I. ÚS 947/09
I.ÚS 947/09 ze dne 17. 3. 2010

N 56/56 SbNU 593
Počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení pokuty ve správním řízení

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů - ze dne 17. března 2010 sp. zn. I. ÚS 947/09 ve věci ústavní stížnosti MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s. r. o., IČ: 266 99 249, se sídlem Praha 1, Prokopská 8/296, proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 29. 8. 2007 sp. zn. 2007/381/had/MED č. j. had/8963/07, vyhotoveného dne 1. 11. 2007, a proti rozsudkům Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008 č. j. 5 Ca 397/2007-62 (ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2008 č. j. 5 Ca 397/2007-78) a Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č. j. 9 As 84/2008-108, jež se týkaly uložení pokuty stěžovatelce ve výši 200 000 Kč za zpracování televizní reklamy na potravinový doplněk, která měla uvést spotřebitele v omyl, že se jedná o léčivo.
Výrok

I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008 č. j. 5 Ca 397/2007-62 (ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2008 č. j. 5 Ca 397/2007-78) a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č. j. 9 As 84/2008-108 byl porušen čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, a současně byly porušeny základní právo stěžovatelky na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a její právní jistota dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Proto se uvedená rozhodnutí ruší.

II. Ve zbývajícím rozsahu se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění

I.

Včas podanou ústavní stížností splňující i další náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť prý jimi došlo k porušení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které zaručují právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a práva na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Stěžovatelka dále poukázala na čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i na čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a tam uvedený princip, že státní moc má být vykonávána jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, jakož i princip umožňující ukládat povinnosti pouze na základě zákona.

Shora uvedeným rozhodnutím Rady pro rozhlasové a televizní vysílání byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 200 000 Kč pro porušení § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění platném do 26. ledna 2006, (dále jen "zákon o regulaci reklamy"). Stěžovatelka jej měla porušit tím, že byla zpracovatelkou televizní reklamy na potravinový doplněk (PREVENTAN Quattro - mutace 1), který vzbuzuje v adresátu reklamy (spotřebiteli) dojem, že prezentovaný přípravek má schopnost účinně léčit bolest v krku. Jde tak o prezentaci reklamy, v níž jsou tyto léčebné účinky přípravku zdůrazněny, a spotřebitel je uveden v omyl, neboť přípravek je pouze doplňkem stravy, nikoliv léčivem. Citovaným rozsudkem Městského soudu v Praze byla správní žaloba stěžovatelky proti uvedenému rozhodnutí zamítnuta. Napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byla kasační stížnost stěžovatelky zamítnuta.

Stěžovatelka svoji ústavní stížnost založila zejména na tvrzení, že Nejvyšší správní soud, jakož i Městský soud v Praze, nepřípustně opominuly, že za porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy byla stěžovatelce uložena pokuta až po uplynutí zákonem stanovené jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty stanovené v § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy. Odkázala na judikát Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 1/2001 (publikovaný ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího správního soudu, 9/2004, č. 329), s odkazem na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94, podle kterého k určení počátku prekluzivní lhůty k uložení pokut postačí, aby vzniklo důvodné podezření z porušení povinnosti. Dnem, kdy se správní orgán o porušení povinností dozvěděl (tedy seznal, že došlo ke správnímu deliktu), je den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna jeho pracovníky při plnění pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi. Stěžovatelka má za to, že porušení povinnosti musel správní orgán zjistit již v rozmezí měsíců září 2005 až března 2006, kdy byl reklamní spot vysílán v televizi. Rozhodnutí o uložení pokuty však bylo vydáno až dne 29. srpna 2007, tedy nepochybně po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty.

Stěžovatelka dále zpochybňovala naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu. Namítla také, že posuzování správního orgánu bylo v rozporu s § 6b zákona o regulaci reklamy, neboť dle citovaného ustanovení odpovídá zpracovatel společně a nerozdílně se zadavatelem. Proto nemohla být v řízení uložena pokuta samostatně zadavateli i zpracovateli.

Stěžovatelka z uvedených důvodů navrhla, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil.

