní činnosti v daném období, tj. v daném měsíci, roce a celkem. To, zda po jejich shromáždění, které se však v daném případě shodovalo s okamžikem vzájemného sdělení, na základě dodatečných kroků došlo k určité agregaci, např. za účelem informování státních orgánů, není z hlediska posouzení shora uvedených kritérií relevantní. Podrobnost vyměňovaných údajů, jakož i četnost jejich výměny, která umožňovala provádění meziměsíčních srovnání jednotlivých ukazatelů, pak podle mého zjištění svědčí spíše tomu, že dohoda o výměně informací v daném případě k narušení soutěže vést mohla.
Odmítnout je třeba rovněž argument, že vyměňované informace byly veřejně dostupné. Z podkladů, jež byly ve správním řízení na prvním stupni založeny do spisu, jednoznačně vyplývá, že veřejně dostupné nebyly údaje v takovém rozsahu a s tak častou aktualizací, když např. údaje ve sdělovacích prostředcích byly sdělovány spíše ad hoc . V případech, kdy se struktura, podrobnost a frekvence veřejně dostupných informací o působení jednotlivých soutěžitelů blížila struktuře, podrobnosti a frekvenci informací vyměňovaných mezi účastníky dohody o výměně informací, pak tyto informace byly přímo nebo nepřímo (prostřednictvím státních orgánů) k takovému zveřejnění poskytnuty samotnými účastníky řízení. Jsem přesvědčen, že skutečnost, že se informace primárně vyměňované mezi účastníky řízení v určité chvíli a v určité podobě stanou veřejnými, obecně nevylučuje negativní dopad takové dohody na hospodářskou soutěž, a to jak v rovině vnitřních účinků, tak v rovině vnějších efektů (viz výše). Zveřejnění výsledků zakázané dohody o výměně informací totiž nemůže vést ke zpětné legalizaci takového jednání.
Přes všechny uvedené dílčí úvahy však musím konstatovat, že komplexní ekonomická analýza případu, která by buď potvrdila nebo vyvrátila hypotézu o tom, že výměna informací mezi účastníky řízení, popř. výměna některých druhů informací, mohla vést k narušení soutěže, v řízení na prvním stupni provedena nebyla. Vzhledem k tomu, že její provedení vlastními zdroji v rámci řízení o rozkladu není možné, přistoupil jsem k zadání vypracování externí analýzy znaleckým ústavem tak, abych zjistil, zda existuje další důkaz svědčící mé domněnce, že dohoda o výměně informací mohla vést k narušení soutěže na relevantním trhu. Podle závěrů Znaleckého posudku obsahujícího ekonomickou analýzu případu, který byl takto zajištěn, k takovému narušení soutěže v daném případě skutečně mohlo dojít (srov. výše), což by svědčilo naplnění materiální stránky deliktu. Jak je však výše uvedeno, provedení důkazu Znaleckým posudkem je tak závažným případem doplnění dokazování, že jeho provedení v rámci řízení o rozkladu mohlo narušit princip dvojinstančnosti správního řízení. Proto jsem Znalecký posudek vzal v úvahu pouze jako doklad ověřující správnost návrhu rozkladové komise napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k novému rozhodnutí, když jeho samotné provedení je třeba ponechat na správním orgánu prvního stupně, který přitom posoudí důvodnost námitek vznesených účastníky řízení proti Znaleckému posudku, to vše v kontextu všech ostatních podkladů pro rozhodnutí.
V každém případě však správní orgán prvního stupně musí v novém rozhodnutí provést ekonomickou analýzu potenciálního dopadu jednání účastníků řízení na hospodářskou soutěž, neboť bez jejího provedení nelze přijmout jednoznačný závěr ohledně slučitelnosti dohody o výměně informací mezi účastníky řízení s § 3 odst. 1 zákona. Výchozím krokem analýzy dopadu pravidelné měsíční výměny "Statistického přehledu Asociace stavebních spořitelen České republiky" musí nezbytně být rozbor struktury a charakteru vyměňovaných informací, včetně identifikace konkrétních informací ze statistického přehledu, jež mají největší hodnotu pro nabídkovou stranu na relevantním trhu, resp. jejichž výměna mohla či skutečně negativně ovlivnila chování účastníků řízení na tomto trhu. Dalšími prvky analýzy musí být dostupnost vyměňovaných informací, charakter informací vyměňovaných mezi účastníky řízení prostřednictvím měsíčních statistických přehledů z hlediska jejich stáří atp. Z takové analýzy pak musí jednoznačně vyplynout, zda takový potenciální dopad na hospodářskou soutěž způsobuje dohoda a její aplikace jako celek, nebo pouze výměna některých konkrétních informací (srov. dále pasáž věnovanou určitosti výroku napadeného rozhodnutí).
Pouze pro úplnost uvádím, že ekonomická analýza potenciálního dopadu určitého jednání na hospodářskou soutěž může z povahy věci spočívat na obecnějších úvahách a východiscích, ty však v takovém případě musejí být zasazeny do ekonomického kontextu konkrétní posuzované situace, a v tomto kontextu pak musí být jejich obecná platnost ověřena.
Časové vymezení skutku
Nezbytným předpokladem zákonnosti deklarace porušení zákona uzavřením a následným plněním zakázané dohody narušující soutěž je přesná časová specifikace tohoto deliktu. V rámci správního řízení je tedy třeba nejen nepochybně prokázat věcné vymezení skutku, nýbrž třeba je též najisto postavit i to, kdy toto jednání započalo a kdy skončilo. Toto zjištění, jehož deklarace je nezbytnou podmínkou přesného vymezení skutkové části výroku o porušení zákona, pak hraje zásadní roli i při úvahách o výši uložené sankce za takové protisoutěžní jednání ve smyslu § 22 odst. 2 zákona, neboť jedním ze zákonných kritérií pro uložení pokuty je právě délka protisoutěžního, resp. protizákonného jednání. Zabýval jsem se tedy časovým vymezením skutku tak, jak bylo provedeno správním orgánem prvního stupně, a námitkami účastníků řízení toto vymezení napadajícími, a to s ohledem na to, zda časové vymezení jednání obsažené ve výroku rozhodnutí nepochybně vyplývá ze zjištěných podkladů pro rozhodnutí.
