II. ÚS 2966/09
II.ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010

N 34/56 SbNU 383
K možnosti ustanovit opatrovníka ve správním řízení

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma - ze dne 23. února 2010 sp. zn. II. ÚS 2966/09 ve věci ústavní stížnosti T. G. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu č. j. 63 656/2007-637/VI. vyř.-Kre ze dne 15. 11. 2007, jímž byla stěžovatelce jako uživatelce specifikované telefonní stanice uložena povinnost zaplatit dlužnou částku za poskytnuté služby elektronických komunikací s úrokem z prodlení a náklady řízení.
Výrok

Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu č. j. 63 656/2007-637/VI. vyř.-Kre ze dne 15. 11. 2007 se ruší.
Odůvodnění

Stěžovatelka se s odvoláním na porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 96 odst. 1 Ústavy domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým byla zavázána k zaplacení částky 8 280 Kč s příslušenstvím.

V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že dne 15. 11. 2008 vydal Český telekomunikační úřad (dále též jen "ČTÚ") rozhodnutí, kterým jí uložil zaplatit za poskytnuté služby elektronických komunikací u specifikované telefonní stanice za období od 17. 11. 2005 do 16. 8. 2006 částku 8 280 Kč s úrokem z prodlení a s náklady řízení.

Stěžovatelka připouští, že částku za elektronické služby v uvedené výši společnosti Telefonica 02 Czech Republic, a. s., (dále jen "Telefonica 02") skutečně neuhradila, avšak důvodem byla skutečnost, že ji o to Telefonica 02 nikdy nepožádala, a stěžovatelka si proto nebyla žádného svého závazku vědoma. Telefonica 02 doručila stěžovatelce vyúčtování za služby zřejmě na adresu Z. Na uvedené adrese však stěžovatelka od 15. 12. 2005 nebydlí, čehož si musela být společnost Telefonica 02 vědoma, neboť stěžovatelka dne 2. 1. 2006 telefonicky nahlásila operátorovi společnosti Telefonica 02 změnu bydliště (operátor jí sdělil, že telefonické nahlášení změny bydliště je zcela postačující a není již potřebné, aby činila jakékoliv další úkony). Především však Telefonica 02 poskytuje stěžovatelce zároveň služby elektronických komunikací u mobilního telefonu, přičemž faktury vztahující se k tomuto (odlišnému) telefonnímu číslu zasílala už od ledna 2006 na správnou adresu, kterou jí stěžovatelka nahlásila, tj. na adresu V.

Stěžovatelce tedy nebyla nikdy řádně doručena ani faktura ani žádná výzva k zaplacení služeb, jichž se společnost Telefonica 02 domáhala.

Telefonica 02 podala dne 17. 9. 2007 u ČTÚ návrh ve věci sporu o plnění povinnosti k peněžitému plnění za poskytnutou službu elektronických komunikací. Stěžovatelka namítá, že s ní v řízení nebylo jednáno jako s účastníkem, a to pouze s odůvodněním, že vyrozumění o zahájení správního řízení zaslané do místa pobytu se vrátilo, neboť stěžovatelka se odstěhovala bez udání adresy. Vzhledem k tomu, že se správnímu orgánu nepodařilo zjistit nový pobyt odpůrce (stěžovatelky), byl mu ustanoven opatrovník.

Přestože si ČTÚ byl vědom toho, že se stěžovatelka nezdržuje na adrese Z., neučinil žádné kroky s cílem zjistit adresu jejího skutečného bydliště (a zároveň místa podnikání). Neučinil např. dotaz na společnost Telefonica 02, zda jí není známa aktuální adresa stěžovatelky, což, jak je výše uvedeno, by bylo zcela postačující ke zjištění jejího místa bydliště a podnikání. Stěžovatelka poukazuje i na to, že v řízení před ČTÚ vystupovala jako podnikatelka, což je zřejmé z její identifikace ve výroku rozhodnutí, přičemž nahlédnutím do veřejně přístupného živnostenském rejstříku bylo možné ověřit ode dne 6. 2. 2006 změněnou adresu místa podnikání. V první polovině roku 2006 stěžovatelka rovněž nahlásila změnu trvalého bydliště na Městském úřadě ve Velvarech, a tudíž si ji mohl ČTÚ zjistit v čase, kdy vydával rozhodnutí, i z centrální evidence obyvatel.

