IV. ÚS 1403/09
IV.ÚS 1403/09 ze dne 19. 4. 2010

N 88/57 SbNU 155
K právu na územní samosprávu, povinnosti soudu vypořádat se s uplatněnými námitkami a povinnosti eurokonformní interpretace (občanství obce)

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 19. dubna 2010 sp. zn. IV. ÚS 1403/09 ve věci ústavní stížnosti Přípravného výboru pro konání referenda o oddělení Březhradu od statutárního města Hradec Králové proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 3. 2009 č. j. 30 Ca 23/2009-41, jímž krajský soud zamítl návrh na vyhlášení místního referenda o otázce "Souhlasíte s oddělením části statutárního města Hradec Králové vymezené k. ú. Březhrad od statutárního města Hradec Králové a s vytvořením nové obce v uvedeném území?", spojené s návrhem na zrušení § 21 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Krajského soudu v Hradci Králové jako účastníka řízení a statutárního města Hradec Králové, se sídlem magistrátu třída Československé armády 408, 502 00 Hradec Králové, jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. března 2009 č. j. 30 Ca 23/2009-41 se ruší, neboť jím a postupem jeho vydání předcházejícím bylo porušeno základní právo stěžovatele garantované ustanoveními čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

II. Návrh na zrušení § 21 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění

I.

1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhal zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí s tvrzením o porušení základních práv zakotvených v čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, a v čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 22 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Napadeným rozhodnutím Krajský soud v Hradci Králové (dále též jen "krajský soud") zamítl návrh na vyhlášení místního referenda o otázce: "Souhlasíte s oddělením části statutárního města Hradec Králové vymezené k. ú. Březhrad od statutárního města Hradec Králové a s vytvořením nové obce v uvedeném území?".

3. Dle stěžovatelova názoru je ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, o něž se napadené rozhodnutí zejména opírá, protiústavní v části, v níž stanoví podmínku, aby obec po oddělení měla alespoň 1 000 občanů.

4. Tato podmínka totiž dle stěžovatelova názoru představuje nepřípustné omezení práva na samosprávu, resp. jeho ústavních základů a vytváří neodůvodněnou nerovnost mezi většími a menšími společenstvy občanů. Toto omezení přitom není nijak odvoditelné ze samotného ústavního pořádku a zároveň nemá ani oporu v reálném uspořádání místní samosprávy v České republice. Stěžovatel v tomto kontextu připomíná, že dle Malého lexikonu obcí ČR 2008 existuje (resp. podle stavu v době vydání lexikonu existovalo) 1 566 obcí s méně než 200 obyvateli a dokonce cca 80 % obcí má méně než 1 000 občanů.

5. Ústavně garantované právo na samosprávu přitom po stěžovatelově soudu nelze spojovat pouze s již existujícími samosprávnými subjekty; takový výklad by vedl k absurdním závěrům, neboť např. v případě protiprávního zrušení obce by mohly její námitky být odmítnuty s argumentací, že jako neexistujícímu subjektu jí právo na samosprávu nesvědčí.

6. Napadené ustanovení zákona je dle stěžovatelova názoru v rozporu i s čl. 19 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (pozn. - nyní čl. 22 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie v konsolidovaném znění), neboť jím nejsou bráni v úvahu (jsou tedy diskriminováni) občané Evropské unie, jimž citované ustanovení primárního práva přiznává právo podílet se na samosprávě.

7. Stěžovatel zdůraznil, že protiústavnost ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení v části "po oddělení musí mít alespoň 1 000 občanů" namítal již v řízení před Krajským soudem v Hradci Králové. Tento soud však stěžovatelově návrhu na předložení zákonného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy nevyhověl, a to aniž by svůj postup řádně vysvětlil a odůvodnil.

