Pl. ÚS 57/04
Pl.ÚS 57/04 ze dne 30. 6. 2005

K odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem

Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu


Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů, soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 na zrušení § 7 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:

Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") podal, v souvislosti se svou rozhodovací činností, s odvoláním na ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), návrh na zrušení § 7 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Návrh po formální stránce splňuje i další náležitosti požadované zákonem o Ústavním soudu.

Navrhovatel v návrhu na zahájení řízení uvedl, že u obvodního soudu je vedeno pod sp.zn. 20 C 140/2001 řízení ve věci žalobkyně M. A. proti žalované České republice - Ministerstvu školství o náhradu škody ve výši 58 800,- Kč s příslušenstvím. Žaloba je odůvodněna tvrzením, že žalobkyně uzavřela se Soukromou střední odbornou školou umění a managementu, s.r.o, smlouvu o studiu, na jejímž základě zaplatila školné za školní roky 1999/2000 a 2000/2001 ve výši 58 800,- Kč. Rozhodnutím žalované byla tato škola vyřazena ze sítě škol, předškolských zařízení a školských zařízení. Rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 28.2.2001, sp.zn. 7 A 139/99, bylo rozhodnutí žalované zrušeno. Žalobkyně dále tvrdí, že na základě těchto rozhodnutí v říjnu 2001 školu opustila, neboť ta jí nadále nemohla poskytnout úplné střední vzdělání zakončené maturitou, a začala dne 23.11.2001 studovat jinou školu, zaplacené školné jí však vráceno nebylo. Žalobkyně se podle § 7 zák. č. 82/1998 Sb. domáhá náhrady škody, která jí vznikla na základě rozhodnutí žalované o vyřazení školy ze sítě škol, jež bylo jako nezákonné soudem zrušeno. Žalovaná namítá, že žalobkyně není v tomto řízení aktivně legitimována, neboť účastníkem správního řízení o vyřazení školy ze sítě škol podle zák. č. 564/1990 Sb. byla pouze škola.

Podle navrhovatele je ustanovení § 7 zák. č. 82/1998 Sb. v rozporu s Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"), konkrétně v rozporu s čl. 36 odst. 3 a čl. 1, protože restriktivně omezuje subjekty, které se mohou domáhat náhrady škody vzniklé nezákonným rozhodnutím, na "účastníky" řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, ačkoliv Listina hovoří o "každém". Zároveň zakládá nerovnost mezi subjekty, jimž byla způsobena újma výkonem veřejné moci, aniž by tato nerovnost byla jakkoli odůvodnitelná, jestliže u osob, kterým vznikla újma nezákonným rozhodnutím, zákon jejich nárok podmiňuje splněním další podmínky, a to účastenstvím v daném řízení. Takovéto rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními subjekty lze považovat za projev libovůle zákonodárce, a proto je v rozporu s principem rovnosti. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 18/01, podle kterého ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených tímto ústavním dokumentem pouze zákonem, přičemž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve vyjádření k návrhu na zrušení zdůraznila, že dikce § 7 zák. č. 82/1998 Sb. není totožná s čl. 36 odst. 3 Listiny, což je dáno tím, že každé ustanovení upravuje jiný okruh problematiky. Předně uvádí, že čl. 36 odst. 3 Listiny nelze interpretovat odděleně od čl. 36 odst. 4 Listiny, kde se stanoví, že podmínky a podrobnosti upravuje zákon, přičemž nejde jen o napadený zákon, ale nepochybně i jiné zákony, upravující např. soukromoprávní úpravu odpovědnosti za škodu. Především však si, podle názoru Poslanecké sněmovny, navrhovatel nedokázal správně vyložit ustanovení § 7, nebo si neuvědomil, že toto ustanovení navazuje jen na § 5 písm. a) a nikoliv na § 5 písm. b) zákona 82/1998 Sb.: vůči nesprávným úředním postupům toto omezení evidentně v zákonu uplatněno není, ostatně ani být nemůže, neboť ne každý úřední postup je finalizován rozhodnutím. Na tomto základě vyjadřuje Poslanecká sněmovna nesouhlas s názorem navrhovatele, že předmětné ustanovení Listiny je zákonem zúženo, protože možnost, aby se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím domáhal jen účastník tohoto řízení nebo ten, kdo měl být za účastníka považován, je logická a správná. Škody způsobené nesprávným úředním postupem § 7 neupravuje a Listinu tudíž nezužuje. V další části vyjádření Poslanecká sněmovna upozorňuje, že záležitost vyvolává další otázky, např. tu, zda se soud vůbec zabýval tím, zda se nejedná pouze o klasický soukromoprávní vztah mezi žalobkyní a příslušnou školou. Namítá, že spor evidentně vrcholil v době, kdy rozhodnutí ministerstva ze dne 15.6.1999 bylo rozsudkem ze dne 28.2.2001 zrušeno, a tudíž asi nebude správné tvrzení navrhovatele, že žalobkyně ukončila studium na dané škole po rozhodnutí ministerstva. V předmětné věci byl zahájen další školní rok (2001/2002), který již zřejmě neměla žalobkyně uhrazen. Je rovněž otázkou, zda vůbec nějaká škoda žalobkyni vznikla, neboť výuka v zaplaceném rozsahu poskytnuta školou podle všeho byla. Poslanecká sněmovna uznává, že tyto otázky nejsou relevantní pro ústavní stížnost (pozn. správně má být pro "návrh na zrušení části zákona"), a proto jí nepřísluší se k nim vyjadřovat. V závěru vyjádření Poslanecké sněmovny se uvádí, že zákonodárce vycházel z jednoznačného přesvědčení, že přijatý návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Návrh zákona byl schválen po řádně provedeném normotvorném procesu. Posouzení ústavní napadeného ustanovení ponechává na rozhodnutí Ústavního soudu.

