Pl. ÚS 29/16
Pl.ÚS 29/16 ze dne 13. 6. 2017

Aktivní legitimace kárného senátu Ústavního soudu předložit věc Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy

Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu


Ústavní soud rozhodl dne 13. června 2017 v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila (soudce zpravodaje), Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ve věci návrhu kárného senátu Ústavního soudu na zrušení ustanovení § 4 odst. 2 a § 133 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh na zrušení ustanovení § 4 odst. 2 a § 133 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se odmítá.
Odůvodnění:

I. Skutkové okolnosti předcházející podání návrhu

1. Dne 11. 8. 2016 bylo Ústavnímu soudu doručeno sdělení Městského úřadu Břeclav, odboru správních věcí a dopravy, oddělení přestupkového řízení (dále jen "správní orgán") ze dne 10. 8. 2016 č. j. MUBR 56799/2016/RH, podle něhož se soudce Ústavního soudu JUDr. Radovan Suchánek, Ph.D. měl dne 21. 7. 2016 dopustit jednání, které má znaky přestupku podle ustanovení § 125c odst. 1 písm. f) bod 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, tím, že při řízení motorového vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou zákonem o silničním provozu pro jízdu v obci. Jelikož podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o přestupcích"), jednání, které má znaky přestupku, jehož se dopustila osoba požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, nelze jako přestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak, správní orgán věc postoupil k dalšímu opatření předsedovi Ústavního soudu.

2. Předseda Ústavního soudu dne 11. 8. 2016 usnesením č. j. K. ÚS 5/16-13 podle ustanovení § 134 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zahájil proti jmenovanému soudci kárné řízení.

3. Dne 23. 8. 2016 plénum Ústavního soudu zvolilo podle ustanovení § 139 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k projednání a rozhodnutí věci kárného provinění jmenovaného soudce pětičlenný kárný senát ve složení Ludvík David, Jaroslav Fenyk, Vladimír Sládeček, Kateřina Šimáčková a Vojtěch Šimíček; posledně jmenovaný byl následně podle ustanovení § 140 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zvolen předsedou kárného senátu.

II. Návrh kárného senátu

4. Dne 6. 9. 2016 usnesením č. j. K. ÚS 5/16-18 kárný senát (dále též jen "navrhovatel"), s poukazem na článek 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), kárné řízení se soudcem Radovanem Suchánkem přerušil (výrok I) a navrhl zrušit ustanovení § 4 odst. 2 a ustanovení § 133 odst. 2 zákona o Ústavním soudu (výrok II).

III. Znění ke zrušení navrhovaných ustanovení zákona o Ústavním soudu

5. Ke zrušení navrhovaná ustanovení zákona o Ústavním soudu mají následující znění (vyznačeno tučně).

"§ 4

(2) Soudce nelze stíhat pro přestupek.

§ 133

(2) Kárným proviněním je též jednání, které má znaky přestupku podle zvláštních předpisů."

IV. Argumentace navrhovatele

6. Navrhoval je toho názoru, že napadená zákonná ustanovení jsou rozporná s článkem 1 větou první, s článkem 3 a s článkem 10 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a s článkem 1 Ústavy.

7. Navrhovatel konstatoval, že soudci Ústavního soudu nemají možnost volby orgánu příslušného k projednání a rozhodnutí o přestupku, jak je tomu např. u poslanců a senátorů podle ustanovení § 9 odst. 3 zákona o přestupcích, nýbrž jsou povinni se podrobit pouze a jedině kárné pravomoci Ústavního soudu. Tento stav považuje navrhovatel za protiústavní, neboť porušuje princip rovnosti. Soudci Ústavního soudu nejsou ničím jiným, než občany v taláru, a není proto důvod jakkoliv je zvýhodňovat i tam, kde toto "zvýhodnění" přímo nesouvisí s jejich činností.

8. Navrhovatel je toho názoru, že jakkoliv absolutní rovnost nastolit nelze, je nezpochybnitelným úkolem právního řádu odstraňovat rozdíly tam, kde jsou neodůvodněné, zbytečné, iracionální a někdy až způsobující zjevné nespravedlnosti.

9. Navrhovatel je také toho názoru, že zvýhodnění soudců Ústavního soudu v případě spáchání přestupků není žádným způsobem rozumně a legitimně odůvodnitelné a není dán rozumný důvod pro to, aby přestupkové řízení nebylo vedeno k tomu určenými orgány a aby jím byl zatěžován samotný Ústavní soud.