8. Pro případ, že by Ústavní soud nesdílel jeho přesvědčení o protiústavnosti napadeného ustanovení, stěžovatel namítal, že ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení bylo interpretováno a aplikováno protiústavním způsobem. Protiústavnost jeho interpretace a aplikace pak stěžovatel spatřoval ve dvou směrech. Jednak nesouhlasil s názorem krajského soudu, podle něhož se splnění podmínky tisíce občanů posuzuje ke dni zasedání zastupitelstva obce rozhodujícího o vyhlášení či nevyhlášení místního referenda. Dále pak kritizoval, že se krajský soud v podstatě nevyjádřil k žalobní námitce, podle níž je třeba při interpretaci ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení vzít v úvahu počet všech obyvatel, tj. nejen občanů České republiky, ale i cizích státních občanů hlášených v obci k pobytu. Tuto svou námitku stěžovatel podepřel i odkazem na komentář k obecnímu zřízení.

II.

9. Krajský soud v Hradci Králové ve svém vyjádření ze dne 10. 6. 2009 uvedl, že stěžovatel opakuje své žalobní námitky; proto pouze odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zároveň vyjádřil souhlas s upuštěním od ústního jednání.

10. Vedlejší účastník se k ústavní stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřil a následně ani stěžovatel nevyužil svého práva podat k vyjádření Krajského soudu v Hradci Králové repliku.

11. Stěžovatel se ve lhůtě stanovené Ústavním soudem stran svého nesouhlasu s upuštěním od ústního jednání nevyjádřil.

III.

12. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil se souhlasem účastníků podle § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

IV.

13. Ústavní soud si vyžádal spis Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 23/2009, z něhož zjistil následující.

14. Usnesením Zastupitelstva statutárního města Hradec Králové č. Z1VV2009/1299 ze dne 24. února 2009 bylo rozhodnuto o tom, že Zastupitelstvo statutárního města Hradec Králové nevyhlásí na území města Hradec Králové vymezeném k. ú. Březhrad místní referendum o otázce "Souhlasíte s oddělením části statutárního města Hradec Králové vymezené k. ú. Březhrad od statutárního města Hradec Králové a s vytvořením nové obce v uvedeném území?". Důvodem tohoto rozhodnutí byl názor zastupitelstva, podle něhož by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy.

15. Následně se stěžovatel obrátil s návrhem podle ustanovení § 91a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, na vypsání místního referenda na Krajský soud v Hradci Králové. Tento soud rozsudkem ze dne 30. 3. 2009 č. j. 30 Ca 23/2009-41 návrh rovněž zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil krajský soud následovně. Podle ustanovení § 13 odst. 1 písm. b) a § 7 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, nelze místní referendum o navržené otázce konat, jestliže by rozhodnutí v referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy. Krajský soud pak možný rozpor spatřoval v tom, že v době rozhodování Zastupitelstva statutárního města Hradec Králové měla část obce vymezená k. ú. Březhrad méně než 1 000 občanů, což je počet, který vyžaduje kogentní ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení. Pojem "občan" krajský soud vyložil ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 obecního zřízení, podle něhož je občanem obce fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je v obci hlášena k trvalému pobytu. Jinými výkladovými alternativami se soud nezabýval, a to přesto, že stěžovatel v žalobě, resp. v jejích přílohách upozorňoval na fakt, že by část obce vymezená k. ú. Březhrad podmínku 1 000 občanů splňovala, pokud by byli v úvahu bráni i cizí státní příslušníci hlášení na území části obce k trvalému pobytu.

16. Krajský soud se - byť z velmi nejasných důvodů - neztotožnil se stěžovatelovým přesvědčením o protiústavnosti ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení (s nímž by údajně rozhodnutí v referendu mohlo být v rozporu); proto odmítl předložit Ústavnímu soudu návrh na rozhodnutí o ústavnosti citovaného ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
V.

