I. ÚS 1849/08
I.ÚS 1849/08 ze dne 18. 2. 2010

N 30/56 SbNU 339
K zásadě zákazu sebeobviňování ve správním řízení

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 18. února 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08 ve věci ústavní stížnosti Z. H. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 As 32/2008-116, kterým byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost proti rozsudku ve správním soudnictví o zamítnutí stěžovatelovy žaloby proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, jímž bylo potvrzeno prvostupňové správní rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty stěžovateli za nedostavení se k podání vysvětlení v souvislosti s přestupkem na úseku dopravy a silničního hospodářství, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Magistrátu hlavního města Prahy jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok

I. Nerespektováním příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 As 32/2008-116 porušena základní práva stěžovatele garantovaná čl. 11 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

II. Proto se toto rozhodnutí ruší.
Odůvodnění

I.

1. Ústavní stížností podanou včas (§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále též jen "zákon o Ústavním soudu") a také co do ostatních náležitostí v souladu se zákonem o Ústavním soudu [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) a § 75 odst. 1 a contrario zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.

2. Napadeným rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2007 č. j. 2 Ca 10/2007-91. Rozsudkem soudu prvního stupně byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 9. 11. 2005 č. j. MHMP/246434/2005/DOP 04/Ci, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1 ze dne 14. 9. 2005 č. j. R 652/2005. Tímto správním rozhodnutím byla stěžovateli uložena pořádková pokuta ve výši 500 Kč za to, že neuposlechl výzvy a dne 7. 9. 2005 se nedostavil k podání vysvětlení, k němuž byl správním orgánem vyzván. Vysvětlení se mělo týkat stěžovatelova jednání, v němž správní orgán spatřoval přestupek na úseku dopravy a silničního hospodářství, kterého se měl stěžovatel dopustit tím, že dne 6. 4. 2005 jako svolavatel řádně ohlášeného shromáždění před sochou sv. Václava na Václavském náměstí umístil na pozemní komunikaci dva zvukové reproduktory, čímž měl bez povolení příslušného silničního správního úřadu užít pozemní komunikaci k jinému účelu, než pro který je určena.

3. Nejvyšší správní soud v obiter dictu napadeného rozhodnutí sice jednoznačně přisvědčil stěžovateli, že předmětný skutek přestupek nezakládal, a správní orgán tudíž nebyl oprávněn od stěžovatele a limine vysvětlení požadovat, dovodil však, že pokud stěžovatel výzvy neuposlechl, je přesto rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty v souladu se zákonem.

4. Stěžovatel je přesvědčen, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku opomněl ústavněprávní dimenzi věci. V důsledku toho tento rozsudek nerespektuje zásadu legality výkonu veřejné moci zakotvenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), čímž porušil stěžovatelovo právo na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a nepřímo též právo shromažďovací podle čl. 19 odst. 1 Listiny.

5. Podle stěžovatele v sobě princip legality veřejné moci obsahuje též zákaz vynucovat splnění nezákonných příkazů veřejné moci prostřednictvím pořádkových opatření a sankcí. Jestliže Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že k ozvučení shromáždění občanů není zapotřebí úředního povolení, měl z něho vyvodit rovněž závěr, že je-li správním orgánem vedeno řízení o přestupku spočívajícím v takovém jednání, jež by mělo být nepovoleným zvláštním užíváním pozemní komunikace, nelze v tomto řízení, které a limine postrádá zákonný podklad, ukládat svolavateli shromáždění sankce za to, že správnímu orgánu pro jeho činnost neposkytl dostatečnou součinnost, nebo jej k poskytnutí součinnosti donucovat pořádkovými opatřeními. Nejvyšší správní soud však takové stanovisko dle stěžovatele nezaujal, ústavněprávnímu posouzení se zcela vyhnul a způsobem, který nelze než označit za nepříliš přesvědčivý a vypjatě formalistický, dovodil, že účastníkovi řízení lze uložit pořádkovou pokutu za nedostatek součinnosti i v případě, že toto řízení je vedeno v rozporu se zákonem.

6. Nejvyšší správní soud pominul i stěžovatelem zdůrazňovanou skutečnost, že nedostatek součinnosti neměl na další postup správního orgánu nejmenší vliv, když ten přestupkové oznámení, aniž by provedl jakékoliv další úkony, jako nedůvodné odložil, a jediným vyústěním tohoto řízení byla pořádková pokuta uložená stěžovateli.