10. K případné obavě ze šikanování soudce Ústavního soudu orgány veřejné správy navrhovatel poukázal na systém opravných prostředků, jež jsou k dispozici ve správním řízení, ve správním soudnictví, případně v řízení o ústavní stížnosti. Obavy ze zneužití situace orgány veřejné správy vůči soudcům Ústavního soudu, které by mohlo vzbuzovat odstranění přestupkové exempce, považuje navrhovatel "za zcela liché".

11. Navrhovatel dále poukázal na princip právního státu zakotvený v článku 1 Ústavy, zahrnující povinnost státu rovně zacházet se všemi osobami ve své jurisdikci bez privilegií a nerovného zacházení, a uvedl, že vývojem České republiky právní úprava zakotvující v podstatě přestupkovou imunitu soudců Ústavního soudu postupem času ztratila legitimní účel a přestala být proporcionální. V době přípravy zákona o Ústavním soudu totiž vůbec neexistovalo plnohodnotné správní soudnictví, odpovídající standardům daným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (k tomu viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99, dostupný, stejně jako ostatní citovaná rozhodnutí Ústavního soudu, v internetové databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz), a v období transformace režimu mohla být pociťována potřeba větší ochrany nově zřízeného orgánu ochrany práva. Od 90. let minulého století však došlo ke změně kontextu právní úpravy, a tím i původně funkční opatření zcela ztratilo své historické odůvodnění a legitimní účel.

12. Stávající zákonná úprava se podle navrhovatele může v konečném důsledku jevit pro soudce Ústavního soudu nezřídka i jako velmi nevýhodná, neboť namísto vyřešení banálního přestupku zaplacením pokuty v blokovém řízení musí soudce podstoupit projednání této věci plénem Ústavního soudu a poté zvoleným kárným senátem, což již z povahy věci lze považovat za daleko větší zásah do osobních práv (narušení profesní pověsti, zhoršené postavení mezi ostatními kolegy a atmosféry na pracovišti), nežli by tomu bylo v neveřejném přestupkovém řízení.

13. Kárná řízení vedená kárným senátem Ústavního soudu mohou být i medializována, a jakkoliv je pravdou, že soudci Ústavního soudu jako osoby veřejně činné musí snést větší míru pozornosti a kritiky ze strany veřejnosti, nežli osoby jiné, spočívá daný problém podle navrhovatele v tom, že mohou být podrobováni kritice primárně nikoliv pro samotné jednání, kterého se dopustili (a kterého se ostatně dnes a denně dopouštějí další občané), nýbrž proto, že mají podle zákona (v řadě případů skutečně jen zdánlivě) privilegovaný způsob jeho projednání a potrestání. Podstata této kritiky totiž nespočívá v tom, že by se daného jednání dopustit nesměli, nýbrž v tom, že je zcela nedůvodné, aby toto jejich pochybení nebylo projednáno a rozhodnuto ve stejném režimu jako pochybení kterékoliv jiné osoby.

14. Stávající zákonná úprava je podle navrhovatele nanejvýš problematická i tím, že jako prakticky jedinou možnost sankce za kárné provinění stanoví výtku (§ 141 zákona o Ústavním soudu), čímž nepřipouští sebemenší diferenciaci při ukládání trestů s ohledem na závažnost kárného provinění (resp. spáchaného přestupku). Tato paušalizace kárného trestání tak ve svém výsledku vede k tomu, že celé kárné řízení je jen jakousi "hrou" na skutečné kárné řízení; kárně stíhaný soudce si je vědom, že mu skutečný právní postih nehrozí, a kárný senát zase není nijak motivován pečlivě objasňovat všechny relevantní okolnosti za situace, kdy kárně stíhaný soudce obsah usnesení o zahájení kárného stíhání nijak nerozporuje. Ve vztahu k jednotlivým kárným řízením pak zmíněná paušalizace vede k tomu, že soudcům, kteří se dopustili zcela banálního přestupku, je ukládána zcela stejná sankce jako těm, jejichž provinění je závažnější povahy. Tím je však zcela popírána zásada individualizace a konkretizace trestu, nemluvě o tom, že je zcela negován samotný účel ukládaného trestu.

15. Na základě shora uvedeného proto navrhovatel dospěl k závěru, že napadená zákonná ustanovení představují případ zvýhodnění soudců Ústavního soudu, postrádajícího jakékoliv rozumné opodstatnění ve smyslu doktríny a judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu, které zvýhodněné zacházení akceptují pouze tehdy, směřuje-li k odstranění faktické diskriminace mezi danými subjekty, což však zcela zjevně není daný případ (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/02).

16. Navrhovatel má za to, že shora popsané porušení rovnosti se může projevit rovněž v porušení článku 10 Listiny. Tento článek totiž chrání právo na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst a jméno každého, chrání před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů.