Zjistil jsem přitom, že správní orgán prvního stupně ve výrokové části I. napadeného rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona v období od 18. 12. 1997 do současnosti , tj. do dne 2. 12. 2005, s tím, že společnost Raiffeisen ukončila své jednání dne 20. 7. 2004 a společnost Hypo dne 23. 11. 2005. Při odlišném stanovení okamžiku ukončení protisoutěžního jednání u shora uvedených dvou účastníků řízení vyšel správní orgán prvního stupně, jak jsem z napadeného rozhodnutí zjistil, z dopisů uvedených účastníků, v nichž oznámili ukončení své účasti na dohodě o výměně informací. Soutěžitel Raiffeisen ve svém vyjádření k dosavadnímu průběhu řízení ze dne 20. 7. 2004 uvedl, že jeho představenstvo na svém zasedání konaném téhož dne rozhodlo o ukončení účasti na dohodě o shromažďování, zpracovávání a následném rozesílání statistických přehledů o stavebním spoření (listy 1644-1650 správního spisu). Soutěžitel Hypo pak ve svém vyjádření ze dne 23. 11. 2005 Úřadu sdělil, že ukončil výměnu informací s ostatními účastníky řízení, resp. Asociací, s tím, že do budoucna bude plnit oznamovací povinnosti ve vztahu k orgánům státní správy samostatně (listy 3358-3364 správního spisu).
Přezkumem správního spisu jsem však dále zjistil, že i další účastníci řízení zaslali správnímu orgánu prvního stupně obdobná vyjádření. Společnost Wüstenrot informovala správní orgán prvního stupně dopisem ze dne 3. 9. 2004 o tom, že s okamžitou platností odstupuje od účasti na dohodě o výměně statistických informací mezi stavebními spořitelnami (list 1889 správního spisu). Soutěžitel SSČS zaslal správnímu orgánu prvního stupně na vědomí dopis adresovaný ministerstvu financí ze dne 2. 8. 2004, ve kterém uvádí, že s okamžitou přestává platností údaje ve stávajícím rozsahu a frekvenci zasílat (list 1684 správního spisu). ČMSS pak ve svém vyjádření ze dne 23. 11. 2005 uvedla, že v okamžiku, kdy zjistila, že Úřad má snahu kvalifikovat statistiky jako protisoutěžní, okamžitě ustoupila od přispívání do statistiky a zasílání statistických údajů státním orgánům (listy 3452-3461 správního spisu).
Je nepochybné, že při hodnocení povahy deklarací uvedených účastníky řízení v jejich prohlášeních je nezbytné rozlišovat mezi ukončením poskytování informací, získaných v důsledku nebo v kontextu existující dohody o výměně informací, a ukončením účasti na dohodě. Z tohoto pohledu jsem toho názoru, že jakkoli se všechna shora uvedená a správním orgánem nezohledněná tvrzení účastníků řízení přímo k ukončení participace na dohodě o výměně informací nevyjadřují, lze mít přinejmenším pochybnost o tom, zda spolu s ukončením poskytování informací státním orgánům nedošlo též k ukončení samotné participace na dohodě jako takové, tj. k ukončení pokračování ve výměně informací, a to nikoli pouze vůči státním orgánům, nýbrž i mezi účastníky řízení navzájem. To platí tím spíše, že po přezkoumání obsahu ze strany správního orgánu prvního stupně zohledněných a nezohledněných prohlášení neshledávám v těchto jednotlivých prohlášení takové rozdíly, pokud jde o stupeň jistoty prokázání zohledňované skutečnosti (zde ukončení účasti na dohodě o výměně informací), které by byly dostatečným důvodem pro to, aby správní orgán prvního stupně bez podání náležitého vysvětlení postupoval rozdílným způsobem.
Postup správního orgánu prvního stupně, který se při stanovení konce protisoutěžní výměny informací v případě dvou účastníků řízení bez dalšího zcela spolehl na jejich vyjádření o ukončení účasti na protisoutěžním jednání, kdežto ostatními se vůbec nezabýval, aniž by takový postup jakkoli zdůvodnil, shledávám rozporným se zásadami materiální pravdy a zásadou rovnosti účastníků řízení. Měl-li správní orgán pochybnosti o ukončení participace ostatních účastníků řízení na zakázané dohodě, bylo jeho povinností tato tvrzení účastníků v souladu se zásadou materiální pravdy verifikovat. To se však nestalo. Ve správním spise obsažená tvrzení účastníků řízení nelze bez jejich řádného ověření odmítnout, a to i když existují pochybnosti ohledně jejich pravdivosti.
Na straně druhé nelze souhlasit s námitkou, že zánik dohody o výměně informací vyplynul z výpovědí zástupců státních orgánů, kteří v rámci svědeckých výpovědí uvedli, že statistické přehledy nejsou nadále předmětným státním orgánům od srpna, resp. července roku 2004 předávány. To vyplývá z již shora zdůrazněné nezbytnosti důsledně odlišovat mezi poskytováním statistických přehledů státním orgánům a vypracováním těchto přehledů pro interní potřeby účastníků řízení.
Shrnuji tedy, že pochybení ze strany správního orgánu prvního stupně shledávám nejen v nezohlednění, resp. neověření tvrzení účastníků Wüstenrot, SSČS a ČMSS, ale též v tom, že při přijímání závěru o ukončení účasti na protisoutěžním jednání účastníků Hypo a Raiffeisen se správní orgán prvního stupně spolehl pouze na žádným způsobem nedoložená tvrzení těchto soutěžitelů, která nebyla nijak dále ověřována. V rámci nového projednání proto správní orgán prvního stupně doplní dokazování za účelem ověření, kdy došlo k ukončení účasti jednotlivých účastníků na dohodě o výměně informací, jež je předmětem tohoto správního řízení, resp. v novém řízení odstraní odlišný přístup vůči jednotlivým účastníkům řízení, případně tento odlišný přístup náležitě odůvodní.
Subjektivní stránka jednání
S problematikou skutkových zjištění souvisí dále posouzení subjektivní stránky jednání účastníků řízení. Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že jednání účastníků řízení mělo povahu jednání úmyslného. S tímto závěrem se však nelze ztotožnit, a to z důvodů, jež dále rozvedu.
