II. ÚS 2048/09
II.ÚS 2048/09 ze dne 2. 11. 2009

N 232/55 SbNU 181
Kompetence starosty v přechodném období mezi volbami do obecního zastupitelstva a konáním ustavujícího zasedání zastupitelstva versus právo na nerušený soukromý život

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 2. listopadu 2009 sp. zn. II. ÚS 2048/09 ve věci ústavní stížnosti A. K. proti rozsudku Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 30. 10. 2008 č. j. 8 C 269/2008-39 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2009 č. j. 26 Co 69/2009-74, jimiž bylo rozhodnuto o stěžovatelově povinnosti vyklidit byt, za účasti Okresního soudu v Mladé Boleslavi a Krajského soudu v Praze jako účastníků řízení.
Výrok

I. Rozsudkem Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 30. 10. 2008 č. j. 8 C 269/2008-39 a rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2009 č. j. 26 Co 69/2009-74 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soukromý život garantované v čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

II. Proto se tato rozhodnutí ruší.
Odůvodnění

I.

1. Ústavní stížností podanou k poštovní přepravě dne 31. 7. 2009 se stěžovatel domáhal zrušení výše uvedených rozhodnutí, neboť měl za to, že jimi bylo porušeno jeho základní právo na spravedlivý proces, vyplývající z čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a právo na rovnost účastníků v řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.

2. Ústavní stížnost je přípustná [§ 75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a splňuje i ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

3. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti namítá, že postupem obecných soudů v rámci řízení došlo k hrubému zásahu do jeho ústavně garantovaných práv. Obecné soudy zamítly návrhy stěžovatele na doplnění dokazování pro nadbytečnost v případě, kdy stěžovatel těmito důkazy chtěl a mohl uplatnit svoji obranu proti žalobě a zejména vyvrátit skutečnosti tvrzené v žalobě o vyklizení bytu. Tyto důkazy přitom měly zásadní právní význam pro posouzení merita věci. Obecné soudy přitom vyhověly návrhu na doplnění dokazování svědeckou výpovědí ze strany žalobce-protistrany, která nepřinesla a ani nemohla přinést osvětlení skutkových tvrzení žalobce. Okresní soud v Mladé Boleslavi se nevypořádal s tvrzením ze strany stěžovatele, že nemá postaveno na jisto, kdy došlo k faktickému podpisu nájemní smlouvy, a ani s dobrou vírou stěžovatele, že mu svědčí nájemní právo k bytové jednotce. Stěžovatel dále odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 87/04 (N 75/37 SbNU 63), ve kterém Ústavní soud došel k závěru, že ustanovení § 39 obč. zák. je nutno vztahovat k dalším principům práva. Dopady § 39 obč. zák. je nutno podle názoru stěžovatele ve shodě se závěry Ústavního soudu omezit na nezbytné minimum cestou restriktivní interpretace a aplikace, kladoucí důraz na rozumný výklad účelu konkrétního ustanovení, s nímž se úkon ocitnul v rozporu. Z tohoto důvodu měly obecné soudy vzít v úvahu zásady jako "pacta sunt servanda", neboť bylo skutečností, že stěžovatel svým chováním neporušil žádnou právní povinnost, řádně platil nájem a řádně předmět nájmu užíval.

4. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřily okresní a krajský soud. Samosoudkyně i předsedkyně senátu odkázaly na odůvodnění obsažená v jejich rozhodnutích. Vedlejší účastník, obec Josefův Důl, se k ústavní stížnosti nevyjádřil, a tak dal najevo, že se vzdává postavení vedlejšího účastníka.

II.

5. Ústavní soud si k posouzení námitek a tvrzení stěžovatele vyžádal spis Okresního soudu v Mladé Boleslavi sp. zn. 8 C 269/2008, z něhož zjistil následující skutečnosti:

6. Obec Josefův Důl se domáhala žalobou vyklizení bytu, který je v jejím výlučném vlastnictví. Tento byt byl předmětem nájemní smlouvy uzavřené dne 1. 11. 2006 se stěžovatelem jako nájemcem. V této době (mezi 20. 10. 2006 do 2. 11. 2006) neměl mít podle jejího názoru bývalý starosta Z. Š. právo uzavírat nájemní smlouvy, neboť jeho pravomoc byla omezena s ohledem na § 107 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v tehdy platném znění, (dále též jen "zákon o obcích") (č. l. 2). K dotazu soudu obec uvedla, že otázka předmětného bytu byla řešena zastupitelstvem obce již v roce 2005, kdy 15. 12. 2005 bylo přijato usnesení, podle kterého se má uzavřít smlouva o smlouvě budoucí nájemní (č. l. 16).