17. Formálně bezvadná ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a řádně zastoupenou. Otázkou, zda je přípravný výbor pro konání místního referenda oprávněn podat ústavní stížnost, se Ústavní soud již opakovaně zabýval. Konstatoval přitom, že podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu sice může ústavní stížnost podat pouze fyzická nebo právnická osoba, přičemž je zřejmé, že přípravný výbor právnickou osobou není. Na druhé straně však Ústavní soud dospěl k závěru, že přípravný výbor, za něhož zmocněnec jedná, je oprávněn ke všem procesním úkonům, které jsou spojeny s místním referendem, tedy nejen k těm úkonům, jež přímo zakotvuje zákon o místním referendu, ale i k případnému podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody [nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005 (N 27/36 SbNU 319)].

18. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a zároveň jde o návrh přípustný. Ústavní soud dále přezkoumal napadený výrok rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatele a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

19. Přes svůj závěr o důvodnosti ústavní stížnosti nepřitakal Ústavní soud všem námitkám stěžovatele. Svůj závěr o protiústavnosti napadeného usnesení tak opřel především o fakt, že se Krajský soud v Hradci Králové dostatečně nevypořádal s otázkou, zda je pod pojem "1 000 občanů" užitý v napadeném ustanovení nutno podřadit i cizí státní příslušníky, kteří jsou v obci hlášeni k trvalému pobytu.

20. Klíčovým argumentem vedoucím k zamítnutí návrhu na vyhlášení místního referenda byl závěr krajského soudu, podle něhož by se rozhodnutí o otázce "Souhlasíte s oddělením části statutárního města Hradec Králové vymezené k. ú. Březhrad od statutárního města Hradec Králové a s vytvořením nové obce v uvedeném území?" mohlo dostat do rozporu s právními předpisy. Oddělená část obce totiž dle názoru krajského soudu měla v rozhodné době (den rozhodování Zastupitelstva statutárního města Hradec Králové) méně než 1 000 občanů, jak vyžaduje ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení.

21. První ze stěžovatelových námitek pak zpochybňuje samotnou ústavnost první věty za středníkem citovaného ustanovení, jež zní: "Část obce, která se chce oddělit, musí mít samostatné katastrální území sousedící nejméně se dvěma obcemi nebo jednou obcí a cizím státem a tvořící souvislý územní celek; po oddělení musí mít alespoň 1 000 občanů. Stejné podmínky musí splňovat i obec po oddělení její části. S oddělením části obce musí vyslovit souhlas v místním referendu občané žijící na území té části obce, která se chce oddělit.".

22. Návrh stěžovatele na zrušení tohoto ustanovení však IV. senát Ústavního soudu [jenž je s ohledem na znění čl. 1 odst. 2 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti senátů plénem (vyhlášeno jako sdělení Ústavního soudu pod č. 202/2009 Sb.) k posouzení této otázky příslušný] posoudil jako zjevně neopodstatněný.

23. Ačkoliv je ústavní úprava práva na samosprávu poměrně lakonická, je samospráva obcí (i vyšších územně samosprávných celků) bezpochyby jedním z pilířů české ústavnosti. To však neznamená, že je zákonodárci upřeno regulovat zákonem výkon tohoto práva; stanovení racionálních a legitimní cíl sledujících podmínek výkonu práva na samosprávu má naopak zajistit, aby samospráva mohla reálně a efektivně plnit úkoly jí svěřené.

24. Lze jistě souhlasit se stěžovatelem, že právo na samosprávu nelze striktně pojit pouze s aktuálně existujícími samosprávnými subjekty; takový výklad by mohl vést k stěžovatelem uváděným absurdním důsledkům (např. k nemožnosti protiprávně zrušené obce bránit se proti svému zrušení). Dle názoru Ústavního soudu je však stanovení racionálních a nediskriminačních podmínek pro vznik nových obcí výsostným právem zákonodárce; napadené ustanovení obecního zřízení z ústavního rámce - z důvodů dále vyložených - nikterak nevybočuje.

25. Podle statistiky, na niž (bezchybně) odkazuje stěžovatel, má v České republice většina obcí méně než 1 000 obyvatel. Z toho stěžovatel dovozuje, že zákonodárce bez legitimního důvodu, v rozporu s reálným uspořádáním samosprávy, a tudíž protiústavně, omezuje vznik nových obcí.