17. Napadená zákonná ustanovení podle navrhovatele v kontextu celé úpravy kárného řízení nastolují situaci, kdy soudce Ústavního soudu, který se dopustí (byť zcela banálního) přestupku, nesouvisejícího s jeho profesní činností, nemá oproti kterékoliv jiné osobě možnost podrobit se běžnému přestupkovému řízení, nýbrž věc je postoupena Ústavnímu soudu se všemi z toho plynoucími možnými důsledky: možná bulvarizace, paušalizace provinění a ukládané sankce ("přestupek jako přestupek"), citelný zásah do osobní a profesní sféry. Z uvedených důvodů by měla být napadená zákonná ustanovení zrušena.
V.

Posouzení aktivní legitimace navrhovatele a posouzení kompetence Ústavního soudu k projednání návrhu

18. Výslovné oprávnění k tomu, aby kárný senát Ústavního soudu mohl podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy neobsahují ani předpisy ústavního pořádku, ani žádná zákonná ustanovení.

19. Jestliže při této absenci výslovné právní úpravy kárný senát Ústavního soudu takový návrh podal, musí plénum Ústavního soudu především zvážit, zda byl kárný senát Ústavního soudu k podání návrhu aktivně legitimován a zda plénum může podaný návrh meritorně projednat.

20. Plénum Ústavního soudu dospělo k závěru, že v posuzované věci kárný senát Ústavního soudu takovou aktivní legitimaci nemá, a proto se plénum podaným návrhem nemůže zabývat.

V/1. Východisko pro posouzení aktivní legitimace navrhovatele: Orgánům veřejné moci je dovoleno jen to, co je jim výslovně dovoleno zákonem

21. Článek 2 odst. 3 Ústavy a článek 2 odst. 2 Listiny obsahují významný ústavněprávní princip: Státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Ve vědě o ústavním právu je tato zásada označována jako enumerativnost veřejnoprávních pretenzí a je vztahována k výkonu jakékoli veřejné moci.

22. Ústavní soud jako celek i kárný senát Ústavního soudu jsou nepochybně orgány veřejné moci a i na ně dopadá požadavek, že mohou vykonávat jen ty kompetence, které jim zákon výslovně svěřuje.

23. Princip právního státu, obsažený v Preambuli Ústavy, předpokládá mj. nezbytnou stabilitu platného práva. Jakýkoli postup, usilující o změnu platného zákona (např. formou předkládání návrhů na zrušení zákona a jiných právních předpisů k Ústavnímu soudu), musí být upraven zákonem a vázán přísnými procedurálními pravidly.

24. Oprávnění podat Ústavnímu soudu návrh na zahájení řízení o zrušení zákonů podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je velmi významné, protože se bezprostředně dotýká fundamentálního ústavního principu dělby moci (článek 2 odst. 1 Ústavy). Procedura projednávání takového návrhu, upravená v části druhé, hlavě druhé, oddílu prvním (§ 64 až § 71) zákona o Ústavním soudu je poměrně komplikovaná, vtahuje do řízení též další účastníky a vedlejší účastníky řízení (§ 69 zákona o Ústavním soudu), a kapacitně je zatěžuje. Je proto žádoucí, aby v zájmu racionality a hospodárnosti řízení byly návrhy na zahájení tohoto řízení podávány uvážlivě a zdrženlivě.

25. Článek 88 odst. 1 Ústavy, který říká, že "Zákon stanoví, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení a další pravidla o řízení před Ústavním soudem.", obsahuje tzv. výhradu zákona.

V/2. K aktivní legitimaci navrhovatele podle zákona o Ústavním soudu

26. Zákonnou úpravu aktivní legitimace samotných orgánů Ústavního soudu pro podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení obsahuje zákon o Ústavním soudu v ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) a v ustanovení § 78 odst. 2. Takovou legitimaci poskytuje tento zákon toliko senátům a plénu Ústavního soudu.

27. Podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je oprávněn podat "senát v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti".

28. Podle ustanovení § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu "Dojde-li senát v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti k závěru, že zákon nebo jiný právní předpis anebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou v rozporu s ústavním zákonem... řízení přeruší a podá návrh plénu na zrušení takového právního předpisu podle článku 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy. Pokud k takovému závěru dojde plénum v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti, zahájí a provede řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy."

29. Je zřejmé, že procesní oprávnění senátu Ústavního soudu (§ 15 a násl. zákona o Ústavním soudu), resp. pléna Ústavního soudu (§ 11 a násl. zákona o Ústavním soudu) podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, plynoucí z § 64 odst. 1 písm. c) a z § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, je podmíněno a lze je uplatit jen v řízení o ústavní stížnosti podle části druhé hlavy druhé oddílu třetího zákona o Ústavním soudu.