Senát Parlamentu ČR ve vyjádření k návrhu popsal zákonodárnou proceduru, zejména uvedl, že návrh zákona mu byl po schválení Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 17.2.1998, návrh byl přikázán k projednání ústavně právnímu výboru, která ho doporučil schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh byl zařazen na pořad schůze dne 5.3.1998, při jeho projednávání byly v obecné rozpravě vysloveny námitky a pochybnosti týkající se zejména ustanovení § 14 odst. 2, § 30 a § 31, protože Senát neměl k dispozici stanovisko navrhovatele k předneseným připomínkám, jednání o návrhu bylo přerušeno. K následnému pokračování v jednání o návrhu v ústavní třicetidenní lhůtě již nedošlo, a z tohoto důvodu, v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy, byl návrh zákona přijat uplynutím lhůty třiceti dnů od jeho postoupení senátu. K podstatě návrhu Senát připomíná, že problematika § 7 zák. č. 82/1998 Sb. nebyla v rozpravě na schůzi jmenovitě zmíněna, proto lze dovozovat, že názor navrhovatele zákona, vyjádřený k tomuto ustanovení v důvodové zprávě, byl obecně akceptován jako ústavně konformní. V daném případě vzniká odpovědnost za škodu z nezákonného rozhodnutí, které je zde specifickým předpokladem pro vznik odpovědnosti. Rozhodnutí je zpravidla výsledným produktem předchozího zákonem upraveného formalizovaného procesu, na něm participují účastníci řízení jako ti, o jejichž právech a povinnostech se rozhoduje nebo jejichž práva a povinnosti jsou rozhodnutím jinak dotčeny. Účastníci řízení jsou rovněž vybaveni procesními právy, která jim umožňují brojit proti případné nezákonnosti vydaného rozhodnutí. Touto skutečností je logicky dáno i vymezení okruhu osob oprávněných uplatnit náhradu škody. Oprávněn není "každý" ve smyslu absolutním, nýbrž každá fyzická nebo právnická osoba, která se účastnila řízení, jež bylo ukončeno rozhodnutím posléze zrušeným pro nezákonnost. Posouzení případného rozporu napadeného ustanovení s č. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny ponechává senát plně na úvaze Ústavního soudu.

Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 20 C 140/2001 Ústavní soud zjistil, že u něj byla podána žaloba na náhradu škody ve výši 69 978,10 Kč (po částečném zpětvzetí sníženou na 58 800,-Kč), v níž žalobkyně uvedla, že dne 16.2.1999 uzavřela se školou smlouvu o studiu. Rozhodnutím žalovaného byla tato škola vyřazena ze sítě škol, rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím ministra školství, mládeže a tělovýchovy. Tím se stalo zajištění studia žalobkyně zakončeného maturitní zkouškou ze strany této školy nemožným a žalobkyně byla nucena přestoupit na jinou školu, která jí poskytne úplné střední vzdělání. Původní škole žalobkyně uhradila školné za roky 1999/2000 a 2000/2001 v celkové výši 58 800,- Kč, přičemž školné za druhý uvedený rok bylo školou inkasováno s vědomím vyřazení ze sítě škol, tedy s vědomím, že svůj závazek poskytnout jí plnohodnotné úplné střední vzdělání zakončené maturitou nemůže splnit. Rozhodnutí ministerstva, resp. ministra byla jako nezákonná zrušena rozsudkem Vrchního soud v Praze ze dne 28.2.2001, čj.j 7 A 139/99, který nabyl právní moci 23.4.2001. Žalobkyně údajně opustila školu kvůli rozhodnutí ministerstva, a to v době, kdy toto rozhodnutí bylo vykonatelné, přitom z jejího doplnění žaloby ze dne 30.6.2003 plyne, že přestala navštěvovat původní školu v říjnu roku 2001, novou školu začala navštěvovat 23.11.2001. Paralelně probíhá spor o žalobě žalobkyně vůči škole u Obvodního soudu pro Prahu 5. Obvodní soud pro Prahu 1 usnesením ze dne 3.11.2004, č.j. 20 C 140/2001-43 řízení přerušil do doby pravomocného skončení řízení u Ústavního soudu.
Po provedeném dokazování Ústavní soud zjistil, že stěžovatelův návrh je nepřípustný. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že v případě, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Právo soudu je konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, jako právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. To znamená, že aktivní věcná legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jednotlivých ustanovení zákona se odvíjí od předmětu sporu a jeho právní kvalifikace. Jinými slovy, lze podat návrh na zrušení pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, který má být aplikován při řešení sporu probíhajícího před obecným soudem. Ústavní soud k tomu dodává, že úvaha o takové aplikaci musí být důvodná, musí být odvozena od splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků a, jde-li o hmotně právní předpis, od jednoznačného zjištění, že takový předpis má být aplikován. V posuzované věci Ústavní soud zjistil, že podmínky pro podání návrhu na zrušení § 7 odst. 1 a 2 zák. č. 82/1998 Sb. nejsou splněny. V řízení před obvodním soudem totiž dosud nebylo objasněno, zda odpovědnost za škodu nenese toliko škola (tj. zda je dána pasivní věcná legitimace žalované České republiky), zda vůbec byla naplněna skutková podstata odpovědnosti za škodu, zejména zda existuje kauzální nexus mezi nezákonným rozhodnutím a případnou škodou (především s přihlédnutím k nespornému zjištění, že žalovaná ukončila studium až v době po zrušení rozhodnutí ministerstva) atd. Teprve jednoznačná odpověď na tyto otázky může vést k úvahám o případné aplikaci zák. č. 82/1998 Sb., což tvoří conditio sine qua non postupu obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.

Vzhledem k těmto skutečnostem Ústavní soud konstatuje, že návrh na zrušení § 7 odst. 1 a 2 zák. č. 82/1998 Sb. je nepřípustný, a proto návrh bez přítomnosti účastníků a mimo ústní jednání podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odmítl.

Poučení : Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 30. června 2005

Ivana Janů předsedkyně I. senátu Ústavního soudu



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.