26. Dle názoru Ústavního soudu však má rozlišování mezi obcemi již existujícími a obcemi nově vznikajícími racionální základ; existence malých obcí je podmíněna historicky. Je třeba podotknout, že při nové úpravě postavení obcí po roce 1989 bral zákonodárce v potaz historickou existenci obcí [srov. § 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)], zároveň však poskytl obcím možnost, aby o své existenci a její formě do jisté míry rozhodovaly samy (srov. § 10-12 zákona č. 367/1990 Sb.).

27. Následné rozhodnutí zákonodárce, kterým byl existující stav obcí částečně zakonzervován (stanovením přísnějších podmínek pro vznik obcí nových) nepovažuje Ústavní soud za svévolné omezení práva na samosprávu. Legitimitu a racionalitu tohoto opatření lze podložit několika argumenty. Období účinnosti zákona č. 367/1990 Sb., v němž byly zakotveny mírnější podmínky pro vznik obcí, lze z hlediska postavení obcí a výkonu práva na samosprávu nazvat obdobím transformačním, v němž se podoba místní samosprávy teprve usazovala. Nelze a priori brojit proti tomu, že se zákonodárce v jistém okamžiku rozhodl umožnit do budoucna pouze vznik obcí, u nichž bude s velkou pravděpodobností zajištěn řádný výkon práva na samosprávu. Rozhodnutí zákonodárce omezit vznik nových obcí počtem obyvatel bylo dozajista vedeno jistými praktickými zkušenostmi s fungováním menších obcí a rovněž zájmem státu na tom, aby samospráva i výkon přenesené působnosti obcemi splňovaly určité standardy (na tom nic nemění ani fakt, že podmínka 1 000 občanů - namísto původních 500 ze sněmovního tisku 422/1 - se do textu zákona dostala až na základě pozměňovacího návrhu poslance Radima Chytky). Ústavní soud považuje jistou míru "centralizace" samosprávy, odrážející se v zakotvení podmínek pro vznik obcí, za zásadně přípustnou regulaci práva na samosprávu. Pokud by obecní zřízení z roku 2000 tohoto cíle chtělo dosáhnout zrušením stávajících malých obcí, šlo by jistě o závažný a excesivní zásah do již nabytých práv; preskriptivní (pro futuro) omezení vzniku obcí však za protiústavní zásah do práva na samosprávu považovat nelze.

28. Pro názor, že stávající podmínky vzniku obcí jsou racionální, legitimní a není třeba pochybovat o jejich ústavnosti, svědčí i úprava vzniku obcí ve srovnatelných státech.

29. V případě Slovenské republiky je pro oddělení obcí stanovena podmínka dokonce 3 000 obyvatel (§ 2a odst. 5 zákona č. 369/1990 Zb., ve znění pozdějších předpisů).

30. Pokud jde o situaci ve Spolkové republice Německo, spadá otázka obecního zřízení do pravomoci spolkových zemí. Ústavní garance samosprávy obcí jsou přitom poměrně podrobné a zcela srovnatelné s garancemi obsaženými v Ústavě České republiky (již na ústavní úrovni je tak zajištěna existence samosprávných obcí, minimální rozsah jejich kompetencí, např. ve finanční oblasti apod. - srov. čl. 28 odst. 2 Základního zákona. Vázáno touto ústavní úpravou pak např. bavorské obecní zřízení stanoví pro případ vzniku nové obce zásadně podmínku 2 000 obyvatel (§ 11 odst. 3 bod 2 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern), výjimku stanoví pouze pro obce, které jsou členy tzv. Verwaltungsgemeinschaft - správního společenství). Obecní zřízení celé řady dalších spolkových zemí (Braniborsko, Meklenbursko - Přední Pomořansko aj.) pak o oddělování obcí vůbec nehovoří.