Odpovědnost za protisoutěžní jednání spočívající v uzavření zakázané dohody narušující soutěž (§ 3 odst. 1 zákona) je objektivní. Konstrukce zákona však předpokládá možnost uložení pokuty či opatření k nápravě za protisoutěžní delikt pouze tehdy, jestliže k porušení zákona dochází zaviněně, resp. slovy zákona úmyslně nebo z nedbalosti (§ 22 odst. 2 zákona). Zákon tak napevno ukládá soutěžnímu úřadu, aby u všech soutěžitelů, tj. jak u fyzických, tak u právnických osob, které hodlá sankcionovat za protisoutěžní jednání, zkoumal zavinění. Pečlivé zkoumání subjektivní stránky jednání účastníků řízení považuji za nezbytnou součást úvah o samotné možnosti uložit pokutu; forma zavinění je pak i podle judikatury správních soudů jedním z kritérií pro určení výše pokuty (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 71/2004-129 ze dne 22. 11. 2005 ve věci Oskar Mobil ).
Zaviněním se rozumí psychický vztah toho, kdo se určitým způsobem chová, k výsledku jeho chování. I v soutěžním právu je třeba rozlišovat dvě základní formy zavinění: úmysl (dolus) a nedbalost (culpa). Při zkoumání formy subjektivní stránky správního deliktu, tj. zavinění, je třeba vycházet ze vztahu intelektuální a volní složky k objektu deliktu, jímž je právem chráněný zájem, proti němuž jednání směřuje. V případě vědomé nedbalosti i nepřímého úmyslu jednající ví, že škodlivý následek může způsobit. Zatímco však u vědomé nedbalosti jednající nechce způsobit škodlivý následek, resp. bez přiměřených důvodů spoléhá, že jej nezpůsobí, v případě úmyslu nepřímého je subjekt srozuměn s tím, že škodlivý následek může způsobit. Pokud jde o úmysl přímý, vychází se z toho, že jednající nejenže věděl, ale také chtěl porušit či ohrozit zájem chráněný zákonem. Není tedy rozhodné, zda účastníci řízení věděli, že porušují konkrétní zákon, či zda si byli vědomi možnosti porušení zákona. Při posouzení subjektivní stránky správního deliktu dle § 3 odst. 1 zákona je naopak rozhodné posouzení volní a vědomostní složky ve vztahu k objektu deliktu, tj. právem chráněnému zájmu, jímž je účinná soutěž (srov. § 1 odst. 1 zákona).
Z provedeného dokazování mám za nepochybné a nijak nezpochybňované ze strany účastníků řízení, že záměrem účastníků řízení bylo uzavřít dohodu o výměně informací. Účastníci řízení deklarovali svoji vůli vyměňovat si vzájemně dohodnuté informace a rovněž tak také činili. Naopak, ve správním spise nelze nalézt jediný podklad pro závěr správního orgánu prvního stupně, že prvotním nebo vedlejším účelem, pro nějž tato výměna byla realizována, bylo narušení soutěže. Jinými slovy, přímý nebo nepřímý úmysl účastníků řízení ohrozit zákonem chráněný zájem, tj. hospodářskou soutěž, v probíhajícím správním řízení nebyl prokázán, když ze všech podkladů shromážděných ve spise naopak dovozuji, že pokud bude shledán potenciál narušení soutěže, pak tato možnost bude spojena až s realizací dohody, resp. bude důsledkem její realizace. Mám za to, že účastníci řízení buď věděli, že mohou škodlivý následek způsobit, a bez přiměřených důvodů spoléhali, že jej nezpůsobí, nebo nevěděli, že takový následek mohou svým jednáním způsobit, ačkoli o tom vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měli a mohli. Posouzením volní a vědomostní složky jednání účastníků řízení ve vztahu k objektu deliktu, tj. právem chráněnému zájmu na zachování účinné soutěže, jsem dospěl k závěru, že jednání účastníků řízení, jež je předmětem tohoto správního řízení, bude-li i po novém projednání shledáno v rozporu s § 3 odst. 1 zákona, lze pro tento případ považovat za jednání nedbalostní. Správní orgán prvního stupně tuto skutečnost zohlední v rámci případného rozhodování
Správní orgán prvního stupně dále v napadeném rozhodnutí dovodil, že to byl účastník ČMSS, který byl iniciátorem protisoutěžního jednání. Vzhledem k tomu, že iniciátorství deliktu lze zvažovat pouze u deliktů spáchaných úmyslně, nelze účastníkovi ČMSS v daném případě, který jsem posoudil jako potenciální případ nedbalostního porušení zákona, přičítat k tíži, že byl iniciátorem protisoutěžního jednání. U ostatních účastníků řízení pak za takového stavu nelze dovozovat, že byly následovníky protisoutěžního jednání iniciovaného jiným soutěžitelem. I tuto skutečnost musí správní orgán prvního stupně zohlednit v rámci nového projednání, zejména při případném rozhodování o pokutě.
Způsob zahájení správního řízení
Účastníci řízení dále dovozují nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu závažných procesních vad, týkajících se zahájení řízení. Oznámení o zahájení řízení bylo dle jejich názoru neurčité a právní i skutková kvalifikace jím vytýkaného jednání tam obsažená nebyla podle jejich názoru dostatečná.
Podle § 18 odst. 1 správního řádu se správní řízení zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. Podle § 18 odst. 2 věty druhé správního řádu platí, že pokud se řízení zahajuje z podnětu správního orgánu, je zahájeno dnem, kdy tento orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon. Správní řád, ani zákon přitom nestanoví obsahové náležitosti tohoto prvního úkonu ve správním řízení, pro nějž se v praxi Úřadu vžilo označení oznámení o zahájení správního řízení. Z oznámení o zahájení správní řízení by však mělo být v každém případě přinejmenším zcela zřejmé, kdo jej činí a které věci se týká.