ČTÚ tedy pochybil, když nezjistil a ani se nepokusil zjistit novou adresu stěžovatelky a v řízení jí ustanovil opatrovníka. Nesprávně navíc postupoval i při výběru osoby opatrovníka, neboť ustanovil svého zaměstnance, což je zcela nepřípustné, jelikož taková osoba je vzhledem k svému poměru k společnosti Telefonica 02 podjata a nemůže důsledně hájit zájmy stěžovatelky v řízení, což je potvrzeno tím, že opatrovník proti rozhodnutí ČTÚ nepodal rozklad. Stěžovatelka o rozhodnutí nevěděla, a nemohla proto podat řádný opravný prostředek ani se domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu a požadovat, aby přezkoumal zákonnost správního rozhodnutí. Stěžovatelce tak rovněž bylo upřeno právo, aby její věc byla projednávána v její přítomnosti a aby se mohla vyjádřit k prováděným důkazům.

Vzhledem k tomu, že stěžovatelce nebylo nikdy rozhodnutí doručeno a nemohla vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jejích práv, je třeba ústavní stížnost považovat za přípustnou. O rozhodnutí ČTÚ se dozvěděla až dne 22. 9. 2009 prostřednictvím elektronické pošty její právní zástupkyně. V této souvislosti poukazuje stěžovatelka na judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)].

Stěžovatelka rovněž poukazuje na judikaturu Ústavního soudu zabývající se ustanovením opatrovníka v řízení před Českým telekomunikačním úřadem, ze které vyplývá, že ve výše popsaném případě nepostupoval ČTÚ správně a v souladu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod [nálezy sp. zn. II. ÚS 1090/07, sp. zn. IV. ÚS 200/97 ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381), sp. zn. I. ÚS 559/2000, sp. zn. I. ÚS 322/2000 ze dne 16. 10. 2001 (N 150/24 SbNU 105), sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555) a sp. zn. II. ÚS 629/04 ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)].

Stěžovatelka dodává, že ve věci byla dokonce nařízena exekuce, přičemž usnesení o nařízení exekuce sp. zn. 22 Nc 2529/2008 jí nebylo doručeno. Prováděním exekuce byl pověřen Exekutorský úřad Plzeň-město a věc je zde vedena pod sp. zn. 094 Ex 1900/09. Po tom, co se stěžovatelka dozvěděla, že je nařízena exekuce, uhradila dne 19. 10. 2009 částku za poskytnuté služby elektronických komunikací spolu s náklady exekuce v celkové výši 24 040 Kč.

ČTÚ ve vyjádření k ústavní stížnosti zejména uvedl, že vycházel z údajů uvedených v obchodním rejstříku, přičemž dle tohoto registru má stěžovatelka stále evidované místo podnikání i bydliště na adrese Z. V živnostenském rejstříku sice došlo od 6. 2. 2006 ke změně adresy místa podnikání na V., nicméně jako místo pobytu byla až do 9. 7. 2009 evidována adresa Z. Důsledky porušení povinnosti za strany stěžovatelky, která řádně neprovedla změnu místa podnikání v obchodní rejstříku, tak musí jít k její tíži. ČTÚ dále ve vyjádření zdůraznil, že odmítá tvrzení o podjatosti opatrovníka ustanoveného stěžovatelce, neboť opatrovník v řízení byl si vědom toho, že musí objektivně hájit zájmy stěžovatelky. Opatrovník ustanovený z řad zaměstnanců má lepší znalost dané problematiky, která mu usnadňuje orientaci v řešeném případu, což znamená, že funkci opatrovníka vykonává s lepší znalostí věci než jiná vhodná osoba (příbuzný apod.). Odmítá proto možnou kolizi zájmů a poukazuje na to, že použitá praxe při ustavování opatrovníků byla běžná i u jiných správních a soudních orgánů.
Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Poté, co si Ústavní soud vyžádal souhlasy účastníků, rozhodoval ve věci bez nařízení ústního jednání.