30. Zákonnou oporu pro podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení kárným senátem Ústavního soudu nelze v zákoně o Ústavním soudu najít, a to ani v ustanovení § 64 odst. 1 písm. c), ani v ustanovení § 78 odst. 2 tohoto zákona.

31. Takové oprávnění nelze dovodit ani za použití interpretační metody usuzování per analogiam legis, jelikož pravomoc kárného senátu (§ 139 a násl. zákona o Ústavním soudu) je diametrálně odlišná od pravomoci "běžného" senátu, neřkuli pléna Ústavního soudu.

32. Je namístě připomenout i další podstatný rozdíl mezi plénem a senáty Ústavního soudu na jedné straně a kárným senátem na straně druhé. Zatímco plénum a senáty jsou relativně stálými a permanentně fungujícími tělesy, jejichž agenda je fixně stanovena zákonem (§ 11 a § 15 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a rozvrhem práce (§ 16 zákona o Ústavním soudu), je kárný senát zvolen plénem ad hoc (§ 139 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), jeho složení je proměnlivé a nahodilé, funguje toliko jednorázově a krátkodobě.

V/2. K aktivní legitimaci navrhovatele podle článku 95 odst. 2 Ústavy

33. Navrhovatel je toho názoru, že jeho aktivní legitimace k podání návrhu plyne z článku 95 odst. 2 Ústavy, podle něhož "[d]ojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu". Navrhovatel zastává názor, že kárný senát je soudem (v závěrečné části návrhu se dokonce výslovně označuje za "kárný soud"), a proto článek 95 odst. 2 Ústavy je dle jeho názoru přímo aplikovatelný i v řízení o kárném provinění soudce Ústavního soudu.

34. Podle navrhovatele je Ústavní soud součástí moci soudní, a - ačkoliv není součástí systému obecných soudů - může mít prý dvojí postavení: Na jedné straně (v případech taxativně vymezených článkem 87 Ústavy) je soudním orgánem ochrany ústavnosti. V případech ostatních, kdy jeho pravomoc a působnost je založena nikoliv přímo ústavním pořádkem, nýbrž pouze zákonem a kdy svou podstatou jde o pravomoc nikoliv ústavní povahy (např. při rozhodování o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), však již prý o výkon ústavního soudnictví stricto sensu nejde. Rovněž úprava kárných provinění a kárného řízení není provedena ústavním zákonem, nýbrž zákonem "běžným", tj. zákonem o Ústavním soudu. Ani svou povahou prý nejde o agendu, která by mohla být označována za "ústavněprávní" v tom smyslu, že by mohla být vykonávána výhradně Ústavním soudem.

35. Plénum Ústavního senátu s názorem navrhovatele, že aktivní legitimaci kárného senátu Ústavního soudu k podání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o Ústavním soudu lze odvodit z článku 95 odst. 2 Ústavy, nesouhlasí.

36. Ze samotného textu a ze systematiky Ústavy je zřejmé, že články 90 až 96 se vztahují toliko na obecné soudy, nikoliv na Ústavní soud nebo dokonce na jeho vnitřní tělesa či orgány. Takový závěr lze vyvodit již z toho prostého faktu, že články 90 až 96 jsou v textu Ústavy nadepsány skupinovým nadpisem "Soudy", zatímco články 83 až 89 skupinovým nadpisem "Ústavní soud".

37. K témuž závěru - totiž že oprávnění předložit věc Ústavnímu soudu se vztahuje toliko na obecné soudy - lze dospět též systematickým a teleologickým výkladem. Smyslem tzv. incidenční kontroly ústavnosti zákona je "poskytnout pomoc" obecným soudům v tom smyslu, aby mohly rozhodnout jimi souzenou věc (v němčině označovanou jako "Anlassfal"), v níž vyvstaly pochybnosti o ústavní konformitě aplikovaného zákona. Spektrum takových problematických kauz je v praxi obecných soudů velmi široké a pestré, a proto je žádoucí (v zájmu jednotnosti aplikace práva) koncentrovat tuto incidenční kontrolu ústavnosti u Ústavního soudu.

38. Názor, že oprávnění předložit věc Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy se vztahuje toliko na obecné soudy, zastává rovněž právní nauka. Lze odkázat např. na tyto prameny: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P a kol.: Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2015, str. 991 (bod 11), str. 992, bod 12); Klíma, K. a kol.:Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2005, str. 495; Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky : komentář. 2. vyd., Praha : C. H. Beck, 2016, str. 1104.