7. Stěžovatel v ústavní stížnosti dále uvedl, že závěry napadeného rozsudku pokládá za nesprávné. Jsou-li stát a jeho orgány vázány povinností zákonného výkonu veřejné moci, nemají v případě, že vybočí mimo tento rámec a počínají si v rozporu se zákonem, k dispozici ta pořádková opatření, kterými by jinak mohly součinnost účastníků řízení vynucovat. Opačný závěr by vytvářel situaci, kdy úřední svévoli je propůjčována stejná autorita a stejná veřejnoprávní ochrana jako jednání právem aprobovanému, a stěžovatel, který neučinil nic víc, než že využil svého ústavně zaručeného práva shromažďovacího a na řádně ohlášené shromáždění přivezl vlastní zvukovou aparaturu, aby je přiměřeným způsobem ozvučil, by byl nyní potrestán nejen pořádkovou pokutou, ale musel by navíc nést nemalé náklady řízení, když součástí řízení před obecnými soudy bylo i projednání celkem dvou kasačních stížností. Byla-li výzva Úřadu městské části Praha 1 nezákonná, nelze stěžovatele k jejímu splnění donucovat ukládáním pořádkových pokut, a pokud již taková pokuta byla stěžovateli uložena, je namístě rozhodnutí o jejím uložení zrušit anebo mu pokutu prominout.

8. S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud napadený rozsudek zrušil.

9. Na základě výzvy Ústavního soudu se k podané ústavní stížnosti vyjádřily Nejvyšší správní soud jako účastník řízení a Magistrát hlavního města Prahy jako vedlejší účastník řízení.

10. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že již v odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně vysvětlil, proč shledal kasační stížnost nedůvodnou a ve shodě s Městským soudem v Praze uložení pořádkové pokuty za souladné se zákonem. Nejvyšší správní soud v odůvodnění vyložil smysl a účel pravomoci správních orgánů při prověřování oznámení o přestupku a současně objasnil, v čem je třeba spatřovat ztížení postupu správního orgánu, které je nutným předpokladem pro uložení pořádkové pokuty podle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "přestupkový zákon"). Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že jasně, přesvědčivě a srozumitelně vyložil, proč nepovažuje pro uložení pokuty za podstatné, zda případné následné správní řízení skončilo se závěrem o spáchání přestupku či nikoliv. Nejvyšší správní soud proto odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a uvedl, že setrvává na názoru o správnosti tohoto rozhodnutí a jeho souladnosti s ústavním pořádkem. Závěrem proto navrhl, aby Ústavní soud podanou ústavní stížnost zamítl.

11. Magistrát hlavního města Prahy, odbor dopravy, ve svém vyjádření konstatoval, že se ztotožňuje s rozsudkem Nejvyššího správního soudu, a proto navrhuje, aby ústavní stížnost byla v celém rozsahu zamítnuta.

II.

12. Ústavní soud si k posouzení ústavní stížnosti vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 2 Ca 10/2007, v němž byl jako příloha dosud založen rovněž správní spis Magistrátu hlavního města Prahy, resp. Úřadu městské části Praha 1.