7. Jak vyplývá z usnesení zastupitelstva obce č. 7/2005 ze dne 15. 12. 2005, zastupitelstvo obce pověřilo starostu obce přípravou smlouvy o smlouvě budoucí nájemní se stěžovatelem, a to za podmínek schválených na zasedání zastupitelstva. Mezi základní body této smlouvy patřilo to, že (a) budoucí nájemce zajistí současným uživatelům bytu č. 3 v domě č. p. 34 a členům rodiny, kteří s ním žijí ve společné domácnosti, náhradní ubytování odpovídající současné právní úpravě, (b) obec zajistí cestou podání příslušného návrhu vyklizení G. do adekvátních prostor v případě, že tak neučiní dobrovolně (exekuce, soudní výkon rozhodnutí) a (c) nájemní smlouva bude uzavřena na dobu neurčitou s výší současného aktuálního nájemného v bytech s regulovaným nájemným (č. l. 17).

8. V zápisu z veřejného zasedání zastupitelstva obce ze dne 29. 9. 2006 je zmíněna žádost na odkoupení bytu č. p. 34 byt č. 3 panem L. V. K tomu pan B. připomenul, že zastupitelstvo schválilo nájemní smlouvu pro stěžovatele při vyklizení bytu. Dále je v zápisu uvedeno: "Pan Š. přerušil veřejné zasedání - dotazy na p. K. - ceny jím koupených bytů bez dluhů, vystěhoval nájemníky na vlastní náklady, nebyla možnost koupit byty s dlužníky, zveřejňování veřejných schůzí. Pan Š. ukončil debatu a zastupitelstvo zamítlo žádost p. V. L." (č. l. 23).

9. V protokolech pořízených z ústních jednání před soudem prvního stupně jsou obsaženy mj.: a) záznam výpovědi stěžovatele (č. l. 28), který uvedl, že po vyklizení neplatičů vyhledal bývalého starostu Z. Š., který s ním bez přítomnosti dalších osob podepsal nájemní smlouvu. Mělo k tomu dojít asi o den až tři dny dříve než 1. 11. 2006. Na to usuzuje z toho, že si nevšiml žádné předvolební agitace. Stěžovatel uvádí, že nevěděl nic o nějaké proceduře při přidělování bytu, jinak by ji absolvoval. Nepodával proto žádnou písemnou žádost obci o byt a ani nevěděl, že by se měl obrátit na bytovou komisi a že by o přidělení bytu mělo rozhodnout zastupitelstvo.

b) výpověď svědka O. P., současného místostarosty obce, který uvedl (č. l. 29), že běžný postup před uzavřením nájemních smluv na obecní byt byl takový, že žádost o byt projednala bytová komise, ta ji buď doporučila nebo ne a následně o bytu a uchazeči jednalo zastupitelstvo. To třeba dalo nějaké podmínky a posléze pověřilo starostu k uzavření nájemní smlouvy. Že existuje nájemní smlouva znějící na stěžovatele, se zjistilo až v době, kdy byl nový starosta. Přidělení bytu žalovanému se předtím nikdy v bytové komisi ani na zastupitelstvu neprojednávalo. Svědek dále uvedl, že když se na bývalém zastupitelstvu mluvilo o budoucí smlouvě nájemní a hlasovalo se, byl přesvědčen, že se jedná o stěžovatelova bratra P. K. Ohledně něho se hlasovalo v minulém období ještě jednou, když se schvaloval prodej bytů, resp. byty se prodávaly společnosti Dumalasová, za kterou vystupoval P. K.

c) usnesení o tom, že další dokazování nebude prováděno (č. l. 30), když právní zástupce stěžovatele navrhl výslech bratra stěžovatele P. K., který by měl vysvětlit, jak jednal se zastupitelstvem, dále navrhl výslech bývalého starosty Š. Usnesení soud odůvodnil tak, že se jedná o otázky právní a navrhované důkazy pokládá za nadbytečné.