V souladu se shora uvedeným jsem přezkoumal způsob zahájení správního řízení sp. zn. S 67/04. Správní řízení bylo zahájeno dne 2. 4. 2004 z vlastního podnětu správního orgánu prvního stupně. Oznámení o zahájení správního řízení obsahovalo sdělení, že možné porušení § 3 odst. 1 zákona je shledáváno ze strany Úřadu v dohodě či jednání ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením; možné porušení § 11 odst. 1 zákona, tj. zneužití společného dominantního postavení, pak bylo spatřováno v uplatňování rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením. Dopisem ze dne 23. 6. 2004 pak správní orgán prvního stupně předmět řízení upřesnil a rozšířil. Upřesnění spočívalo v tom, že možné porušení § 3 odst. 1 zákona bylo nadále spatřováno v dohodě či jednání ve vzájemné shodě při stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením a možné porušení § 11 odst. 1 ve zneužití společného dominantního postavení zpoplatněním úrokového zvýhodnění a uplatňováním rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků za vedení účtů. Předmět správního řízení byl dále rozšířen, a to o možné porušení § 3 odst. 1 zákona, jež bylo spatřováno v dohodě účastníků o výměně informací, která vede nebo může vést k narušení hospodářské soutěže.
Z předmětných listin je zřejmé, že správní orgán prvního stupně zahájil správní řízení v souladu se správním řádem. Listiny totiž obsahovaly údaje o tom, kdo je činí, tj. Úřad, v čem je porušení zákona spatřováno, a to jak obecným skutkovým vymezením jednání účastníků řízení, tak jeho právní kvalifikací provedenou odkazem na § 3 odst. 1 či § 11 odst. 1 zákona. Od tohoto obecného vymezení, provedeného v oznámení o zahájení správního řízení, resp. v dopise oznamujícím rozšíření předmětu správního řízení, se správní orgán prvního stupně v průběhu celého správního řízení neodchýlil. Skutečnost, že oznámení o zahájení řízení, resp. oznámení o rozšíření předmětu správního řízení používá obecnější formulace (např. v porovnání s meritorním rozhodnutím), odpovídá povaze a smyslu tohoto institutu. Jeho účelem je umožnit účastníkům řízení od samého počátku správního řízení zjistit, ohledně jakého konkrétního jednání existuje na straně soutěžního úřadu podezření z porušení zákona tak, aby se takový účastník mohl účinně bránit. Naopak, je to až meritorní rozhodnutí, které musí obsahovat detailní popis skutku, jakož i podrobnou právní kvalifikaci, včetně přezkoumatelným způsobem provedeného odůvodnění. Součástí oznámení o zahájení správního řízení ze samotné podstaty nemohou být např. konkrétní důkazy, které porušení zákona jednoznačně prokazují, když účelem správního řízení je právě takové důkazy obstarat. Oznámení o zahájení řízení, resp. rozšíření předmětu jednání bylo dostatečně konkrétní, aby účastníkům umožnilo uplatňovat svá procesní práva, zejm. právo na obhajobu; ze skutečnosti, že nebylo odůvodněno či že neobsahovalo konkrétní důkazy nelze dovozovat ani jeho nepřezkoumatelnost, což je kategorie označující vlastnost meritorního rozhodnutí (a nikoli oznámení o zahájení řízení), ani jeho nezákonnost. O tom, že účastníci řízení velmi dobře věděli, jaké jednání je předmětem správního řízení, svědčí podle mého zjištění kvalifikovaný způsob uplatňování jejich procesních práv, který by bez takové znalosti možný nebyl. Ve vztahu k řízení předcházejícímu vydání napadeného rozhodnutí pak poukazuji na skutečnost, že mu předcházelo vydání prvního prvostupňového rozhodnutí a prvního rozhodnutí o rozkladu, které nepochybně náležitosti, jichž se účastníci řízení dožadují, měly. Uvedeným námitkám jsem tedy nemohl přisvědčit.
Nepřípustné přenášení důkazního břemene
Na str. 34 napadeného rozhodnutí správní orgán prvního stupně uvedl, že v případě, že k výměně informací došlo, má se za to, že soutěžitelé vzali tyto informace v úvahu při dalším určování svého chování v soutěži na trhu. Účastníci řízení, jak pokračuje napadené rozhodnutí, v řízení neprokázali, že by výše popsané informace, které si mezi sebou prokazatelně vyměnili, neovlivnily následně jejich soutěžní chování.
Ve shodě s námitkami účastníků řízení konstatuji, že shora uvedená formulace vychází z nesprávně pojatého důkazního břemeno. V řízení, v němž má být deklarováno porušení § 3 odst. 1 zákona a za toto jednání uložena správní sankce, nese důkazní břemeno prokázání všech prvků skutkové podstaty zakázané dohody narušující soutěž Úřad. Důkazní břemeno nelze přenášet na účastníka řízení a s jeho neunesením spojovat nastoupení domněnky prokázání existence takové složky skutkové podstaty. Jinými slovy, byl to správní orgán prvního stupně, který, jestliže hodlal dovozovat skutečné narušení soutěže na trhu v důsledku dohody o výměně informací, měl prokázat, že tato dohoda, resp. informace na základě ní sdílené, skutečně ovlivnily soutěžní chování účastníků řízení. V této souvislosti však připomínám, že k porušení § 3 odst. 1 zákona dochází i uzavřením dohody, které pouze může narušit soutěž, a v takových případech není prokázání skutečného ovlivnění soutěžního chování nezbytné.
Neurčitost výroku
S námitkou účastníků řízení, podle níž výrok napadeného rozhodnutí je neurčitý, se ztotožňuji. Znění výroku podle mého zjištění neobsahuje dostatečně přesné vymezení skutkové věty, což je však nezbytná podmínka každého rozhodnutí v oblasti správního trestání. Ze samotného výroku totiž není zřejmé, zda správní orgán prvního stupně za zakázanou dohodu narušující soutěž považuje dohodu o výměně informací jako celek, nebo pouze dílčí dohodu o výměně konkrétních informací, jejichž výměna vedla nebo mohla vést k narušení soutěže. Je přitom nesporné, že výměna některých mezi účastníky řízení skutečně vzájemně poskytovaných informací nemohla vést ani k potenciálnímu narušení soutěže, kdežto u jiných informací tomu tak mohlo být, resp. pro takový závěr svědčí ekonomická analýza obsažená ve Znaleckém posudku. Správní orgán prvního stupně tedy v rámci nového rozhodnutí a v návaznosti na nově provedené skutkové a právní posouzení případu případně ve výroku přesněji uvede vymezení skutku, v němž je spatřováno protisoutěžní jednání ve formě zakázané dohody narušující soutěž. Dále je třeba v novém rozhodnutí ujasnit, zda k narušení soutěže vedla, resp. mohla vést samotná dohoda, nebo až její plnění; zde však poukazuji na skutečnost, že zakázané jsou dohody narušující soutěž již v okamžiku jejich uzavření, aniž by musely být na trhu realizovány.