Z obsahu napadeného rozhodnutí a připojeného spisu vyplynulo, že ČTÚ napadeným rozhodnutím vyhověl návrhu společnosti Telefonica 02 a rozhodl, že stěžovatelka, jako uživatelka specifikované telefonní stanice, je podle § 64 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), povinna uhradit dlužné ceny za poskytnuté komunikační služby spolu s vyčíslenými úroky a dále zaplatit náklady řízení.

ČTÚ v odůvodnění uvedl, že stěžovatelka neuhradila vyúčtování za služby elektronických komunikací poskytovaných na základě telefonní přihlášky ze dne 16. 5. 1997 (k ukončení poskytování služeb došlo na základě žádosti účastníka). O zahájení řízení byla stěžovatelka vyrozuměna dopisem ze dne 21. 9. 2007 a současně jí byla dána možnost vyjádřit se k uváděným skutečnostem, podkladům rozhodnutí a uplatnit ve smyslu § 129 odst. 3 zákona č. 127/2005 Sb. náhradu nákladů. Vyrozumění o zahájení řízení zaslané do místa pobytu se vrátilo se sdělením dodací pošty "odstěhován bez udání adresy". Vzhledem k tomu, že se správnímu orgánu nepodařilo zjistit nový pobyt stěžovatelky, byl jí ve smyslu § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu ustanoven opatrovník a zahájení řízení bylo oznámeno veřejnou vyhláškou.

Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti a předpoklady ústavní stížnosti; posuzoval, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání a zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu byl podán opravný prostředek. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, "když a jak" stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jeho práv, je taková ústavní stížnost přípustná (např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1090/07, sp. zn. I. ÚS 559/2000 a sp. zn. I. ÚS 3267/07; všechny viz výše a dostupné též na http://nalus.usoud.cz). Stěžovatelka se ústavní stížností podanou dne 16. 11. 2009 domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byla (resp. měla být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se však dozvěděla až dne 22. 9. 2009 prostřednictvím elektronické pošty své právní zástupkyně. Stěžovatelce ani nebylo doručeno usnesení o nařízení exekuce. Ústavní soud proto přistoupil k meritornímu přezkoumání ústavní stížnosti, neboť je zřejmé, že předmětné usnesení nebylo stěžovatelce řádně doručeno, a nemohla tak vyčerpat všechny zákonem dané procesní prostředky ani podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů podle zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud podotýká, že ústavní stížnost posuzoval z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině opravňujícímu zásah Ústavního soudu došlo.

Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval výkladem a aplikací ustanovení § 29 odst. 3 o. s. ř., které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu [§ 32 odst. 2 písm. d) správního řádu] a správní orgány přitom disponují stejnou možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§ 128 o. s. ř. a § 50 odst. 2 správního řádu), dopadají právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu v tomto směru.

Z ustálené judikatury Ústavního soudu předně vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení (sp. zn. IV. ÚS 200/97 - viz výše). Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (srov. sp. zn. I. ÚS 559/2000 - viz výše). Jedná se tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.