K výzvě Ústavního soudu podali k předmětné ústavní stížnosti vyjádření účastníci řízení.

Za Nejvyšší správní soud se vyjádřil předseda senátu 9 As, z něhož ústavní stížností napadené rozhodnutí vzešlo. Uvedl, že základních, resp. obecných práv, zaručených v čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, se lze domáhat jen v návaznosti na další zaručená práva. Pokud pak stěžovatelka poukázala na porušení práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny ve spojení čl. 6 Úmluvy), prohlásil, že v předmětné věci nemohlo být do tohoto práva zasaženo, neboť Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky projednal a ve věci rozhodnutí vydal. To, že nevyhověl návrhu a celou kasační stížnost posoudil jako nedůvodnou, neznamená zkrácení stěžovatelky v jejích právech. Proto v podrobnostech odkázal na odůvodnění svého (napadeného) rozhodnutí. K tvrzenému porušení čl. 17 Listiny pak Nejvyšší správní soud uvedl, že v žádném případě nemohlo dojít k porušení práva na informace, neboť napadený rozsudek ani svobodu projevu ani právo na informace nepopírá. Podstatnou částí ústavní stížnosti je tedy opakování námitek užitých již v kasační stížnosti. K námitce prekluze subjektivní lhůty odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku na č. l. 107, z něhož je patrné, že se Nejvyšší správní soud při řešení této právní otázky od ustálené judikatury neodchýlil. Totéž se prý týká i naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. Podle účastníka tak stěžovatelka v ústavní stížnosti pouze polemizuje se závěry správního orgánu. Zopakoval, že Ústavní soud není povolán k výkladu podústavního práva, může zasáhnout pouze v případě, kdy výklad a aplikace právních norem vykročí z mezí ústavnosti. To se však nestalo, neboť Nejvyšší správní soud se od ustálené judikatury neodchýlil.

Za Městský soud v Praze se vyjádřila předsedkyně senátu 5 Ca, která uvedla, že stěžovatelka jen opakuje žalobní námitky, vyjadřuje nesouhlas s rozhodnutím správních soudů v její věci. Proto odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ve svém vyjádření k ústavní stížnosti především uvádí, že se plně ztotožňuje s rozsudky Městského soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu, které považuje za dostatečně podrobné, srozumitelné a přesvědčivé. Rada má za to, že podstatou ústavní stížnosti je opakování tvrzení a námitek, s nimiž se oba jmenované soudy vyrovnaly v rámci svého rozhodování. Dodává, že § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy jasně stanoví, jakým jednáním je spotřebitel uváděn v omyl; omyl je vyvolán obsahem reklamy, její obrazovou a slovní prezentací přisuzující potravině vlastnosti, které lze zaměnit s vlastnostmi a účinky léků. Rada proto není povinna zkoumat pravdivost tvrzení obsažených v reklamě, nýbrž obsah a způsob reklamy, a zvažovat, zda taková reklama působí na diváka tak, že vyvolává dojem, že je prezentován přípravek s léčivými účinky. Ve vztahu k námitce stěžovatelky týkající se uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty Rada uvádí, že počátek běhu této lhůty nelze v žádném případě odvozovat od data vysílání předmětné reklamy, neboť správní orgán rozhoduje jako kolektivní orgán a ke svému rozhodnutí musí dojít procesně upraveným postupem. Rada má dále za to, že vyhláška č. 23/2001 Sb., kterou se stanoví druhy potravin určené pro zvláštní výživu a způsob jejich použití, byla již v roce 2004 zrušena, přičemž tato skutečnost nemá vliv na aplikaci § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy na reklamu na doplňky stravy. Připomíná, že § 6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy nebrání vést samostatná řízení proti zadavateli a zpracovateli reklamy a vydat samostatná rozhodnutí podle konkrétně zjištěných skutečností. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání současně uvedla, že trvá na ústním jednání.
II.

Ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud předesílá, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není součástí soustavy obecných soudů, není jim soudem nadřízeným a nepřísluší mu do jejich pravomoci zasahovat, pokud postupují v souladu s principy hlavy páté Listiny. Úkolem Ústavního soudu není zabývat se porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, chráněných "běžnými" zákony, pokud takové porušení neznamená zároveň porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich aplikace při řešení konkrétních předpisů jsou zásadně záležitostí obecných soudů [srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 81/95 ze dne 10. 9. 1996 (U 22/6 SbNU 575)].

Jinými slovy, Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť taková činnost přísluší právě obecným soudům, pod jejichž ochranou jsou podle čl. 4 Ústavy rovněž základní práva a svobody. Z ustálené a obecně dostupné judikatury Ústavního soudu je patrné, za jakých podmínek a okolností je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do jurisdikční činnosti obecných soudů, případně jak se jeho pravomoc projevuje ve vztahu k řízení, které před těmito soudy proběhlo.

III.

1) Z lustra Ústavního soudu se podává, že se stěžovatelka na Ústavní soud obrátila v obdobné věci v dalších třech případech. Vždy přitom napadá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Stěžovatelka - tak jako i v ústavních stížnostech ostatních - v ústavní stížnosti uvedla řadu námitek vztahujících se k napadeným rozhodnutím. Z nich Ústavní soud jako důvodnou posoudil toliko námitku prekluze subjektivní lhůty k vydání správního rozhodnutí o správním deliktu dle ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, jak je z dalšího textu tohoto nálezu patrné.

2) Z předložených listin Ústavní soud zjistil, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání začala formálně projednávat správní delikt stěžovatelky dne 16. května 2007. Stalo se tak poté, co správní orgán obdržel sdělení společnosti MÉDEA, a. s., v němž bylo správnímu orgánu oznámeno, že zpracovatelem reklamy je stěžovatelka. Do této doby bylo správní řízení vedeno právě se společností MÉDEA, a. s. V důsledku toho bylo na zasedání rady konaném dne 16. května 2007 zastaveno řízení se společností MÉDEA, a. s., a bylo zahájeno řízení o správním deliktu se stěžovatelkou jako skutečnou zpracovatelkou reklamy. Tento den považovaly následně správní soudy za den, jímž počala běžet subjektivní prekluzivní lhůta k projednání věci.

3) Správní soudy v napadených rozhodnutích vyslovily následující právní názor.

Městský soud v Praze uvedl v napadeném rozhodnutí, že "Počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty je odvozen od časového okamžiku, kdy správní orgán zjistil porušení zákona. Tímto okamžikem je třeba rozumět okamžik vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení. Nelze dovozovat, že by taková informace musela být zvláště kvalifikovaná, musí však mít nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která zabezpečuje, že řízení nebude zahájeno a vedeno na podkladě informací neověřených, nejasných či zjevně nevěrohodných. Za okamžik, kdy žalovaná zjistila porušení zákona, nelze považovat teprve okamžik samotného přijetí rozhodnutí o tom, že k porušení zákona došlo. Počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty je dán okamžikem vědomosti správního orgánu o skutkových okolnostech, umožňující předběžné právní zhodnocení, nikoliv teprve ukončením dokazování ve věci a definitivním závěrem správního orgánu, tj. přijetím rozhodnutí o tom, že zákon byl porušen, a pokuta je proto ukládána. Zjistit porušení zákona ve smyslu citovaného ustanovení § 8 odst. 5 zákona č. 40/1995 Sb. totiž neznamená postavit najisto, že k porušení zákona nesporně došlo, postačí, že vznikne odůvodněné podezření, že se tak stalo; prokázání porušení zákona je předmětem dále vedeného správního řízení. Za okamžik, kdy žalovaná (poznámka Ústavního soudu: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) zjistila porušení zákona, však nelze považovat ani dobu tvrzenou žalobcem (poznámka Ústavního soudu: stěžovatelkou), tj. dobu, kdy předmětný reklamní spot byl odvysílán.". Městský soud v Praze posléze dospěl k závěru, že prekluzivní subjektivní lhůta začala běžet dne 16. května 2007.