10. Rozsudkem okresního soudu byla stanovena povinnost stěžovatele vyklidit předmětný byt (č. l. 39 a n.). Nalézací soud měl za prokázané, že dne 1. 11. 2006 byla podepsána nájemní smlouva. Toto datum spadalo do období mezi volbami do obecních zastupitelstev (20. 10. až 21. 10. 2006) a ustavující schůzí nového zastupitelstva (2. 11. 2006). V obci Josefův Důl se nevolí rada obce, a proto podle § 99 odst. 2 zákona o obcích vykonával její pravomoci starosta, a to v rozsahu daném § 102 odst. 4 tohoto zákona. Během řádného volebního období bylo plně v kompetenci starosty obce uzavřít nájemní smlouvu. Jinak tomu ale bylo podle názoru obecného soudu v přechodném období po volbách 20. 10. až 21. 10. 2006. Tehdejší právní úprava počítala s fungováním starosty s omezenými pravomocemi až do doby konání ustavujícího zasedání nového zastupitelstva obce. V tomto období měl mít starosta jen některé pravomoci rady, nikoliv pravomoc uzavírat nájemní smlouvy. Podle obecného soudu nebylo v pravomoci starosty nájemní smlouvu uzavřít. Pokud tak starosta učinil, jednal v rozporu se zákonem a na tento právní úkon je nutno nahlížet jako na úkon od samého počátku neplatný (č. l. 42). Daný právní úkon stíhá sankce absolutní neplatnosti podle § 39 občanského zákoníku. Přestože stěžovatel možná nevěděl o překročení pravomoci starosty v přechodném období, s ohledem na zákonná ustanovení tak však vědět měl a mohl. Z tohoto důvodu se požadavek na vyklizení předmětného bytu jeví jako opodstatněný.

11. Proti rozhodnutí okresního soudu podal stěžovatel odvolání (č. l. 48 a n.), ve kterém uvedl, že starosta obce v tomto konkrétním případě nerozhodoval o uzavření nájemní smlouvy, nýbrž jen vykonával rozhodnutí zastupitelstva obce, které uzavření nájemní smlouvy mezi obcí a stěžovatelem schválilo dávno před samotným jejím podpisem. Stěžovatel byl v dobré víře, že uzavřená nájemní smlouva je řádným a platným dokumentem, na základě kterého mu vzniká právo užívat předmět nájmu. Stěžovatel pak připomíná, že až do roku 2008 neměla obec sebemenších výhrad k užívání předmětu nájmu ze strany stěžovatele a nikdy platnost nájemní smlouvy nenapadala. Poukazuje-li obec na neplatnost nájemní smlouvy, je k tomu třeba dodat, že tuto neplatnost sama zapříčinila, přičemž platí zásada, že ten, kdo neplatnost právního úkonu způsobí, nemůže se jí následně sám domáhat.

12. Obec Josefův Důl ve svém vyjádření k odvolání stěžovatele uvedla (č. l. 56 a n.), že rozhodnutí zastupitelstva se netýkalo schválení uzavření nájemní smlouvy ani smlouvy o smlouvě budoucí nájemní s osobou stěžovatele jako nájemce nebo budoucího nájemce. Se stěžovatelem nebyla uzavřena smlouva o smlouvě budoucí nájemní k předmětnému bytu. Podle názoru obce stěžovatel nemohl být v dobré víře, když uzavření nájemní smlouvy neprošlo v obci ani běžným postupem, tj. nedošlo k rozhodnutí bytové komise. Nové vedení obce nemělo žádný důvod zkoumat platnost nájemní smlouvy do okamžiku, než se stěžovatel sám dostavil na obec a začal se zajímat o možnosti odkupu bytu a začal na obec dávat žádosti o opravu bytu apod. Ustanovení § 40a obč. zák. stanovující, že se neplatnosti nemůže dovolávat ten, kdo ji sám způsobil, platí jen pro neplatnost právního úkonu dle § 39 obč. zák.; v případě neplatnosti absolutní se podle názoru obce tato zásada neuplatní.