Nesdělování jmen svědků
Dále jsem se zabýval námitkou, podle níž mělo dojít k porušení procesních pravidel tím, že správní orgán prvního stupně účastníkům řízení v rámci pozvánky k jednání nesdělil jména svědků, kteří měli být v rámci tohoto jednání vyslýcháni. Přezkoumal jsem postup správního orgánu prvního stupně v tomto ohledu, avšak neshledal jsem, že by ve správním řízení bylo v této souvislosti postupováno nezákonně. Správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s § 21 ve spojení s § 33 odst. 1 správního řádu, jestliže účastníkům řízení sdělil, že se bude konat ústní jednání, při kterém budou vyslýcháni svědci, a umožnil jim tak, aby se těchto jednání účastnili. Uznali-li účastníci řízení za vhodné se těchto jednání účastnit, bylo jim rovněž umožněno klást vyslýchaným osobám v průběhu jednání otázky apod. Naopak, z § 21, resp. § 33 odst. 1 správního řádu, ani z žádného jiného ustanovení správního řádu nelze dovodit povinnost správního orgánu sdělit dopředu účastníkům řízení jména svědků, kteří budou vyslýcháni. Účastníci řízení navíc měli možnost identitu vyslýchaných osob zjistit dopředu nahlédnutím do správního spisu, což ostatně rovněž činili. Ze skutečnosti, že tímto postupem vznikly těm účastníkům řízení, kteří trvali na seznámení se s identitou vyslýchané osoby před samotným provedením výslechu dodatečné náklady, které by jim nevznikly, pokud by správní orgán prvního stupně tuto identitu sám sdělil, i když mu to zákon neukládá, nelze podle mého soudu dovozovat rozpor se zásadou hospodárnosti správního řízení; tím spíše se nemůže jednat o pochybení, které by mohlo mít samo o sobě vliv na zákonnost samotného rozhodnutí.
Jakkoli bych byl připraven aprobovat postup správního orgánu, který nad rámec svých zákonných povinností sdělí účastníkům řízení identitu svědka již v rámci oznámení o konání výslechu svědka, jako postup mj. šetřící náklady účastníků řízení, dospěl jsem k závěru, že postup správního orgánu prvního stupně respektoval zákonnou úpravu a nemohl vést k porušení práv účastníků řízení, včetně práva na účinnou obhajobu.
Neprovedení Ekonomické analýzy
Ze správního spisu jsem zjistil, že účastník řízení SSČS v průběhu správního řízení předložil Ekonomickou analýzu, na kterou opakovaně odkazoval. Ačkoli je tato analýza součástí správního spisu, který měl být podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, správní orgán prvního stupně se v napadeném rozhodnutí o tomto dokumentu vůbec nezmínil. Zjistil jsem, že se jedná o natolik významný dokument, navrhovaný jako důkaz účastníkem řízení, že i pro případ, že by neobsahoval údaje rozhodné pro správní řízení, měl správní orgán prvního stupně povinnost uvést, z jakého důvodu se nejedná o důkaz relevantní pro vydání meritorního rozhodnutí, a proč tedy tento důkaz nebyl proveden. Pokud se napadené rozhodnutí s předloženým listinným důkazem nejen nevypořádává, nýbrž ani jej nezmiňuje, došlo k porušení § 32 odst. 1 správního řádu, podle něhož je správní orgán povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. S touto povinností je totiž spojena povinnost správního orgánu důkazy navržené účastníkem řízení provést, nebo v rozhodnutí přesvědčivým způsobem zdůvodnit, proč jejich provedení nebylo třeba (§ 47 odst. 3 správního řádu).
Správní orgán prvního stupně se tedy bude v novém řízení zabývat kromě Znaleckého posudku též Ekonomickou analýzou předloženou účastníkem SSČS. Posléze uvedený dokument posoudí co do jeho relevance ve vztahu k aktuálnímu předmětu probíhajícího řízení, a pokud tuto relevanci zjistí, důkaz touto listinou provede; provedený důkaz pak vyhodnotí samostatně i v souvislosti s ostatními důkazy, mj. se Znaleckým posudkem. V opačném případě, tj. shledá-li, že provedení důkazu třeba není, tento svůj dílčí závěr v novém rozhodnutí uvede a náležitě odůvodní.
K podmínkám zajištění a zohlednění Znaleckého posudku
Někteří účastníci napadají proceduru, v rámci níž byl v rámci řízení o rozkladu zajištěn nový důkaz, a to Znalecký posudek. Podle § 34 odst. 1 a 2 správního řádu je ve správním řízení možné použít všech prostředků, jimiž lze zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy. Důkazy jsou zejména výslech svědků, znalecké posudky, listiny a ohledání. Je-li k odbornému posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí třeba znaleckého posudku, ustanoví správní orgán znalce podle příslušných právních předpisů (§ 36 správního řádu). Tímto zvláštním předpisem je zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož znaleckou činnost vykonávají znalci zapsaní do seznamu znalců a znalecké ústavy. Správní řád naopak žádným způsobem neupravuje proceduru ustanovení znalce, a tato procedura není upravena ani uvedeným zvláštním předpisem. Zejména nelze dovodit, že by se ustanovení znalce mělo stát formou správního rozhodnutí (novější právní úprava správního řízení v zákoně č. 500/2004 Sb., která se však na daný případ nepoužije, již předpokládá ustanovení znalce usnesením), že by o ustanovení znalce měli být účastníci řízení dopředu informováni apod. Správní řád dokonce, na rozdíl od zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, neupravuje povinnost správního orgánu znalce vyslechnout, když tento se může spokojit pouze s písemným vyhotovením znaleckého posudku. Ostatně tato skutečnost odpovídá neveřejnému a písemnému charakteru správního řízení, na rozdíl od řízení soudního, které je koncipováno jako bezprostřední, veřejné a ústní (k rozdílům soudního a správního řízení viz usnesení Ústavního soudu ČR č.j. II. ÚS 419/04, rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 A 13/2002-424 ze dne 28. 1. 2005 či rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 ca 41/2003-265 ze dne 31. 5. 2006 ve věci BILLA/JULIUS MEINL ). Tím není dotčena povinnost správního orgánu zajistit zachování práva účastníků řízení seznámit se s takto získaným znaleckým posudkem, podat k němu stanovisko a vyjádřit se i ke způsobu jeho zajištění.