13. Na č. l. 2 správního spisu je založen úřední záznam ze dne 7. 4. 2005 vyhotovený vedoucím oddělení hlídkové služby Policie České republiky, z něhož vyplývá, že stěžovatel nainstaloval v průběhu ohlášené demonstrace "Za odvolání premiéra Grosse" dne 6. 4. 2005 v 16:30 hod. u sochy sv. Václava dva reproduktory na kovových stojanech a stojan s mikrofonem. Na dotaz hlídkujícího policisty, zda disponuje povolením k záboru místa, odkázal na probíhající jednání na Magistrátu hlavního města Prahy, avšak po ukončení demonstrace v 19:10 hod. povolení nepředložil a pouze reagoval tak, že z konzultace u primátora vyplynulo, že povolení není třeba, pokud jde o ohlášenou demonstraci. V úředním záznamu je dále konstatováno, že jednáním stěžovatele došlo k porušení § 47 odst. 1 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb. Na č. l. 1 je založeno oznámení o přestupku učiněné Policií České republiky a adresované Úřadu městské části Praha 1, podle něhož je stěžovatel podezřelý ze spáchání přestupku proti veřejnému pořádku dle § 47 odst. 1 písm. g) přestupkového zákona. Jak dále vyplývá ze správního spisu, toto oznámení bylo postoupeno Magistrátu města Zlína, v jehož obvodu měl stěžovatel hlášen trvalý pobyt (č. l. 3), aby bylo následně vráceno zpět Úřadu městské části Praha 1 (č. l. 9). Úřad městské části si dále vyžádal stanovisko Magistrátu hlavního města Prahy stran toho, zda shromáždění svolané stěžovatelem bylo ohlášeno a zda v takovém případě se pro zábor vyžaduje povolení k zvláštnímu užívání místní komunikace (č. l. 10). Dle vyjádření odboru dopravy Magistrátu hlavního města Prahy není svolavatel shromáždění zproštěn plnění povinností vyplývajících ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; umístění čehokoliv na pozemní komunikaci proto vyžaduje povolení ke zvláštnímu užívání podle § 25 zákona o pozemních komunikacích (č. l. 15). Ve spise je dále založena výzva k podání vysvětlení adresovaná stěžovateli a doručená dne 16. 8. 2005 s upozorněním, že podle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, lze uložit pořádkovou pokutu tomu, kdo se bez závažných důvodů na výzvu nedostaví, nebo kdo bezdůvodně podání vysvětlení odmítá (č. l. 21). Tuto výzvu správní orgán zopakoval dopisem ze dne 14. 9. 2005. Stejné datum pak nese rozhodnutí odboru správního Úřadu městské části Praha 1, kterým byla stěžovateli uložena pořádková pokuta ve výši 500 Kč s odůvodněním, že se dne 7. 9. 2005 nedostavil na výzvu k podání vysvětlení ve věci oznámení o přestupku na úseku dopravy, čímž měl ztížit postup správního orgánu. Na základě odvolání stěžovatele se uložením pořádkové pokuty zabýval odbor dopravy Magistrátu hlavního města Prahy, který rozhodnutím ze dne 9. 11. 2005 č. j. MHMP/246434/2005/DOP 04/Ci odvolání zamítl a rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdil. Z odůvodnění vyplývá, že se plně ztotožnil s argumentací správního orgánu prvního stupně (č. l. 30-34).

14. Stěžovatel napadl dne 28. 11. 2005 rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou u Městského soudu v Praze, přičemž argumentoval v podstatě obdobně jako v nyní podané ústavní stížnosti (č. l. 1-11 spisu městského soudu). Městskému soudu stěžovatel předložil právně obdobné rozhodnutí žalovaného správního orgánu ve skutkově odlišné věci, v níž správní orgán dospěl k opačnému právnímu závěru, totiž že v případě, kdy je zřejmé, že přestupkové řízení bude zastaveno, nelze pro nedostavení se k jednání ukládat pořádkovou pokutu.

15. Městský soud v Praze nejprve žalobu stěžovatele odmítl z důvodu, že žaloba brojí toliko proti procesnímu rozhodnutí, které není přezkoumatelné ve správním soudnictví (č. l. 36-37). Toto rozhodnutí bylo na základě kasační stížnosti stěžovatele zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007 sp. zn. 1 As 56/2006 (č. l. 74-77). V novém řízení městský soud žalobu věcně projednal a rozsudkem ze dne 11. 2. 2007 zamítl (č. l. 91-100). Dospěl přitom k závěru, že správní orgány se při uložení pořádkové pokuty nedopustily nezákonnosti. V odůvodnění městský soud rozvedl, že výzvu k podání vysvětlení může správní orgán využít ještě před zahájením řízení, přičemž účelem je posouzení toho, zda k přestupku skutečně došlo a zda ten, který byl oznámen jako přestupce, se přestupku dopustil. Teprve na základě odpovědi těchto dvou otázek dle městského soudu správní orgán zahajuje správní řízení. Jinak řečeno vysvětlení slouží k prověření došlého oznámení a je povinností každého takové vysvětlení podat. Pokud se stěžovatel bez závažného důvodu k podání vysvětlení nedostavil, bylo uložení pořádkové pokuty v souladu se zákonem. Městský soud dospěl k závěru, že postupem správních orgánů nebyla porušena ani ústavně zaručená základní práva, a to ani právo shromažďovací, neboť dle městského soudu toto právo v sobě nezahrnuje "právo instalace zvukové techniky na pozemních komunikacích bez schválení příslušného orgánu, neboť povinnost obstarat si takovéto povolení k instalaci techniky na veřejném prostranství neomezuje sama o sobě shromažďovací právo občanům dle článku 19 Listiny základních práv a svobod".