13. Krajský soud rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (č. l. 74 a n.). Podle jeho názoru provedl nalézací soud dokazování v rozsahu dostačujícím pro učinění potřebných skutkových zjištění. I podle názoru odvolacího soudu nemohly výpovědi stěžovatelem navržených svědků otázku uzavření nájemní smlouvy skutkově objasnit. Odvolací soud uvedl, že hodnota navrženého svědectví bratra stěžovatele je snížena co do věrohodnosti právě s ohledem na sourozenecký vztah. I v případě bývalého starosty - svědka Š. - je jeho věrohodnost snížena, neboť v jeho zájmu je, aby důkazní situace vyzněla ve prospěch platnosti smlouvy, tj. ve prospěch stěžovatele. Stěžovateli se rovněž nepodařilo prokázat, že by vůle obce k uzavření posuzované nájemní smlouvy byla vytvořena rozhodnutím zastupitelstva obce. Z předložených zápisů ze zasedání zastupitelstva nelze totiž závazné rozhodnutí zastupitelstva o uzavření nájemní smlouvy s ním dovodit. Jediná zmínka člena zastupitelstva B. uvedený závěr nepotvrzuje, a naopak jej vyvrací výpověď svědka P. Nalézací soud správně dovodil, že bývalý starosta obce neměl pravomoc k uzavření nájemní smlouvy ohledně předmětného bytu, a tak se jedná o absolutně neplatný právní úkon, vůči kterému se nelze domáhat aplikace § 40a věty druhé obč. zák. Proto byl rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrzen.

14. Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
III.

15. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

16. Ústavní soud ustáleně judikuje, že jeho úkolem je jen ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva a zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů může jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva či svobody [§ 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud ve svých četných rozhodnutích zřetelně definoval podmínky, při jejichž existenci má vadná aplikace podústavního práva obecným soudem za následek porušení základních práv či svobod jednotlivce. V řízení o ústavních stížnostech lze vyčlenit případy konkurence norem jednoduchého práva, konkurence interpretačních alternativ a konečně případy svévolné aplikace jednoduchého práva [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95)].

17. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Skutečnost, že Česká republika patří do rodiny demokratických materiálně pojímaných právních států, má významné implikace v oblasti interpretace a aplikace práva. Princip právního státu je vázán na formální charakteristiky, které právní pravidla v daném právním systému musí vykazovat, aby je jednotlivci mohli vzít v potaz při určování svého budoucího jednání (srov. O'Hood, Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, s. 33n.). Podle názoru Ústavního soudu mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.; bod 36)]. Bez jasnosti a určitosti pravidel nejsou naplněny základní charakteristiky práva, a tak nejsou ani uspokojeny požadavky formálního právního státu. Každá právní úprava proto musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné. Na právní normy je nutno klást také požadavky obsahové, neboť v materiálním právním státě založeném na myšlence spravedlnosti představují základní práva korektiv jak obsahu právních norem, tak i jejich interpretace a aplikace. Proto je úkolem soudce v podmínkách materiálního právního státu nalézt řešení, které by zajišťovalo maximální realizaci základních práv účastníků sporu, a není-li to možné, rozhodnout v souladu s obecnou ideou spravedlnosti, resp. dle obecného přirozenoprávního principu [viz nález sp. zn. I. ÚS 353/04 (N 124/37 SbNU 563)].

18. Základním atributem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je respekt k základním právům jednotlivce a jejich ochrana. Státní moc je oprávněna zasahovat do základních práv pouze ve výjimečných případech, a to tehdy, pokud jednotlivec svými projevy (včetně projevů volních, které mají odraz v konkrétním jednání) zasahuje do práv třetích osob nebo pokud je takový zásah ospravedlněn určitým ústavně chráněným veřejným zájmem. Vždy však musí jít jen o nezbytné proporcionální omezení příslušného základního práva [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 557/05 (N 116/46 SbNU 99)].

19. Zcela zvláštní respekt a ochranu požívá v liberálních demokratických státech základní právo na nerušený soukromý život osoby (čl. 10 odst. 2 Listiny). Právo na nedotknutelnou soukromou sféru je úhelným kamenem liberální tradice, na které stojí základy moderní politiky i moderního práva, která rovněž stála u zrodu moderních idejí základních práv a svobod. Zajištění autonomní sféry jednotlivce je nejspolehlivější zárukou individuální nezávislosti a lidské svobody. Pod ochranu práva na nerušený soukromý život spadá ve shodě s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva též ochrana obydlí, tj. místa, kde osoba bydlí nebo vykonává svoji profesionální činnost (srov. Sudre, F. Mezinárodní a evropské právo lidských práv. Brno: Doplněk, 1997, s. 184 a n., viz např. Gillow proti Spojenému království, 1986). Základní právo na nerušený soukromý život jako subjektivní veřejné právo se upíná k osobám, nikoli k věcem, a proto není rozhodné, zda osoba své obydlí vlastní, nebo je užívá z titulu nájmu.