V daném případě tedy byl Znalecký posudek zajištěn v souladu s použitelnou právní úpravou správního řízení. Ačkoli důkaz Znaleckým posudkem nebyl v řízení o rozkladu proveden (viz výše), dostali účastníci řízení před vydáním tohoto rozhodnutí možnost se s ním podrobně seznámit a podat k němu své stanovisko. K tomu jim byla poskytnuta dostatečná lhůta, kterou účastníci využili ke zpracování obsáhlých stanovisek. Procesní práva účastníků řízení tedy nebyla ve správním řízení nijak dotčena.
Z důvodů shora uvedených bylo provedení Znaleckého posudku ponecháno na správním orgánu prvního stupně. Je přitom na něm, zda bude považovat za potřebné či vhodné přistoupit k výslechu znalce, resp. příslušného pracovníka znaleckého ústavu, který jej zpracoval. Pokud tak učiní, musí účastníkům řízení poskytnout možnost uplatnit jejich právo klást znalci otázky v rámci příslušného ústního jednání (§ 33 odst. 1 zákona).
Protože důkaz Znaleckým posudkem nebyl v řízení o rozkladu proveden, nebylo nezbytné, aby se s touto dodatečně zajištěnou listinou seznámila rozkladová komise a podala orgánu rozhodujícími o rozkladu svůj nový návrh. Původní návrh je totiž jedinou možnou variantou, která zajistí, že tento nový a klíčový důkaz nebude základem pro meritorní rozhodnutí vydané ve druhém stupni (rozhodnutí o potvrzení napadeného rozhodnutí nebo rozhodnutí o zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení), které by účastníky řízení zbavilo práva na přezkum jím adresovaného rozhodnutí ve druhém stupni. Jinými slovy, rozkladová komise by nemohla při respektování principu dvouinstančnosti správního řízení ani po zohlednění nově zajištěného Znaleckého posudku dospět k jinému návrhu, než který ve skutečnosti již podala.
Seznámení s podklady pro rozhodnutí
Účastníci řízení dále namítají porušení jejich práva na spravedlivý proces a účinnou obhajobu, a to v důsledku nesprávného seznámení s podklady pro rozhodnutí, které je dle jejich názoru třeba striktně odlišovat o prostého nahlížení do správního spisu.
Ust. § 33 odst. 2 správního řádu stanoví, že správní orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Této povinnosti správního orgánu pak odpovídá ekvivalentní oprávnění účastníků řízení seznámit se s podklady rozhodnutí, jakož i způsoby jejich zjištění, resp. vyjádřit se k hodnověrnosti svědků, k pravosti listiny a ke správnosti jejího obsahu, k úplnosti důkazů, ke způsobu jejich provedení apod.
Předmětné ustanovení správního řádu však nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán je povinen informovat účastníky řízení o tom, jaké rozhodnutí hodlá ve věci vydat, nýbrž jako oprávnění účastníků řízení vyjádřit se ke kompletnímu spisovému materiálu, způsobu jeho zjištění a zajištění, případně navrhovat jeho doplnění. Cílem tohoto ustanovení správního řádu totiž není a ani nemůže být umožnit polemiku o právních závěrech správního orgánu před vlastním rozhodnutím ve věci samé. Smyslem je umožnit účastníkům vyjádřit své stanovisko, a to včetně právního názoru. Jak judikoval Vrchní soud v Praze (rozsudek č.j. 7 A 83/94-38 ze dne 22. 12. 1995 ve věci České lékárnické komory ), je právní posouzení případu charakteristickým znakem až odůvodnění vlastního rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí je správní orgán povinen v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu uvést, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití jakých právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Dle soudu tak nelze dovozovat, že správní orgán má před vydáním rozhodnutí ve věci povinnost odůvodňovat svůj záměr takové rozhodnutí vydat a polemizovat o důvodech, které jej k tomu vedou. Jak již bylo řečeno, tyto důvody vyjádří správní orgán až v písemném rozhodnutí. Námitku účastníků řízení proto nepovažuji za důvodnou.
Za nepřípadné považuji směšování institutů vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu a tzv. sdělení výhrad (angl. statement of objections), jež je upraveno v čl. 10 Nařízení Komise č. 773/2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES. Posléze uvedený institut má své místo výhradně v řízeních vedených Komisí podle čl. 81 a 82 Smlouvy o ES, a je součástí procesní úpravy, která vykazuje celou řadu dílčích odlišností od procesní právní úpravy řízení vedených Úřadem, a to zejména pokud jde o míru garantované participace účastníků řízení v jeho jednotlivých fázích. Zatímco např. ve správním řízení vedeném Úřadem má účastník garantován přístup ke spisu v celém jeho průběhu, resp. v jakékoliv fázi, v řízení před Komisí je spisový materiál zpřístupněn právě až po vydání tzv. sdělení výhrad. Oba instituty, které, jak uznávám, garantují účastníkům řízení různou míru práv, tedy nelze vytrhávat z kontextu procesních úprav řízení před soutěžním úřadem, neboť ty pouze ve svém celku představují vyvážený soubor procesních práv a povinností účastníků řízení, třetích stran i soutěžních úřadů. Na rozdíl od soutěžního práva hmotného stojí obě procesní právní úpravy odděleně a nezávisle vedle sebe; obdobně jako se v řízení před Komisí nelze dovolávat neomezeného přístupu ke spisu v kterékoli fázi řízení s odkazem na to, že takové právo garantuje vnitrostátní právní úprava, nelze se v řízení před Úřadem dovolávat povinnosti aplikovat na institut vyjádření k podkladům pro rozhodnutí principy, jež jsou v komunitárním právu spojeny s obsahově i formálně odlišným institutem sdělení výhrad.