16. Tento rozsudek přezkoumal nyní napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud (č. l. 116-120). V odůvodnění přitom uvedl, že z § 60 odst. 2 přestupkového zákona vyplývá povinnost stěžovatele uposlechnout výzvy správního orgánu a dostavit se k podání vysvětlení. Pokud zůstal stěžovatel nečinný a k věci se nijak nevyjádřil, dospěl správní orgán právem k závěru, že stěžovatel žádné závažné důvody pro odpírání součinnosti nemá a uložení pořádkové pokuty bylo dle Nejvyššího správního soudu namístě. Dle Nejvyššího správního soudu je nutným předpokladem pro uložení pořádkové pokuty ztížení postupu správního orgánu, byť není přímo znakem skutkové podstaty pořádkového deliktu dle § 60 odst. 2 přestupkového zákona. To, zda byl ztížen postup správního orgánu, však nelze dovozovat ze skutečnosti, zda bylo následně zahájeno přestupkové řízení, případně s jakým výsledkem. Dle Nejvyššího správního soudu lze říci, že "postup správního orgánu bude ztížen všude tam, kde správní orgán marně uplatní svou pravomoc a bezvýsledně vynaloží prostředky mu dostupné. Není podstatné, zda se přitom dopustí omylu, pokud je jeho jednání vedeno rozumným účelem.". Dle názoru Nejvyššího správního soudu "ve správním řízení platí zásada součinnosti správních orgánů s účastníky řízení ... Součinnost s osobami je namístě i mimo řízení, tedy při jakémkoli úředním postupu; součinnost však není možná, pokud nespolupracuje i druhá strana - tedy fyzická či právnická osoba.".

17. Nejvyšší správní soud však na druhou stranu přitakal stěžovateli, pokud jde o otázku práva na ozvučení jako součásti shromažďovacího práva, tj. na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud je dle odůvodnění napadeného rozsudku toho názoru, že samotné umístění ozvučení na pozemní komunikaci nemůže být přestupkem. Tato otázka však dle Nejvyššího správního soudu nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí o pořádkové pokutě.

18. Ústavní soud si v souladu s § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že od ústního jednání již nelze očekávat další objasnění věci.
III.

19. Po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

20. Ústavní soud již v řadě svých nálezů potvrdil, že ústavní systém v České republice vychází z principů materiálního právního státu. Již v jednom ze svých prvních rozhodnutí [nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] Ústavní soud odlišil formální a materiální pojetí právního státu, přičemž jasně vyjádřil svou afinitu k druhé z forem právního státu. Zatímco první forma je založena na ryze procedurálním a formálním pojetí bez ohledu na obsah a účel jednání státních orgánů, materiální právní stát je naopak založen na určitých základních principech, které je třeba při výkonu státní moci respektovat. Příklon k materiálnímu pojetí právního státu znamená, že orgány veřejné moci jsou povinny se pohybovat nejen z hlediska formálního v hranicích svých pravomocí a kompetencí stanovených ústavním pořádkem a zákony, ale že výkon těchto pravomocí musí být také po obsahové (materiální) stránce v souladu s určitými základními principy, většinou vyjádřenými v ustanoveních ústavního pořádku, která garantují základní práva a vytvářejí hodnotovou bázi ústavního pořádku. V případě výkonu pravomoci a kompetence orgánu veřejné moci je tedy podstatné sledovat také účel, k němuž uplatnění pravomoci směřuje, jakož i prostředky, jichž je přitom používáno.

21. V podmínkách materiálního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný; jinými slovy, z ústavního hlediska nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje. Pouze v tomto materiálním smyslu je třeba interpretovat též čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který stanoví zákon. Zvolený způsob výkonu veřejné moci, který s sebou nese zásah do základních práv osob, musí též vždy obstát z hlediska principu proporcionality. Ten je derivátem principu právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (materiální právní stát), jímž má Česká republika být podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, který se uplatní komplementárně k čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány na základě zákona, v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod.