Nejvyšší správní soud uvedený právní názor (ohledně chápání počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty) v podstatě zopakoval. S odkazem na judikaturu správních soudů a vlastní judikaturu především uvedl, že "určení počátku běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty se odvíjí od výkladu pojmu "zjistit porušení zákona", který však "neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání, že k porušení povinnosti došlo a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je předmětem příslušného řízení. Proto zjištění o porušení zákona je vázáno na určitou skutečnost, z níž plyne důvodné podezření, že k porušení došlo. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu známa, je den, kdy správní orgán zjistil porušení zákona, tj. seznal, že došlo k jednání obsaženému v zákonem vymezené skutkové podstatě deliktu, jež zákon za splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt." (Srovnej například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008 č. j. 9 As 42/2008-98) ...". I Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že počátek prekluzivní subjektivní lhůty byl dán dnem zasedání Rady 15. a 16. května 2007, a proto bylo napadené správní rozhodnutí vydáno v zákonné subjektivní prekluzivní lhůtě.

Ústavní soud v takto citovaném právním názoru, ostatně přijatém v předchozí judikatuře správních soudů - tj. že počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je dán okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového - nic protiústavního neshledává. Protiústavnost jejich rozhodnutí tkví v něčem jiném, jak vyplývá z následujících úvah

4) Správní soudy však citovaný právní názor, jehož se v napadených rozhodnutích dovolávají, v předmětné věci adekvátně neaplikovaly.

Je totiž zřejmé, že správní soudy - důsledně vzato - nepřijaly právní názor, že počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je dán okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového. Správní soudy totiž neargumentovaly tak, že teprve na 9. zasedání Rady konaném dne 15.-16. května 2007 - kdy dle nich počal běh subjektivní prekluzivní lhůty - musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona jako takového. Správní soudy naopak uvedly, že teprve na tomto zasedání musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona ze strany stěžovatelky (nikoli pouze porušení zákona jako takového). Tedy, správní soudy přičinily další podmínku počátku běhu předmětné lhůty: sice, že je zřejmé, že se určitý, konkrétní subjekt (stěžovatelka) správního deliktu dopustil.

Tento právní názor je však v rozporu s předchozí judikaturou správních soudů (včetně Nejvyššího správního soudu, srov. text výše).

Takový názor správních soudů tak značí porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a porušení její ústavně zaručené právní jistoty dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. To proto, že šlo o odchýlení se od shora uvedené rozhodovací praxe, aniž by byly správní soudy dostatečným způsobem vyložily důvody, pro které tak učinily [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 470/97 ze dne 25. 11. 1999 (N 163/16 SbNU 203)]. Mezi zásady spravedlivého procesu totiž patří (jak svou povahou, tak svým významem) jako atribut právní jistoty - coby jeden z předpokladů právního státu - i požadavek jednotnosti rozhodování orgánů veřejné moci.

5) Podle § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, v předchozím znění, platí, že "pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení zákona došlo".

Jasné a jednoznačné znění tohoto ustanovení tedy nevyžaduje, že by se mělo jednat o zjištění porušení zákona ve vztahu k určitému konkrétnímu subjektu, nýbrž pouze zjištění porušení zákona jako takového (rovina jazykového výkladu). Správní soudy tak vyložily a aplikovaly ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy v rozporu již s jeho jazykovým výkladem, aniž by přitom předložily jakoukoliv argumentaci pomocí jiné metody výkladu, která by byla s to konkurovat metodě výkladu jazykového či by byla způsobilá jazykový výklad prolomit; až v takové hypotetické situaci by snad bylo možné hodnotit citovaný právní názor správních soudů jako racionálně logicky odůvodněný, a tak i objektivně akceptovatelný, jako výraz nezávislého soudního rozhodování. Proto nelze než takový postup - pro absenci jakýchkoli úvah objektivně způsobilých odůvodnit správními soudy přijatý výklad právní normy - hodnotit jako libovůli, a tudíž porušující právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

6) Jazykový výklad - sám o sobě - však zpravidla není dostačující. Především si totiž správní soudy nepoložily otázku po smyslu a účelu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, tedy nezkoumaly význam a účel jimi dovozené právní normy (rovina teleologického výkladu). Stejně tak nezkoumaly ani její ústavní konformitu.

Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že "naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity ..." [srov. např. plenární nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) aj.]. Tato teze je notorietou v judikatuře Ústavního soudu. Dále lze citovat kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.): "soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku ...". Ústavní soud např. ve svém usnesení sp. zn. II. ÚS 1773/07 ze dne 23. 1. 2008 (ve SbNU nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz) konstatoval, že "Výklad zákona podávaný stěžovatelem nese rysy formalismu, který pomíjí smysl a účel zákona. V ústavní stížnosti je argumentováno pouze jazykovým, resp. doslovným výkladem. Tím je však zcela nereflektována základní teze interpretace práva, a to sice, že nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu. Právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit jako jednoznačný a určitý [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 138/06 ze dne 10. 8. 2006 (N 152/42 SbNU 237)]. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě ... Stěžovatel nepoukázal na žádný jiný (alternativní) smysl a účel na podporu svého závěru o odlišné právní normě a založil jej toliko na argumentu textem předmětného ustanovení. Tím však svou argumentací popřel podstatu práva, která je dána jeho účelovým zaměřením, tj. záměrně regulovat v té které podobě společenské vztahy; z jeho výkladu plyne, že smysl a účel právní normy nemusí být zjišťován a postačí vyjít pouze z textu právního předpisu.".

Z logiky věci (v předchozím odstavci) platí citované teze o to více pro danou věc, neboť správní soudy nejenže si nepoložily otázku po smyslu a účelu § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy (ani neaplikovaly jinou metodu výkladu práva ani výklad ústavně konformní), nýbrž jimi zvolenou normu - jak je uvedeno výše - neopřely ani o prostý jazykový výklad citovaného ustanovení. Pokud by tak byly učinily, musely by dospět k jinému výkladu běhu prekluzivní lhůty, než který přijaly.

Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty je přimět správní orgán k aktivní činnosti - včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel. Výklad správních soudů - který má za následek, že (prekluzivní subjektivní) jednoroční lhůta nezapočne nutně běžet od získání shora uvedené vědomosti (tj. o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona), nýbrž až od okamžiku získání vědomosti správního orgánu o porušení zákona ze strany určitého konkrétního subjektu - zakládá důsledky nerozumné. Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena. Výklad správních soudů značí (v podstatné míře) popření praktického smyslu citované lhůty k uložení pokuty, a pro účastníka řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy právního státu.

Správní soudy tak v dané věci vyložily a aplikovaly § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy - jak již bylo uvedeno - v rozporu se zárukou právní jistoty stěžovatelky dle čl. 1 odst. 1 Ústavy; založily tedy pro stěžovatelku ztrátu jistoty, že může být veřejnou mocí sankciována jen v limitovaném časovém prostoru, který je stanoven právním předpisem.

7) Uvedený právní názor správních soudů měl za následek, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav v tom smyslu, zda nedošlo ke zjištění porušení zákona (jako takového) již dříve než ke dni 16. 5. 2007, kdy se správní orgán rozhodl se stěžovatelkou v předmětné věci zahájit správní řízení; až od tohoto okamžiku odvíjely správní soudy běh prekluzivní subjektivní lhůty. Správní soudy vyšly z protiústavního názoru, že předmětná prekluzivní subjektivní lhůta počala běžet teprve okamžikem, kdy byly správnímu orgánu známy "konkrétní skutečnosti, které odůvodňovaly podezření o porušení zákona ze strany žalobce ...".