Podle § 61 odst. 2 správního řádu rozhoduje o rozkladu vedoucí ústředního orgánu státní správy na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise. Z uvedeného ustanovení, ani z žádného jiného ustanovení správního řádu nelze dovodit, že návrh rozkladové komise je podkladem pro rozhodnutí o rozkladu ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu. Návrh rozkladové komise je součástí zákonem předepsané interní procedury vedoucí k vydání konečného rozhodnutí ve věci; jako takový musí návrh rozkladové komise předcházet vydání rozhodnutí. Přestože jsem přesvědčen, že se na návrh rozkladové komise nevztahuje právo účastníků řízení ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu, seznámil jsem účastníky s tímto návrhem, jenž je dokladem o tom, že zákonem předepsaná procedura byla v daném případě dodržena. V každém případě však na návrh rozkladové komise nelze klást, pokud jde o jeho formu nebo obsah, požadavky, které jsou platným právním řádem kladeny na vlastní rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že správní řád žádné takové požadavky na obsah a formu návrhu rozkladové komise neobsahuje, nelze ze skutečnosti, že v této listině nejsou uvedeni jednotliví členové rozkladové komise a že tato listina neobsahuje odůvodnění, shledávat její nepřezkoumatelnost, když nepřezkoumatelnost je kategorie vztahující se pouze k vlastnostem rozhodnutí samého. Ostatně i zde lze vyjít se shora označeného judikátu Vrchního soudu v Praze, podle něhož právní posouzení případu má být obsaženo až v odůvodnění vlastního rozhodnutí a správní orgán nemá před vydáním rozhodnutí ve věci povinnost odůvodňovat svůj záměr vydat konkrétní rozhodnutí a polemizovat o důvodech, které jej k tomu vedou.
Pokuta
Z důvodů shora uvedených jsem se rovněž zabýval námitkami vztahujícími se ke způsobu stanovení výše pokut v napadeném rozhodnutí.
Kritéria pro uložení pokuty za prokázané protisoutěžní jednání ve formě zakázané dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona jsou uvedena v § 22 odst. 2 zákona. Podle tohoto ustanovení zákona může Úřad soutěžitelům za úmyslné nebo nedbalostní porušení § 3 odst. 1 zákona uložit pokutu do výše 10.000.000,-Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok, přičemž při rozhodování o konkrétní výši pokuty přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce porušování tohoto zákona.
Základním obecným východiskem pro stanovení výše pokut, resp. posouzení přiměřenosti výše pokuty, je skutečnost, že trest by měl zejména odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu , za nějž je ukládán. Při hodnocení prvního ze zákonných kritérií pro určení pokuty je třeba rozlišovat mezi nejzávažnějšími porušeními soutěžního práva, mezi něž nepochybně patří tzv. hard core kartely (zejména dohody o cenách či o rozdělení trhu) a zneužití dominance, a typově méně závažnými porušeními zákona. Při analýze dohod narušujících soutěž je pak třeba rozlišovat mezi praktikami, jejichž účelem je narušení soutěže, a praktikami, u nichž narušení soutěže není účelem, nýbrž pouze možným účinkem jejich aplikace. Do první kategorie patří nejrůznější cenové dohody nebo dohody o rozdělení trhu, jejichž primárním cílem je omezení soutěže. Taková dohoda je tedy zpravidla zakázána bez ohledu na kontext, v němž se nachází, tj. bez ohledu na ostatní smluvní podmínky či konkrétní situaci na trhu. Na straně druhé existují omezení, jejichž prvotním a jediným účelem není omezení soutěže na trhu, které však narušení soutěže mohou mít za určitých okolností za následek. Do této kategorie lze zařadit i dohody o výměně informací. Tento typ závazků totiž kromě negativ pro hospodářskou soutěž přináší i některé výhody.
Dohody o výměně informací, které nejsou součástí komplexnějšího porušení soutěže, např. ve formě dohod o rozdělení trhu, tedy obecně nelze považovat za dohody per se zakázané, a tedy ani za nejzávažnější či velmi závažná porušení soutěže. Skutečnost, že se jedná typově o mnohem méně závažné porušení zákona, než tzv. tvrdá narušení soutěže, musí být základním východiskem úvah soutěžního úřadu při rozhodování o případné výši sankce za dohodu o výměně informací jako protisoutěžní delikt.
Ve světle těchto úvah považuji stanovení základu pro určení výše pokut ve výši 1 % z obratu účastníků řízení za neadekvátní ve vztahu k dosavadní rozhodovací praxi Úřadu. Pokuty v rozmezí 1 až 2 % z obratu příslušných soutěžitelů byly dosud ukládány za nejzávažnější formy protisoutěžního jednání, jež ze své podstaty mají negativní dopad na relevantní trh. Pokuta za dohodu narušující soutěž, u níž je třeba vždy prokázat, jakým způsobem se negativně promítla na relevantním trhu, resp. jakým způsobem se takto projevit mohla, se musí, má-li být proporcionální k dosavadní rozhodovací praxi, odvíjet od základu, jež je zásadním způsobem nižší.
Za závažné pochybení správního orgánu prvního stupně, které se rovněž projevilo při určování výše pokut účastníkům řízení, považuji hodnocení délky protisoutěžního jednání tak, jak je provedeno v napadeném rozhodnutí. I přesto, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že pokuty jsou ukládány toliko podle platné a účinné právní úpravy, tj. dle zákona č. 143/2001 Sb., jako přitěžující okolnost zohlednil osmiletou délku porušování zákona (od roku 1997 do roku 2005). Ukládá-li správní orgán správním rozhodnutím pokutu podle platné a účinné právní úpravy, pak může zohlednit pouze dobu porušení povinností a zákazů v ní obsažených, a nikoli též dobu porušení zákona v době rozhodování již zrušeného, a to přesto, že je oprávněn takové porušení stejným rozhodnutí deklarovat. Jinými slovy, jakkoli byl správní orgán prvního stupně oprávněn deklarovat porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. v období od uzavření zakázané dohody o výměně informací do 30. 6. 2001, neboť se jednalo o pokračující správní delikt rovněž dle tohoto zákona protisoutěžní (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 71/2004-129 ze dne 22. 11. 2005 ve věci Oskar Mobil ), s ohledem na absenci přechodných ustanovení ve stávajícím zákoně č. 143/2001 Sb. však již nebyl oprávněn uložit za toto jednání pokutu. Při uložení pokut mohla a také měla být zohledněna toliko doba protisoutěžního jednání od 1. 7. 2001. Při případném novém ukládání pokut tedy bude třeba zohlednit délku protisoutěžního jednání v období od 1. 7. 2001 do ukončení tohoto jednání, jehož přesné určení má být předmětem doplněného šetření.