20. Mezi základní ústavní principy patří princip důvěry občana v právo. Ústavní soud v mnoha svých rozhodnutích konstatoval [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS163/02 (N 169/35 SbNU 289) či nález sp. zn. I. ÚS 544/06 (N 217/47 SbNU 855)], že důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu.

21. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) Ústavní soud konstatoval: "Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku.". Jedním z těchto principů je bezpochyby princip ochrany důvěry v právo. Ten je nutno aplikovat jako korektiv, který má v procesu interpretace a aplikace práva dopomoci nalezení spravedlnosti, které by nebylo učiněno za dost, pokud by orgány aplikující právo postupovaly formalisticky. Přepjatý formalismus vede totiž jen k sofistikovanému zdůvodnění zjevné nespravedlnosti [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 127/96 (N 68/5 SbNU 519)]. Pokud je právní předpis nejednoznačný, je třeba jej ve shodě se zásadou ochrany důvěry v právo interpretovat tak, aby byla v maximální míře respektována základní práva osoby, hledající jejich ochranu před soudem. Ochranu důvěry v právo je nutno chápat jako právně-etický příkaz, kterým je materiálněprávní stát (resp. veřejná moc v podmínkách materiálněprávního státu) vázán. Spočívá v ochrany hodné důvěře osob v jednání veřejné moci. Platí-li, že je v materiálněprávním státu na právo kladen požadavek jasnosti a pokud možno jednoznačnosti tak, aby byl navozen stav právní jistoty o tom, co právo jest, není možné, aby byl nejasný a nejednoznačný právní předpis vykládán tak, že skrze jeho interpretaci budou nepředvídatelně porušena základní práva osob, na něž byl právní předpis takto aplikován. Takový způsob výkladu právního předpisu by se totiž dostal do rozporu s ústavními principy, jako je předvídatelnost práva, ochrana důvěry v právo a princip právní jistoty, které jsou odvoditelné z konceptu materiálního právního státu.

22. Výše uvedené principy je nutno vztahovat k veškerému jednání veřejné moci, tj. i k jednání místní samosprávy. Místní samosprávu je přitom nutno považovat za "nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí" [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Schopnost regulovat a řídit část veřejných záležitostí umožňuje Ústava "prosadit mimo jiné tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3)" [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)]. Hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Jinak řečeno, obce "jsou současnou zákonnou úpravou koncipovány jako základní územní samosprávná společenství občanů, s povahou veřejnoprávní korporace, která má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající" (srov. Průcha, P. Správní právo - obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 204). Právě dispozice s vlastním majetkem a zdroji je tzv. ekonomickým základem samosprávy obcí. Protože však jde v případě obcí o entitu veřejné moci, podléhá jejich jednání, a to i v horizontálních (soukromoprávních) vztazích, zákonným reglementacím.

23. Působnost obce je realizována orgány obce. Nejvyšším samosprávným orgánem a zastupitelským sborem je zastupitelstvo, od něhož je odvozováno postavení dalších orgánů obce, mezi něž patří rada obce, starosta a obecní úřad. Rada obce je výkonným orgánem pro oblast samostatné působnosti (srov. Průcha, P. Správní právo - obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 212). Jakkoliv si zastupitelstvo obce může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce, nemůže si vyhradit pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 zákona o obcích (srov. § 84 odst. 4 zákona o obcích), což je reflexe principu dělby moci na úrovni obce. V § 102 zákona o obcích jsou taxativním způsobem upraveny pravomoci rady obce, které jsou jí zákonem výslovně vyhrazeny. Z toho vyplývá, že "pokud by si v praxi zastupitelstvo obce, popř. jiný její orgán jako např. starosta v rozporu s tímto zákonem atrahoval některou z pravomocí, které jsou vyhrazeny radě, a v rámci této pravomoci vykonával její působnost, jednalo by se o absolutně neplatné úkony, pokud by z povahy věci přímo nevyplývala jejich nicotnost" (Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích - komentář. Praha: Linde, 2009, s. 345). Starosta obce je pak orgánem obce, který reprezentuje obec navenek a plní další úkoly stanovené zákonem o obcích. "Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po jejich schválení, jinak jsou tyto právní úkony od počátku neplatné" (Průcha, P. Správní právo - obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 213). Starostovi jsou svěřena oprávnění rady obce v obcích, kde se rada nevolí. Jak totiž vyplývá z § 99 odst. 2 zákona o obcích, v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů, vykonává pravomoci rady starosta. Výjimkou jsou jen pravomoci výslovně uvedené v § 102 odst. 4 zákona o obcích, ve znění dříve platném, který stanovil, že v obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce (§ 99 odst. 2), je zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. c), d), f), j) a l).