V této souvislosti Ústavní soud cituje svůj nález sp. zn. IV. ÚS 946/09 ze dne 11. 1. 2010 (N 3/56 SbNU 21) týkající se téže stěžovatelky, v jeho následně označených odstavcích:

"20. Z těchto listinných příloh se podává, že Radě pro rozhlasové a televizní vysílání byl dne 28. prosince 2005 doručen přípis Státního ústavu pro kontrolu léčiv s podnětem Sdružení výrobců volně prodejných léčivých přípravků směřující proti televizní reklamě na doplňky stravy, mezi nimiž byly i výrobky Preventan. (poznámka: jak plyne např. z napadeného rozsudku městského soudu, reklamní spot v této věci sp. zn. I. ÚS 947/09 byl odvysílán v televizi mj. v průběhu září a října 2005, přičemž reklamní spot ve věci sp. zn. IV. ÚS 946/09 byl odvysílán mj. v prosinci 2005; není proto zřejmé, proč Nejvyšší správní soud při ústním jednání o ústavní stížnosti přezkoumávané tímto nálezem argumentoval nemožností srovnání s věcí sp. zn. IV. ÚS 946/09, neboť údajně zásadní rozdíl spočívá v datu odvysílání spotu) Tyto výrobky byly v jednotlivých správních řízeních, která vyvrcholila podáním výše zmíněných ústavních stížností, označeny jako Preventan Akut - mutace 1; Preventan Akut - mutace 2, Preventan QUATRO - mutace 1 a Preventan QUATRO Akut Junior - mutace 3. Správní orgán však nebyl v označování důsledný, což znepřehlednilo vztah jednotlivých spisů s příslušnými rozhodnutími. Dále Ústavní soud obdržel kopii dopisu z 1. února 2006, jímž Úřad Rady pro rozhlasové a televizní vysílání žádal Českou televizi o sdělení, kdo je zadavatelem a zpracovatelem televizní reklamy na výrobky Preventan, a to právě s odvoláním na sdělení Státního ústavu pro kontrolu léčiv. Příslušná informace byla Radě pro rozhlasové a televizní vysílání doručena dne 10. února 2006.

21. Přestože ze správního spisu, který měly správní soudy k dispozici, není patrné, co a kdy se stalo podnětem pro řízení o uložení sankce pro spáchání správního deliktu, má Ústavní soud za to, že není možné za zahájení běhu prekluzivní subjektivní lhůty považovat den 16. května 2007, a to z několika důvodů.

22. Správní soudy s odkazem na svoji judikaturu (viz např. výše uvedenou citaci z rozsudku Městského soudu v Praze) dovodily, že okamžikem počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je třeba rozumět již pouhou vědomost o skutkových okolnostech, které umožní předběžné právní zhodnocení, aniž by se jednalo o informaci zvláště kvalifikovanou. Za této situace tedy správní soudy měly zjišťovat, kdy správní orgán takovou vědomost získal. Namísto toho však shledaly počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty teprve k datu, kdy správní orgán zahájil správní řízení, a to přímo se stěžovatelkou. Nevzaly přitom v úvahu ani tu skutečnost, že správní řízení pro stejný správní delikt bylo již dříve zahájeno s jiným subjektem, o němž se správní orgán mylně domníval, že je zpracovatelem reklamy. Přitom ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy pro běh prekluzivní subjektivní lhůty nezohledňuje to, zda je najisto zřejmé, kdo se správního deliktu dopustil.

23. Jak Ústavní soud již výše uvedl, Městský soud v Praze byl zpraven o dni zahájení správního řízení se stěžovatelkou, za který Rada pro rozhlasové a televizní vysílání označila den 4. září 2006. (poznámka: totéž uvedla Rada pro rozhlasové a televizní vysílání i v nyní posuzované věci, tj. z č. l. 40 spisu Městského soudu v Praze se podává vyjádření Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, že "Správní řízení se žalobcem bylo skutečně zahájeno dnem doručení oznámení o možném porušení zákona tedy dne 4. září 2006 ...") ... Ze spisu Městského soudu v Praze totiž ani není patrné, že by se správní soud snažil zjistit, jaké poznatky měl správní orgán ke dni 4. září 2006, a vycházel z informací ověřitelných toliko z předložené správní dokumentace, podle které začala běžet lhůta dnem zjištění provinění, tj. v rámci zasedání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání konaného dne 16. května 2007 ... Nejvyšší správní soud ... ani on nezjišťoval počátek běhu uvedené lhůty zcela v souladu se svojí judikaturou. ".