Proto ustanovení opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření (sp. zn. I. ÚS 322/2000 - viz výše). V projednávané věci se navíc jeví, že místo trvalého pobytu stěžovatelky mohlo být zjištěno velice snadno, a to především dotazem na navrhovatele, tj. společnost Telefonica 02, která disponovala správnou adresou stěžovatelky a bez problémů jí využívala v souvislosti s poskytováním jiného druhu služeb stěžovatelce. Správná adresa místa podnikání byla rovněž zřejmá i z údajů v živnostenském rejstříku. Z výpisu z obchodního rejstříku sice skutečně vyplývá, že stěžovatelka má jako adresu podnikání stále uvedenou původní adresu, nicméně pokud v živnostenském rejstříku v rozhodné době byla uvedena změněná adresa místa podnikání, bylo jistě namístě učinit pokus o doručení na uvedenou adresu. (Ze spisu je navíc zřejmé, že údaje v živnostenském rejstříku byly ověřovány až v souvislosti s žádostí o vyjádření k ústavní stížnosti.) Z údajů, které měl ČTÚ k dispozici, rovněž vyplývá, že stěžovatelka má bydliště v Ruské federaci, v Moskvě, a v České republice se zdržuje na základě rozhodnutí o povolení pobytu, bylo proto vhodné učinit potřebný dotaz ohledně místa jejího pobytu. Ústavní soud však považuje za podstatné, že stěžovatelka řádně ohlásila změnu adresy poskytovateli služeb a byla jím ujištěna, že není třeba činit další kroky. O tom, že uvedený postup je zcela vyhovující, byla ubezpečena i tím, že jí na nově nahlášenou adresu bylo doručováno vyúčtování za poskytování jiného (neodhlášeného) druhu služeb.

K osobě opatrovníka Ústavní soud připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (sp. zn. I. ÚS 559/2000 - viz výše). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze totiž očekávat, že podřízený pracovník - zaměstnanec ČTÚ jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí (sp. zn. II. ÚS 629/04 - viz výše). Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. Skutečnost, že se v souzené věci opatrovník neodvolal proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů.

Ústavní soud nemůže akceptovat argumentaci ČTÚ, dle níž opatrovník ustanovený z řad zaměstnanců bude lépe vykonávat funkci s ohledem na lepší znalost problematiky, neboť úkolem opatrovníka není posuzovat případ z hlediska věcné stránky, a v podstatě tak předjímat rozhodnutí, ale hájit zájmy zastoupeného. Skutečnost, že v souzené věci opatrovník nepodal opravný prostředek proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutné vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů. Ostatně po prostudování spisu by musely u opatrovníka vzniknout pochybnosti o tom, zda byly učiněny dostatečné kroky pro zjištění pobytu stěžovatelky. V dané věci je přitom zcela zřejmé, že následky návazně vedené exekuce procesně vadného pravomocného rozhodnutí jsou nepochybně vážnější než riziko nákladů odvolacího řízení.

I když lze obecně konstatovat, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení mohou být někdy omezené, je nezbytné před ustanovením opatrovníka z důvodu neznámého pobytu účastníka řízení vyčerpat všechny nabízející se možnosti za účelem zjištění místa pobytu. V projednávané věci nadto ve vztahu k poskytovateli telefonních služeb stěžovatelka postupovala zodpovědně, neboť změnu adresy řádně, včas, a tedy ještě před vydáním rozhodnutí ČTÚ, nahlásila příslušným orgánům a byla ujištěna, že tento způsob je plně dostačující. Za daných okolností zjištění pobytu stěžovatelky vyžadovalo ze strany správního orgánu v podstatě menší úsilí než vlastní ustanovení opatrovníka.

Ústavní soud je přesvědčen, že s ohledem na minimální aktivitu ČTÚ směřující ke zjištění skutečného místa pobytu stěžovatelky v době řízení lze jeho postup označit za ryze formální. Je irelevantní, zda byl motivován co nejrychlejším ukončením řízení, anebo zda se jednalo z jeho strany o nedbalost - culpam esse, quod cum a diligente provideri poterit.

Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny ze strany ČTÚ v tom, že před ustanovením opatrovníka zcela nedostatečným způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatelky a jako opatrovníka ustanovil svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně hájit práva stěžovatelky, což skutečně řádně nečinil, čímž stěžovatelce znemožnil účast na řízení a možnost domoci se v něm svých práv.

Ústavní soud proto ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s § 82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, napadené rozhodnutí zrušil.



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.