39. Nedává žádný racionální smysl, aby kárný senát Ústavního soudu, do jehož kompetence spadá toliko oborově velmi úzká agenda kárných provinění soudců Ústavního soudu, a který tudíž ve své rozhodovací činnosti aplikuje jen úzký okruh zákonných norem, disponoval komplikovaným mechanismem návrhového oprávnění podle článku 95 odst. 2 Ústavy.

40. Plénum Ústavního soudu uzavírá, že článek 95 odst. 2 Ústavy neposkytuje kárnému senátu Ústavního soudu aktivní legitimaci k tomu, aby Ústavnímu soudu předložil návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení.

V/3. K údajné judikaturní opoře pro dovození aktivní legitimace navrhovatele podle článku 95 odst. 2 Ústavy

41. Judikaturní oporu pro dovození aktivní legitimace kárného senátu Ústavního soudu k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení spatřuje navrhovatel v právním závěru, obsaženém v bodu 60 nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (č. 332/2010 Sb.). V tomto nálezu se v bodu 60 mj. uvádí: "Kárný senát Nejvyššího správního soudu je dle názoru Ústavního soudu "soudem" ve smyslu ustanovení čl. 6 Úmluvy i (a to zejména) čl. 81 Ústavy... Kárný senát Nejvyššího správního soudu totiž naplňuje formální i materiální znaky soudu. Pokud jde o znaky formální, považuje Ústavní soud za nutné zmínit především to, že kárný senát je organizačně součástí Nejvyššího správního soudu a jeho předsedou je vždy soudce (Nejvyššího správního soudu či Nejvyššího soudu). Stran znaků materiálních pak Ústavní soud poukazuje na existenci systémových garancí nezávislosti a nestrannosti, jež se vztahují na kárný senát Nejvyššího správního soudu stejně jako na soud složený pouze ze soudců, což zákonodárce reflektuje zejména v ustanovení § 5 a § 6 napadeného zákona" (pozn. Ústavního soudu: v citaci jde o zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb.).

42. V nynějším řízení je však třeba zdůraznit, že závěry, vyslovené v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/09, se týkají toliko kárného senátu Nejvyššího správního soudu a nelze z nich dovozovat nic ve vztahu k návrhovému oprávnění kárného senátu Ústavního soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy. V samotném citovaném nálezu se v bodě 31 odůvodnění připomíná, že účelem článku 95 odst. 2 Ústavy je "otevření prostoru pro ústavní dialog mezi obecnými soudy a Ústavním soudem".

43.Kárný senát Ústavního soudu - i když tomu snad může nasvědčovat nevhodně zvolený termín "senát" - není běžným ani zvláštním senátem Ústavního soudu, ale specifickým kárným orgánem Ústavního soudu, působícím toliko interně vůči soudcům Ústavního soudu; lze jej kupř. přirovnat k mandátovému a imunitnímu výboru Poslanecké sněmovny (jistě nikdo nepochybuje, že ani tento výbor není soudem).

44. Podstatná odlišnost kárných senátů Nejvyššího správního soudu spočívá též v tom, že tyto působí v kárných věcech všech soudců obecných soudů, státních zástupců a exekutorů (viz zákony č. 314/2008 Sb., č. 7/2002 Sb., č. 183/2009 Sb. ve znění pozdějších předpisů).

45. Je možno též připomenout, že na průběhu kárného řízení, vedeného proti soudcům Ústavního soudu, se podílí, kromě kárného senátu, několik dalších orgánů Ústavního soudu. O zahájení kárného řízení rozhoduje předseda Ústavního soudu, resp. plénum na společný návrh nejméně tří soudců (§ 134 odst. 1, 2 zákona o Ústavním soudu). Plénum rozhoduje také o námitkách proti usnesení kárného senátu (§ 142 odst. 1, odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a o zániku funkce soudce (§ 144 zákona o Ústavním soudu). Za této situace nedává žádný rozumný smysl, aby mezi těmito orgány probíhal ještě další "ústavní dialog" ve formě předložení věci Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy.

VI. Obiter dictum

46. Nad rámec řečeného lze připomenout, že i v případě, že by plénum návrhu vyhovělo a napadená zákonná ustanovení zrušilo, neprojevilo by se to vůbec nijak v nyní přerušeném kárném řízení s kárně obviněným soudcem. Přestupková imunita by i v takovém případě zůstala zachována (z důvodu zákazu retroaktivity v neprospěch obviněného) a kárné řízení by muselo být dokončeno podle části čtvrté zákona o Ústavním soudu. Těchto skutečností si byl vědom i navrhovatel, jak vyplývá z bodů 22 a 23 jeho návrhu.