IV. a) Pravomoc starosty

24. Z výše řečeného vyplývá (bod 23), že lze rozlišit mezi obcemi, v nichž z důvodu neexistence rady vykonává výkonné kompetence starosta, a většími obcemi, v nichž jsou výkonná oprávnění obce vykonávána jak radou obce, tak starostou. Protože je ve výčtu oprávnění starosty v obcích, kde není volena rada, obsažena i kompetence předvídaná v tehdejším § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích, tj. uzavírání nájemních smluv, uzavírá nájemní smlouvy v tomto typu obcí starosta. Pravomoc uzavírat nájemní smlouvy je možno považovat za příklad toho, kdy obec v právních vztazích disponuje a nakládá se svým majetkem (viz bod 22). Obec Josefův Důl patří mezi malé obce, v nichž se rada nevolí a její kompetence vykonává starosta. Starosta je tak přímo ze zákona oprávněn uzavírat nájemní smlouvy. Spornou otázkou v daném případě je, zda tuto kompetenci mohl starosta realizovat v přechodném období mezi volbami do obecního zastupitelstva a konáním ustavujícího zasedání obecního zastupitelstva. Ústavní soud si proto musel položil otázku, zda § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, se vztahoval i na obce, v nichž kompetence rady vykonával starosta. Tato otázka je klíčová, neboť z ní vychází argumentace obecných soudů o překročení pravomoci starostou obce, mající za důsledek absolutní neplatnost právního úkonu - uzavření nájemní smlouvy se stěžovatelem. Při výkladu uvedené právní normy Ústavní soud postupoval ve shodě se standardními interpretačními metodami a s ústavními principy, které je třeba uplatňovat při interpretaci veřejného práva (bod 21). Jakkoliv jde v případě nájemní smlouvy mezi obcí a stěžovatelem o vztah soukromoprávní, pro vyřešení platnosti nájemní smlouvy se jako klíčová jevila otázka oprávnění starosty či jeho absence uzavírat v přechodném období nájemní smlouvy, což je otázka, která je řešena veřejným právem (zákonem o obcích).

25. Podle názoru obecných soudů nebyl starosta obce Josefův Důl oprávněn uzavřít nájemní smlouvu (viz body 10 a 13). Obecné soudy svůj výklad opřely o znění § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, podle kterého dosavadní starosta v období ode dne voleb do zastupitelstva obce do dne konání ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce vykonává pravomoci podle § 102 odst. 2 písm. a), b), e), h), i), l), odst. 3 a § 103 odst. 4 zákona o obcích, s výjimkou provádění rozpočtových opatření. Pravomoc starosty v přechodném období vymezoval zákon dle obecných soudů taxativně, a protože mezi nimi chybí písmeno m), starosta oprávněním uzavřít nájemní smlouvu nedisponoval (argument per eliminationem). Není-li pravomoc starosty uzavírat nájemní smlouvy pro dané přechodné období výslovně stanovena, vyplývá z toho podle názoru obecných soudů to, že pokud starosta nájemní smlouvu uzavřel, jednal v rozporu se zákonem a jeho právní úkon je absolutně, tedy od samého počátku, neplatný podle § 39 obč. zák.