Další okolností, kterou správní orgán prvního stupně při případném novém rozhodování o pokutě zohlední, je důvodná námitka účastníků řízení, že se v případě dohod o výměně informací jedná o typ potenciálně protisoutěžního jednání, ohledně něhož neexistuje relevantní tuzemská rozhodovací praxe, resp. že se v dané věci jedná v českém prostředí o jedno z prvních rozhodnutí, které za protisoutěžní prohlašuje dohodu o výměně informací, která není součástí širšího protisoutěžního jednání. Zohledněna pak musí být též skutečnost, že narušení soutěže v důsledku dohody o výměně informací nebylo, jak jsem dovodil v tomto rozhodnutí, ve správním řízení prokázáno, tudíž nová deklarace porušení § 3 odst. 1 zákona může být opřena pouze o potenciál takové dohody narušit soutěž tak, jak o tom svědčí v řízení o rozkladu zajištěný Znalecký posudek. Vzhledem k tomu, že forma zavinění je dalším z kritérií pro uložení pokuty, je třeba zohlednit též tu skutečnost, že se v případě účastníků řízení nejednalo o porušení zákona úmyslné, jak je uvedeno v napadeném rozhodnutí, nýbrž o jednání nedbalostní, jak jsem dovodil v tomto rozhodnutí. Z jiných částí tohoto rozhodnutí pak rovněž vyplývá, že správní orgán prvního stupně pochybil, když při určování výše pokuty ČMSS přihlédl k jejímu údajnému iniciátorství zakázané dohody, které je však, jak jsem uvedl, v případě nedbalostního deliktu pojmově vyloučeno. I toto pochybení bude třeba v novém řízení napravit. Konečně za polehčující okolnost, která sice nemůže vést k liberaci účastníků řízení, kterou je však při úvahách o výši správní sankce vhodné zohlednit, považuji též zjištěnou participaci státních orgánů na jednání, v rámci nichž došlo k uzavření dohody o výměně informací.
Všechny tyto okolnosti svědčí zásadnímu snížení uložených pokut. Jsem přesvědčen, že pouze respektování shora uvedených východisek zajistí, že případné nově uložené administrativní sankce budou proporcionální ve vztahu k závažnosti protisoutěžního jednání a jeho délce, nebudou v rozporu s legitimními očekáváními účastníků řízení a nebudou v porovnání se sankcemi jindy ukládanými nepřiměřeně vysoké. Tím není dotčen závěr prvního rozhodnutí o rozkladu, že odůvodnění diferenciace pokut ukládaným jednotlivým účastníkům správního řízení musí být učiněna přezkoumatelným způsobem.
Pro úplnost uvádím, že v případě uložení nových sankcí je principielně třeba, aby se stanovení konkrétní výše pokut v souladu s dikcí § 22 odst. 2 zákona odvíjelo od údajů o obratech účastníků řízení za poslední ukončený kalendářní rok před vydáním rozhodnutí, nikoli poslední ukončený rok předcházející roku, v němž bylo správní řízení zahájeno, jak tomu bylo v napadeném rozhodnutí.
VI. Závěr
Na základě návrhu rozkladové komise ustavené dle § 61 odst. 2 správního řádu a po přezkoumání napadeného rozhodnutí, jakož i jemu předcházejícího správního řízení v celém rozsahu i nad rámec uplatněných námitek, jsem ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí trpí takovými vadami, které nelze odstranit v rozhodnutí o rozkladu. Vzhledem k tomu, že se tyto výhrady týkají zjištění skutkového stavu věci a s tím souvisejícího porušení procesních práv účastníka řízení, zrušil jsem všechny výrokové části napadeného rozhodnutí, proti kterým byl podán rozklad, tj. včetně výrokových částí, jimiž byly uloženy pokuty. Zrušil jsem tedy výrokové části I., II. a III. napadeného rozhodnutí a věc v tomto rozsahu vracím správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu projednání (§ 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 správního řádu).
V novém řízení je pak správní orgán prvního stupně vázán právními názory vyjádřenými v tomto rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně při novém projednání věci zohlední i ostatní námitky účastníků řízení v tomto rozhodnutí neřešené, a zjistí-li jejich důvodnost, případné nedostatky, nepřesnosti či nesprávnosti v novém rozhodnutí odstraní.
Pokud jde o výrokovou část IV. napadeného rozhodnutí, kterou bylo zastaveno správní řízení vedené s účastníky řízení v rozsahu, v němž se jednalo o možné porušení § 3 odst. 1 zákona uzavřením a plněním dohody či jednáním ve vzájemné shodě při stanovování poplatků za služby poskytované klientům v souvislosti se stavebním spořením a ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona zneužitím společného dominantního postavení zpoplatněním úrokového zvýhodnění a uplatňováním rozdílných podmínek vůči klientům při stanovování poplatků souvisejících s vedením účtů stavebního spoření, pak tato část výroku nebyla účastníky řízení rozklady napadena. Napadené rozhodnutí nabylo v této části právní moci uplynutím 15 dnů od jeho doručení rozhodnutí účastníkům řízení, resp. jejich právním zástupcům. Proto se toto rozhodnutí přezkumem této části napadeného rozhodnutí nezabývalo.
Poučení o opravném prostředku:
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
Ing. Martin Pecina, MBA
předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěž
Rozhodnutí obdrží:
Mgr. Martin Kučera, advokát
Advokátní kancelář Balcar, Polanský & spol.
E. Peškové 15
151 31 Praha 5
JUDr. Martin Nedelka, Ph.D., advokát
Advokátní kancelář GLESS LUTZ v.o.s.
Jugoslávská 29
120 00 Praha 2
prof. JUDr. Jan Kříž, advokát
Advokátní kancelář Kříž a Bělina
Dlouhá 13
110 00 Praha 1
JUDr. Hana Heroldová, advokátka
Advokátní kancelář Kocián Šolc Balaštík
Jungmannova 24
110 00 Praha 1
JUDr. Petr Wünsch, advokát
Advokátní kancelář Vejmelka & Wünsch, v.o.s.
Italská 27
120 00 Praha 2
Mgr. Luděk Vrána, advokát
Advokátní kancelář Linklaters, v.o.s.
Na Příkopě 19
117 19 Praha 1
Toto rozhodnutí nabylo právní moci a stalo se vykonatelným dne 21. 8. 2006.