47. Vzhledem k tomu, že již samotná absence aktivní legitimace navrhovatele musela vést k odmítnutí návrhu, nezabýval se Ústavní soud v této věci otázkou, zda je vůbec v pravomoci Ústavního soudu podrobovat ústavněprávnímu přezkumu zákon o Ústavním soudu. Navrhovatel se k otázce, zda s ohledem na znění článku 88 odst. 2 Ústavy a dosavadní judikaturu je v pravomoci Ústavního soudu posuzovat ústavnost, resp. rušit ustanovení zákona o Ústavním soudu, nevyjadřuje.

48. Ústavní soud na tomto místě toliko konstatuje, že v části ústavněprávní nauky jsou pochybnosti o existenci této pravomoci vyvozovány z článku 88 odst. 2 Ústavy, jež zakotvuje vázanost soudců Ústavního soudu při svém rozhodování nejen ústavním pořádkem, ale též zákonem stanovujícím "kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení a další pravidla o řízení před Ústavním soudem".

49. Je možno také konstatovat, že dosavadní judikatura Ústavního soudu k této otázce je značně rozkolísaná (viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 52/2000 ze dne 13. 3. 2001, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 31/12 ze dne 15. 1. 2013, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/12 ze dne 20. 8. 2013, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/13 ze dne 10. 12. 2013). Rozdílné pohledy se vyskytují také v odlišných stanoviscích disentujících soudců (Jana Filipa, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové) a v odborné literatuře.

50. V nynější věci Ústavní soud neaspiruje na to, aby naznačený problém vyřešil, a přenechává jej k řešení budoucímu vývoji legislativy, judikatury a nauky.

51. Protože návrh bylo nutno odmítnout pro nedostatek aktivní legitimace navrhovatele, neřešil Ústavní soud ani otázku, zda je splněna ta podmínka, že ke zrušení navrhovaná ustanovení mají být použita při řešení věci kárným senátem (jak vyžaduje ustanovení článku 95 odst. 2 Ústavy).

52. S určitým zjednodušením lze říci, že navrhovatel svým návrhem sleduje cíl zrušit institut, nazývaný v obecné mluvě přestupková imunita soudců Ústavního soudu. Napadená ustanovení § 4 odst. 2 a § 133 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vytvářejí institut tzv. procesní exempce (privilegium nestíhatelnosti soudce Ústavního soudu pro přestupek v "běžném" přestupkovém řízení) a zakládají věcnou příslušnost Ústavního soudu kárně stíhat soudce Ústavního soudu za "jednání, které má znaky přestupku". Konkrétně to znamená, že jednání, které má znaky přestupku, spáchané soudcem Ústavního soudu, nestíhá (neprojednává) správní orgán, který by jinak byl příslušný k projednávání přestupku podle zákona o přestupcích, nýbrž že takové deliktní jednání je projednáno v kárném řízení podle části čtvrté zákona o Ústavním soudu. Procesní exempce neznamená beztrestnost pachatele deliktního jednání. Znamená toliko to, že "jednání, které má znaky přestupku" a je označeno jako "kárné provinění", je projednáváno ve zvláštním procesním režimu (v kárném řízení) a je postihováno jinými sankcemi ("výtka" podle § 141, v kvalifikovaných případech zánik funkce podle § 144 zákona o Ústavním soudu).

53. Jak naznačuje navrhovatel ve svém návrhu - a jak připouští i plénum Ústavního soudu - může být institut přestupkové imunity vnímán částí veřejnosti kontroverzně - lze nalézt řadu argumentů pro i proti. Nalézt optimální rovnovážný stav pro tyto kolidující hodnoty je úkolem pro zákonodárce, nikoliv pro Ústavní soud. Ve své roli "negativního zákonodárce" musí být Ústavní soud velmi zdrženlivý.

54. Zvýšená zdrženlivost je namístě zejména tehdy, jestliže zrušení zákonného ustanovení způsobí přenesení kompetence ze sféry moci soudní do sféry moci výkonné; k tomu by došlo i v nyní posuzované věci - Ústavní soud by přenesl svou kárnou působnost ve prospěch správních orgánů. Pro tak závažné kompetenční změny neshledává Ústavní soud žádný ústavněprávní důvod.

VII. Závěr

55. Jelikož Ústavní soud neshledal aktivní legitimaci navrhovatele a z toho důvodu se nezabýval meritem věci, nezasílal návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníkům řízení podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ani vládě a Veřejné ochránkyni práv, jako potenciálním vedlejším účastníkům řízení podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu.

56. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh jako podání učiněné někým zjevně neoprávněným odmítl podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 13. června 2017

Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka, Ludvíka Davida, Kateřiny Šimáčkové a Jiřího Zemánka

1. Uplatňujeme vůči výroku i odůvodnění usnesení podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko, jelikož máme za to, že návrh neměl být odmítnut pro chybějící aktivní legitimaci navrhovatele, nýbrž mělo mu být vyhověno. K tomuto názoru nás vedou následující skutečnosti.

2. Tvrdíme, že aktivní legitimace kárného senátu je dána přímou aplikací čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož "[d]ojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu." Pro tento závěr svědčí zejména následující argumenty.

3. Není sporu o tom, že soudní moc je vykonávána obecnými soudy a Ústavním soudem, přičemž Ústavní soud je součástí moci soudní, avšak nikoliv soustavy obecných soudů (viz hlava čtvrtá Ústavy a její systematika) a představuje "soudní orgán ochrany ústavnosti" (čl. 83 Ústavy). Soudním orgánem ochrany ústavnosti je v těch případech, které Ústava taxativně přímo vymezuje (čl. 87 Ústavy). V případech ostatních, kde pravomoc a působnost Ústavního soudu je (1.) založena nikoliv přímo ústavním pořádkem, nýbrž pouze zákonem, a (2.) svojí podstatou se jedná o pravomoc nikoliv ústavní povahy, se však již o výkon ústavního soudnictví stricto sensu nejedná. Příkladmo při rozhodování o poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím je zcela zjevné, že se jedná o vydávání správních rozhodnutí, přezkoumatelných soudy ve správním soudnictví, a nikoliv o výkon agendy Ústavního soudu v pojetí vymezeném ústavním pořádkem.

4. Rovněž úprava kárných provinění a kárného řízení není provedena ústavním zákonem, nýbrž zákonem "běžným", tedy zákonem o Ústavním soudu (§ 132 až § 144). Ani svojí povahou se ostatně nejedná o agendu, která by mohla být označována za "ústavněprávní" v tom smyslu, že by mohla být vykonávána výhradně Ústavním soudem (pro stručnost k tomu postačuje odkázat na právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/09 - Dvojinstančnost kárného řízení).

5. Současně jistě není třeba připomínat, že jednou ze záruk zajišťujících nezávislost a nestrannost soudního rozhodování v podmínkách právního státu je dělba mocí, která předpokládá rovněž to, že soudci nejsou postižitelní (případně dokonce až odvolatelní z funkce) jinými mocenskými složkami, než-li jsou samotné soudy. Je proto třeba trvat na tom, že rozhodování o kárné odpovědnosti soudců musí být vykonáváno soudy, resp. že musí být zaručena plná soudní přezkoumatelnost kárných opatření, která by byla ukládána jinými státními orgány, než-li jsou právě soudy. Jakkoliv je sice pravdou, že kárná řízení nejsou trestními řízeními v obvyklém smyslu, není sporu o tom, že se jedná o řízení svojí povahou sankční a i na ně se proto musí přiměřeně vztahovat ústavní zásada, podle níž jen soud rozhoduje o vině a trestu (čl. 90 Ústavy, čl. 40 odst. 1 Listiny). Navíc, považujeme za nesporné, že rozhodování v kárném řízení může zasahovat do základních práv kárně stíhaného soudce. I na toto řízení se proto v plném rozsahu musí vztahovat imperativ plynoucí z čl. 36 odst. 2 in fine Listiny, podle něhož nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

6. Známé pořekadlo praví, že když něco vypadá jako kachna, lítá jako kachna chodí jako kachna a kváká jako kachna, tak je to s největší pravděpodobností kachna. Pokud je proto kárný senát tvořen výhradně soudci, rozhoduje jako soud a činí tak i formálně pod "hlavičkou" soudu, pak to prostě soud být musí, a to se všemi důsledky včetně aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení ustanovení zákona, které má při řešení rozhodované věci použít.

7. Jsme proto přesvědčeni o tom, že kárný senát (potažmo za zákonem stanovených podmínek i plénum Ústavního soudu - § 144 zákona o Ústavním soudu) představuje "soud" ve smyslu citovaného čl. 95 odst. 2 Ústavy, který je oprávněn podat návrh na zrušení zákona anebo jeho jednotlivých ustanovení plénu Ústavního soudu. Podobný závěr učinil Ústavní soud ostatně již v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ve vztahu ke kárnému senátu Nejvyššího správního soudu, ačkoliv ani v tomto případě tento kárný senát vůbec nevykonává agendu správního soudnictví, nepostupuje podle soudního řádu správního a dokonce ani většina jeho členů nejsou soudci Nejvyššího správního soudu a polovina ani soudů obecných, a přesto aktivní legitimace tohoto kárného senátu nebyla (zcela správně) zpochybněna. K pokusu o odlišení kárného senátu Ústavního soudu a kárných senátů Nejvyššího správního soudu (v bodu 44 se dokonce píše o "podstatné odlišnosti"!), v tom smyslu, že tyto působí v kárných věcech "všech soudců obecných soudů, státních zástupců a exekutorů", postačí uvést, že kárný senát Ústavního soudu působí v kárných věcech všech soudců Ústavního soudu. Skutečně nevidíme, v čem spočívá rozdílné postavení těchto senátů.