26. Dle názoru Ústavního soudu však obecné soudy pochybily, pokud vykládaly § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, izolovaně. Z § 99 odst. 2 téhož zákona totiž plyne, že v obcích, v nichž se nevolí rada, vykonává oprávnění uzavírat nájemní smlouvy ve smyslu § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích starosta. Textualistický výklad izolovaného § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, za užití argumentu per eliminationem bez ohledu na systematické souvislosti nezohledňuje skutečnost, že zákon rozlišuje mezi obcemi, v nichž část působností obce vykonává rada, část starosta, a obcemi, v nichž starosta vykonává veškeré kompetence výkonného orgánu obce (viz body 23 a 24). Ustanovení § 107 zákona o obcích, v tehdy platném znění, z hlediska svého účelu dopadalo jen na obce, ve kterých rada volena byla, neboť právě z důvodu neexistence rady v přechodném období bylo třeba taxativně vymezená oprávnění rady svěřit starostovi. Jinak řečeno, účelem ustanovení § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, které taxativním výčtem stanovovalo oprávnění starosty vykonávat v přechodném období některé pravomoci jinak náležející radě, je to, aby určitá oprávnění rady byla vykonávána i v přechodném období tak, aby obec nebyla ve své činnosti paralyzována. Interpretace zákona provedená obecnými soudy vede k nelogickému závěru, podle něhož by v obcích, v nichž veškerá oprávnění výkonných orgánů obce vykonává starosta, neměl tato oprávnění mít jen v přechodném období, byť jimi v běžném období ze zákona disponuje. Tvoří-li a projevuje-li vůli obce v určité věcně vymezené oblasti na základě výslovného zákonného zmocnění starosta, neexistuje podle Ústavního soudu žádný seznatelný důvod, pro který by měl být v této kompetenci krácen právě v přechodném období. Nadto nelze nevidět, že k onomu zkrácení kompetence dochází jen v důsledku formálně sice možné, ústavně však zcela nepřijatelné interpretace zákona. Pro eliminaci oprávnění starosty v přechodném období nesvědčí žádný účel. Naopak pro přenos některých pravomocí na starostu v obcích s radou v přechodném období svědčí zajištění funkčnosti obce. Je proto třeba uzavřít, že § 107 zákona o obcích, v tehdy platném znění, nedopadal na obce, které nevolí radu.

27. Jak již bylo řečeno, mezi principy, které strukturují právní řád demokratického právního státu, patří princip důvěry v právo (viz bod 18). Tento princip působí jako korektiv příliš formalistického výkladu právního předpisu. Jak bylo výše zdůvodněno, právě formalistický přístup k právu založený na upřednostnění jazykové výkladové metody vede k ústavně neudržitelným závěrům (viz body 24-26). K řešení sporné právní otázky nelze přistupovat aplikací jen doslovně interpretovaného zákonného ustanovení, nýbrž je třeba brát v úvahu i princip důvěry v právo, který má základ v ústavně konformním chápání právního řádu jako významového celku. Tento požadavek je respektován, je-li sporné ustanovení vyloženo teleologicky (bod 26). Takový výklad také eliminuje porušení základního práva stěžovatele na nerušený soukromý život, který realizoval v předmětném bytě. Důsledkem výkladu právního ustanovení provedeného obecnými soudy je naopak zásah do tohoto stěžovatelova základního práva. Má-li být za situace, kdy výklad daného právního ustanovení není jasný a jednoznačný, účelem výkladu vyplývajícího z principu ochrany důvěry v právo to, že jsou eliminovány nepříznivé důsledky zasahující do základních práv soukromé osoby (viz bod 21), nebylo možno výkladu provedenému obecnými soudy přisvědčit.

28. Z důvodů uvedených shora Ústavní soud nevidí prostor či důvod pro aplikaci § 39 obč. zák., resp. pro posouzení předmětné nájemní smlouvy jako absolutně neplatného právního úkonu. Z důvodů uvedených shora nelze přisvědčit obecným soudům v tom, že stěžovatel měl a mohl vědět, že starosta svou pravomoc překročil (č. l. 42), neboť, jak je vyloženo shora, tomu tak nebylo a být nemohlo. Právní úprava nebyla jasná a jednoznačná, jak se mylně domnívají obecné soudy, Ústavní soud jejich výklad daného ustanovení zákona o obcích nesdílí a svým rozhodnutím jej musel korigovat.