31. Obdobná situace panuje v Rakousku. Ústavní úprava (rovněž poměrně rozsáhlá) je obsažena v ustanoveních čl. 115-120 rakouské ústavy, přijímání obecních zřízení pak spadá do kompetence spolkových zemí. Ani ze srovnání s rakouskými obecními zřízeními pak nevyplývá, že by napadená úprava v českém obecním zřízení nepřípustně omezovala právo na samosprávu. Např. podle tyrolského obecního zřízení oddělení části obce vyžaduje přijetí zemského zákona (§ 5 zákona z 21. 3. 2001, über die Regelung des Gemeindewesens in Tirol); obdobná situace panuje i v dalších spolkových zemích (srov. § 8 odst. 1 Salzburger Gemeindeordnung. Obecní zřízení v Dolních Rakousích (Niederösterreich Gemeindeordnung 1973) pak svěřuje pravomoc rozhodovat o rozdělení obcí zemské vládě nařízením; je přitom stanoveno, že při jakýchkoliv úpravách území (oddělování, slučování obcí aj.) musí být bráno v úvahu, zda vzniklé obce budou schopné vykonávat samosprávu řádně (§ 6 odst. 2 naposled citovaného zákona).

32. V Polsku pak, přestože polská ústava z roku 1997 v ustanovení čl. 15 a 16 rovněž zaručuje právo na samosprávu, je samospráva svěřena spíše větším obcím (gmina; jejich počet je více než dvakrát menší než počet českých obcí), přičemž menší vesnice spadají do jejich samosprávného obvodu a vlastní samospráva jim nenáleží (srov. zákon z 8. 3. 1990, o samorządzie gminnym). Podle § 4 odst. 1 citovaného zákona pak o vzniku nových obcí rozhoduje vláda nařízením, které může být vydáno na žádost obce; musí přitom být brána v úvahu objektivní (urbanistická, technická, sociální, kulturní apod.) hlediska.

33. Ústavní soud tedy uzavírá, že podmínka, aby nově vzniklá obec měla nejméně 1 000 obyvatel, je zcela legitimní, podložená racionálními argumenty a nadto komparativně poměrně běžná - ve srovnání s citovanými právními úpravami navíc zřejmě ke vzniku samosprávných subjektů jedna z nejvstřícnějších.

34. Ačkoliv z důvodů shora vyložených nepovažuje Ústavní soud napadenou podmínku za protiústavní zásah do práva na samosprávu, nemůže akceptovat přístup, jímž se Krajský soud v Hradci Králové vypořádal s interpretací pojmu "1 000 občanů" obsaženého v ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení. Krajský soud bez dalšího (zcela apodikticky) učinil závěr, že tuto podmínku je nutno vykládat tak, že vyžaduje, aby obec po oddělení měla 1 000 státních občanů České republiky, kteří jsou na území obce hlášeni k trvalému pobytu (srov. str. 5 napadeného rozhodnutí).

35. Před krajským soudem se však podle názoru Ústavního soudu otevíraly dvě interpretační varianty pojmu "1 000 občanů". Podle první, zužující, se za občana pro účely § 21 odst. 1 obecního zřízení považuje toliko ten, kdo je občanem České republiky a zároveň je v obci hlášen k trvalému pobytu. Tomuto závěru svědčí gramatický výklad ustanovení § 16 obecního zřízení. Nejde však o výklad jediný možný. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu [např. nález sp. zn. III. ÚS 384/08 ze dne 30. 9. 2009 (N 211/54 SbNU 587); všechna rozhodnutí dostupná rovněž na http://nalus.usoud.cz] "jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikaci právní normy. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího obsahu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).". Ani v projednávaném případě tak není bez dalšího zřejmé, že výklad pojmu "občan" použitý v § 21 odst. 1 obecního zřízení je bez dalšího nezbytné restriktivně přizpůsobit legální definici obsažené v § 16 odst. 1 obecního zřízení.