8) Ústavní soud - obdobně jako v nálezu sp. zn. IV. ÚS 946/09 - s ohledem na uvedené okolnosti (mj. na protiústavní výklad § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy provedený správními soudy) má za to, že správní soudy ve své rozhodovací činnosti nevzaly v úvahu všechny skutečnosti, které by mohly mít na běh prekluzivní subjektivní lhůty vliv. Bude tedy na správních soudech, aby s ohledem na obsah správních spisů, s přihlédnutím k vlastní judikatuře i k tomuto nálezu Ústavního soudu posoudily, zda začala běžet prekluzivní subjektivní lhůta již doručením podnětu Státního ústavu pro kontrolu léčiv dne 28. prosince 2005, nebo dne 4. září 2006 (kdy, jak sama uvádí, zahájila Rada pro rozhlasové a televizní vysílání správní řízení), nebo jiným dnem, kdy bylo dáno důvodné podezření, že došlo k porušení zákona. Bude tedy namístě prověřit, jaká řízení u Rady pro rozhlasové a televizní vysílání probíhala od doručení uvedeného podnětu a k jakým poznatkům a v jakém čase správní orgán dospěl.

Bez povšimnutí by nemělo zůstat ani posouzení, zda lhůty, v nichž Rada pro rozhlasové a televizní vysílání vypravuje své písemnosti, jsou v souladu se správním řádem.

Ústavní soud v této souvislosti opakovaně zdůrazňuje [např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 545/07 ze dne 17. 7. 2007 (N 113/46 SbNU 77); IV. ÚS 816/07 ze dne 2. 3. 2009 (N 39/52 SbNU 399) či III. ÚS 1420/07 ze dne 1. 7. 2008 (N 117/50 SbNU 3)], že otázku prekluze práva považuje za problematiku natolik významnou, že by se jí měly správní soudy důkladně zabývat. V řadě svých nálezů [např. ze dne 26. 2. 2009 sp. zn. I. ÚS 1169/07 (N 38/52 SbNU 387), ze dne 6. 5. 2009 sp. zn. I. ÚS 1419/07 (N 112/53 SbNU 397), ze dne 23. 4. 2009 sp. zn. III. ÚS 1463/07 (N 96/53 SbNU 227)] se pak jednoznačně a podrobně Ústavní soud vyslovil k povinnosti správních soudů přihlédnout k prekluzi práva z úřední povinnosti. Není proto zřejmé, proč Nejvyšší správní soud při ústním jednání o této ústavní stížnosti poukazoval na to, že to, co tvrdí stěžovatelka před Ústavním soudem, měla tvrdit již před obecnými soudy, a že je to naprosto zásadní věc, neboť správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou. Navíc je třeba dodat, že stěžovatelka již ve správní žalobě uložení pokuty po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty namítala (srov. str. 4-5 spisu), a to učinila i v kasační stížnosti (srov. str. 71 spisu).

Závěrem Ústavní soud dodává, že o skutkově obdobné věci týchž účastníků rozhodoval již ve svém nálezu ze dne 11. 1. 2010 sp. zn. IV. ÚS 946/09, ve kterém dospěl k závěru, že "zúžení výkladu, resp. pominutí části vlastní judikatury správními soudy, je postup, který zkrátil stěžovatelku v jejích shora uvedených ústavně garantovaných právech.". Ústavní soud neshledal v dané věci důvod se od těchto závěrů odchýlit.

IV.

V projednávané věci tak senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že správní soudy svým postupem zkrátily stěžovatelku v jejích shora uvedených ústavně garantovaných právech. Proto v souladu s ustanovením § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavnímu soudu zrušil Ústavní soud napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu i Městského soudu v Praze, jak ve výroku uvedeno.

Za tohoto stavu - který již sám nutně vedl ke zrušení napadených rozhodnutí správních soudů - se již Ústavní soud dalšími námitkami stěžovatelky nezabýval, neboť by to bylo nadbytečné.

Ve zbylém rozsahu, tj. v části směřující proti rozhodnutí správního orgánu, Ústavní soud stížnost odmítl [dle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu]; učinil tak na základě principu subsidiarity (plynoucího z § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.