8. Nesouhlasíme rovněž s tvrzením (bod 39), že "nedává žádný racionální smysl, aby kárný senát Ústavního soudu, do jehož kompetence spadá toliko oborově velmi úzká agenda kárných provinění soudců Ústavního soudu, a který tudíž ve své rozhodovací činnosti aplikuje jen úzký okruh zákonných norem, disponoval komplikovaným mechanismem návrhového oprávnění podle čl. 95 odst. 2 Ústavy." Předně, nejedná se o žádný "komplikovaný mechanismus", neboť ve skutečnosti je schvalováno jediné usnesení, kterým se přerušuje kárné řízení a podává se návrh na zrušení zákonných ustanovení. Dále, pokud by měl být vážně míněným argumentem "úzký okruh zákonných norem", pak se obáváme, že ze stejného důvodu by toto návrhové oprávnění muselo být odepřeno i řadě obecných soudů, které také často aplikují (s ohledem na specializaci) jen úzký okruh norem, což - doufejme - většina pléna dovodit nechtěla. Konečně, omezení napadené zákonné úpravy na 15 soudců Ústavního soudu rovněž nemůže znamenat odepření jejího přezkumu plénem v řízení o kontrole norem, jelikož - jak je dobře známo - obecnost právní úpravy není dána počtem osob, na které se vztahuje (může se jednat i o jedinou osobu, a přesto půjde o úpravu obecnou - např. prezident republiky, předseda vlády apod.), nýbrž tím, že se týká všech případů, které spadají do její působnosti (tedy i jakéhokoliv budoucího prezidenta republiky či předsedy vlády).

9. Závěr většiny pléna, učiněný v tomto usnesení, vede ve svých důsledcích bohužel k tomu, že soudci Ústavního soudu jsou jedinou profesní skupinou, o jejichž kárných proviněních nerozhoduje soud [kárný senát je totiž označen za "orgán veřejné moci" (bod 22), resp. specifický kárný orgán, avšak bez jakéhokoliv bližšího vysvětlení, neboť definici, že kárný senát je specifickým kárným orgánem, považujeme za tautologii] a tato rozhodnutí ani nejsou následně soudně přezkoumatelná. Tento závěr považujeme za argumentačně neudržitelný a je nám velmi líto, že ho učinil právě Ústavní soud, povolaný k ochraně ústavnosti a základních principů právního státu.

10. Protože se disentující soudci v tomto značně specifickém případě téměř překrývají s členy senátu, který daný návrh plénu Ústavního soudu podal, nemá smysl zastírat, že jsme přesvědčeni nejen o tom, že kárný senát k podání tohoto návrhu byl aktivně legitimován, nýbrž že mu mělo být též vyhověno. V tomto směru v podrobnostech odkazujeme na argumentaci, obsaženou v usnesení ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. K.ÚS 5/16.

11. S ohledem na důvod odmítnutí podaného návrhu nicméně považujeme za velmi nevhodné, pokud většina pléna v rámci obiter dicta uvádí (bod 54), že k přenesení kárné působnosti ve prospěch správních orgánů Ústavní soud "neshledává žádný ústavněprávní důvod." Tento důvod totiž spatřujeme ve zcela bezdůvodném porušení principu rovnosti, neboť bezdůvodná privilegia jsou jeho vážným porušením. Jak je uvedeno v návrhu kárného senátu, pokud by se objevovala obava z toho, že soudce může být ze strany orgánů veřejné správy šikanován a de facto tím bude zasahováno do nezávislého a nestranného výkonu jeho funkce, je vhodné připomenout, že proti (případnému) rozhodnutí o přestupku je možné se bránit opravným prostředkem ve správním řízení a poté žalobou podanou ke správnímu soudu, resp. následně kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu a v konečném důsledku lze podat ústavní stížnost k Ústavnímu soudu. Obavy ze zneužití situace vůči některým soudcům, které by se mohly naplnit odstraněním jejich zmíněné přestupkové exempce, proto považujeme za zcela liché.

V Brně dne 13. června 2017

Vojtěch Šimíček

Ludvík David

Kateřina Šimáčková

Jiří Zemánek



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.