36. Zůstává otevřen prostor i pro druhou, širší interpretaci pojmu občan ve smyslu § 21 odst. 1 obecního zřízení, na kterou byl krajský soud upozorňován stěžovatelem (srov. str. 3 napadeného rozsudku, v němž stěžovatel uváděl, že s cizinci hlášenými tam k trvalému pobytu by oddělená obec podmínku 1 000 občanů splňovala), a k níž se kloní i Ústavní soud. Podle tohoto výkladu musejí být pod interpretovaný pojem "občan" zahrnuty i osoby zmiňované v § 17 obecního zřízení, podle něhož "Oprávnění uvedená v § 16 má i fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let, je cizím státním občanem a je v obci hlášena k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena.". Takovou mezinárodní smlouvou je pak Smlouva o fungování Evropské unie (v konsolidovaném znění), konkrétně její ustanovení čl. 22 odst. 1 (zaručující aktivní a pasivní volební právo v komunálních volbách, publ. in. Úřední věstník Evropské unie ze dne 9. 5. 2008, C 115/57); dále srov. i čl. 40 Listiny základních práv Evropské unie. Tato výkladová alternativa se tudíž opírá o skutečnost, že obecní zřízení ve vazbě na mezinárodní smlouvy přiznává právo podílet se na samosprávě i některým cizím státním příslušníkům. Komentářová literatura přitom oprávnění cizinců podle § 17 obecního zřízení vykládá poměrně extenzivně, neboť by bylo "nevyvážené, aby občané, cizí státní příslušníci, měli možnost kandidovat například do zastupitelstva obce, ale neměli by například právo podávat orgánům obce podněty." [Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení), 1. vydání, Praha 2008, str. 138].

37. Tento výklad lze podpořit i účelem ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení. Jestliže má toto ustanovení zajistit, aby do budoucna vznikaly pouze obce, které budou schopny plnit zákonem svěřené úkoly (srov. shora), pak není důvod, aby pro účely splnění podmínky 1 000 občanů nebylo přihlíženo k osobám, které se samy na výkonu samosprávy mohou aktivně podílet. Nejlépe neudržitelnost krajským soudem přijaté interpretace ilustruje skutečnost, že ačkoliv by podle ní osoby uvedené v § 17 obecního zřízení byly oprávněny hlasovat v místním referendu o oddělení obce (§ 2 zákona o místním referendu), pro účely zjišťování podmínek vyhlášení referenda by byly právně irelevantní.

38. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu je i ústavní pořádek, tím spíše pak podústavní právo, nutno vykládat eurokonformně [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.)]. V daném případě je eurokonfomním výkladem právní názor zastávaný Ústavním soudem, jenž je vstřícnější k možnosti občanů Evropské unie (tj. občanů členských států Evropské unie - srov. čl. 20 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie v konsolidovaném znění) podílet se na samosprávě ve smyslu citovaného ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie, navazujících předpisů sekundárního práva a souvisejících vnitrostátních předpisů. K rozšiřujícímu výkladu pojmu občan, zahrnujícímu i některé cizí státní příslušníky, se ostatně kloní doktrína - srov. Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení), 1. vydání, Praha 2008, str. 154.

39. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že pojem občan dlužno pro účely ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení interpretovat rozšiřujícím způsobem. Krajský soud v Hradci Králové se touto otázkou - jež přitom byla pro jeho rozhodnutí ve věci zcela klíčová - ani přes stěžovatelovu námitku řádně nezabýval, čímž zatížil své rozhodnutí vadou; v rovině ústavněprávní lze uvedený postup krajského soudu označit za porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle těchto ustanovení a ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu má totiž soud povinnost vypořádat se se všemi právně relevantními námitkami účastníka [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 1561/08 ze dne 5. 8. 2009 (N 178/54 SbNU 231)].