IV. b) Další otázky

29. Nebylo-li uzavření nájemní smlouvy starostou v rozporu s tehdy platným zněním zákona o obcích, je zbytečné, aby Ústavní soud řešil otázku, zda smlouva byla uzavírána v souladu či v rozporu s usnesením (vůlí) zastupitelstva. Jak ze shora uvedeného plyne (bod č. 23), byla vůle zastupitelstva, ať byla jakákoli, irelevantní.

30. Toliko nad rámec vlastních důvodů tohoto rozhodnutí Ústavní soud připomíná změny, které přinesla novela zákona o obcích - zákon č. 298/2008 Sb. Podle současného znění zákona o obcích v období ode dne voleb do zvolení nové rady nadále vykonává své pravomoci rada obce, a to až do doby zvolení nové rady (srov. § 102a odst. 1 zákona o obcích). V obcích, v nichž rada obce volena nebyla, vykonává v tomto přechodném období pravomoci starosta, a to až do doby zvolení starosty nového (srov. § 102a odst. 4 zákona o obcích). Protože rada obce nadále vykonává řádně a v celém rozsahu svoje pravomoci, muselo dojít i k novelizaci § 107 zákona o obcích, podle kterého dosavadní starosta vykonává jen svoje pravomoci podle § 103 zákona o obcích, a nikoliv již pravomoci v řádném období svěřené radě. Předmětné změny je nutno interpretovat tak, že v případě obcí, kde se rada volí, nové znění zákona o obcích odpovídá za nepříliš přehlednou situaci týkající se spravování obce v mezidobí mezi volbami a zvolením nové rady obce. Na oprávněních starosty v obcích, kde se rada nevolí, novela však nic nového nepřináší. Pouze jednoznačně, a tudíž žádoucím způsobem jasně formuluje kompetence starosty, k jejichž existenci bylo možno dospět řádnou, tj. ústavně konformní interpretací zákona o obcích i před jeho novelizací. Ostatně v důvodové zprávě k zákonu č. 298/2008 Sb. se říká, že "v obcích, kde rada obce nebyla před volbami volena (viz § 99 odst. 2 obecního zřízení), bude pravomoci rady vykonávat dosavadní starosta obce (jak odpovídá stávající právní úpravě postavení starosty v takových obcích).". Změny provedené v zákoně o obcích jen potvrzují výklad Ústavního soudu předestřený výše.

31. Nad rámec nutného odůvodnění považuje Ústavní soud za potřebné se vyjádřit též k přístupu obecných soudů ve vztahu k stěžovateli a k jeho procesním návrhům na doplnění dokazování výslechem svědků [viz bod 9 písm. c) a bod 13]. Za zcela nepřípustný je nutno považovat názor odvolacího soudu (č. l. 76), který bez jakýchkoli relevantních důvodů předpokládal, že v případě bratra stěžovatele je věrohodnost tohoto svědka jen díky této skutečnosti ipso facto snížena, stejně jako v případě návrhu slyšení svědka Z. Š. není přijatelné apriorně odmítat jeho věrohodnost s poukazem na skutečnost, že byl dříve starostou obce, a proto má mít zájem na tom, aby důkazní situace vyzněla ve prospěch stěžovatele. Apriorně negativní hodnocení osob svědků a jejich věrohodnosti bez jejich slyšení by mohlo vést až k podezření z absence nestrannosti soudu a hraničí s dehonestací těchto osob ze strany soudu. Tomuto názoru nahrává i to, že přístup obecných soudů k těmto svědkům navrženým stěžovatelem příkře kontrastuje s přístupem k svědkovi O. P., bývalému i současnému zastupiteli obce a místostarostovi, jakož i k hodnocení jeho svědecké výpovědi.

32. Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že svévolnou interpretací a aplikací právního předpisu bylo rozhodnutími obecných soudů zasaženo do stěžovatelova práva na soukromý život (čl. 10 odst. 2 Listiny - viz bod 19). Stěžovatel po dobu 2 let užíval nájemní byt a plnil řádně všechny povinnosti vyplývající z nájemní smlouvy. Až po 2 letech pokojného užívání pronajatého bytu byla vedlejším účastníkem podána žaloba na vyklizení předmětného bytu, které obecné soudy v důsledku ústavně pochybené interpretace právního předpisu vyhověly, čímž porušily základní právo stěžovatele na nerušený soukromý život. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.