40. Ústavní soud však již nemůže přitakat námitce stěžovatele, podle níž krajský soud pochybil při určování okamžiku, k němuž má být podmínka počtu občanů oddělené části obce splněna. Odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, podle něhož se splnění všech podmínek vyhlášení referenda musí posuzovat v době, kdy je o něm příslušným orgánem rozhodováno (tj. ke dni zasedání zastupitelstva, resp. krajského soudu, pokud je mu podán návrh podle § 91a s. ř. s.), považuje Ústavní soud za přesvědčivé, ústavně konformní a důsledně vzato i jediné prakticky možné. Pro účely konání místního referenda o oddělení části obce je nepochybně nutné stanovit datum, ke kterému se budou zjišťovat podmínky jeho konání. Pokud by jím mělo být až samotné konání referenda, jak navrhuje stěžovatel, nemělo by ověřování podmínek a rozhodování o jeho vyhlášení žádného praktického smyslu, neboť každé referendum o oddělení obce (byť by např. nově vzniklá obec měla mít v době rozhodování zastupitelstva či soudu jen zlomek z požadovaného počtu obyvatel) by muselo být vyhlášeno s tím, že by se až po jeho konání ukázalo, zda skutečně zákonné podmínky po oddělení byly splněny. Již z tohoto důvodu je stěžovatelem navrhovaná interpretace neudržitelná. Ústavní soud pak odkazuje i na další možné (a krajským soudem zmiňované) praktické problémy, které by taková interpretace byla způsobilá přivodit - tj. konání "cvičných" či nikoliv vážně míněných referend bez šance na úspěch, či nábor občanů, který by probíhal mezi rozhodnutím o vyhlášení referenda a jeho konáním.

41. Ústavní soud tedy shrnuje, že ačkoliv napadené ustanovení obecního zřízení nepovažuje za protiústavní a nemá ústavněprávních námitek ani proti názoru, podle něhož se splnění podmínek pro vyhlášení místního referenda zjišťuje ke dni rozhodování příslušného orgánu, shledal některé námitky stěžovatele opodstatněnými. Za protiústavní je třeba považovat postup krajského soudu, který se nevypořádal s nastolenou otázkou, zda se za "občana" pro účely § 21 odst. 1 obecního zřízení považuje osoba hlášená v oddělující se části obce k trvalému pobytu, pouze pokud je občanem České republiky, či zda může jít i o občana Evropské unie. V napadeném rozhodnutí byla bez dostatečné argumentace přijata interpretace první; dle názoru Ústavního soudu je však přiléhavější interpretace krajským soudem opomenutá. Citované ustanovení je dlužno vykládat tak, že se za "občana" považují i občané Evropské unie, kteří jsou v oddělující se části obce hlášeni k trvalému pobytu. Těmto osobám totiž Smlouva o fungování Evropské unie i samotné obecní zřízení přiznávají právo podílet se na samosprávě obcí (např. volit a být voleni do zastupitelstev obcí či dokonce hlasovat v samotném místním referendu o oddělení obce); bylo by proto zcela iracionální, aby nebyly brány v potaz pro účely zjištění počtu "občanů" nutných pro splnění zákonných podmínek oddělení. Taková interpretace nepochybně vyhovuje účelu citovaného ustanovení, jímž je zajištění vzniku obcí personálně způsobilých k řádnému výkonu samosprávy, a zároveň jde o interpretaci eurokonformní, zajišťující občanům Evropské unie podíl na samosprávě obcí.

42. Z uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona Ústavním soudu. Návrh na zrušení části ustanovení § 21 odst. 1 obecního zřízení pak Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněný podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

43. V novém řízení následujícím po kasaci napadeného rozhodnutí bude krajský soud povinen ve vztahu k řádnému zjištění podmínek vyhlášení a konání referenda ověřit, zda stěžovatelem zmiňovaní cizí státní příslušníci skutečně mají trvalý pobyt na území části obce, jež má být oddělena, zda se jedná o občany Evropské unie a zda jejich počet spolu s občany obce ve smyslu § 16 obecního zřízení přesahuje 1 000. Teprve na základě těchto zjištění pak bude moci učinit závěr o splnění či nesplnění podmínky počtu "občanů" části obce usilující o oddělení, a tudíž o vyhlášení referenda.



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.