22. Orgán veřejné moci proto vykonává určitou pravomoc a kompetenci ultra vires nejen tehdy, jedná-li mimo formálně zákonem stanovený rámec pravomocí a kompetencí, ale materiálně též tehdy, pokud svým jednáním nesleduje určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla určitá pravomoc a kompetence svěřena, resp. tehdy, narušuje-li svým, byť o zákon se opírajícím, postupem základní práva dotčených osob více, než je nezbytně nutné k tomu, aby byl ještě dosažen zákonem stanovený účel. Ukládá-li na základě zákona orgán veřejné moci soukromým osobám povinnosti, a tím omezuje jejich základní práva, musí přesto dbát na to, aby zcela nepopřel samotnou podstatu toho kterého základního práva nebo jeho smysl. Omezení nelze užít k jiným než zákonem předvídaným účelům (čl. 4 odst. 4 Listiny). Tak základní práva zpětně omezují svá, formálním zákonem předvídaná, omezení.

23. Jak již Ústavní soud ve své dřívější judikatuře uvedl, nejsou shora uvedená ustanovení Listiny a Ústavy (čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy) toliko programovými či kompetenčními normami, nýbrž mají i další dimenzi - totiž garanci autonomního postavení jednotlivce vůči veřejné moci [srov. například nález sp. zn. I. ÚS 113/04 ze dne 4. 5. 2004 (N 63/33 SbNU 129)]. Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení" (kontaktování účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, jeho odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova nelze vynucovat ukládáním sankcí. Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces. Tak také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek [k zákazu sebeobvinění viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Marttinen v. Finsko (stížnost č. 19235/03)]. V této věci soud uvedl, že stěžovatel se může dovolávat čl. 6 odst. 1 Úmluvy ohledně uložení správní pokuty, přičemž jediným účelem účasti stěžovatele před orgánem bylo poskytnutí informací a žádný jiný účel jeho vymáhaná účast neměla. Jinak řečeno, veřejná moc vykonává pravomoci a kompetence, jimž je jednotlivec zásadně povinen se podrobovat, ovšem za předpokladu, že jsou vykonávány souladně s požadavky plynoucími právě z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve shora uvedeném materiálním rozměru jejich působení a při dodržení požadavku plynoucího z principu přiměřenosti. Pokud výkon veřejné moci takové požadavky nesplňuje, jde o excesivní vybočení z mezí daných ústavním pořádkem. Jednotlivec není povinen vykonat takovou uloženou povinnost, která je v rozporu s příkazem plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny.

24. Přirozeně, že nelze v praktickém životě vyloučit situaci, kdy při výkonu veřejné moci jedná její orgán v omylu, ať už skutkovém či právním, v jehož důsledku se dopouští excesu (jednání ultra vires). Existence omylu však rozhodně nemůže být důvodem pro ospravedlnění excesu. Omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci, pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.

25. Pro naznačené případy je právě vytvořen celý systém opravných prostředků. Z důvodů základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí zasahujících do základních práv (čl. 36 odst. 2 Listiny) a z povinnosti obecných soudů poskytovat ochranu základním právům (čl. 4 Ústavy) je patrno, že se právě od soudů očekává, že případný exces, resp. jeho následky ve sféře základních práv jednotlivce neprodleně odstraní. V jiné věci (nicméně z hlediska vertikálnosti vztahu veřejná moc - jednotlivec analogické a nadto nelze přehlédnout autonomní hodnocení klasifikace věci jako trestního obvinění ze strany Evropského soudu pro lidská práva - viz Engel v. Nizozemí, 1976, Öztürk v. SRN, 1984, Lauko proti Slovensku, 1998, a Kadubec proti Slovensku, 1998) k tomu Ústavní soud poznamenal, že "orgány činné v trestním řízení [jsou] nadány řadou procesních pravomocí, jež umožňují a usnadňují průběh trestního řízení, které ovšem nemohou vykonávat mechanicky. Vždy je třeba využití procesních institutů zvažovat z pohledu proporcionality zásahu do základních práv obviněného. Prostředky trestního procesu, které nezřídka vedou k omezení základních práv obviněného, proto také nelze posuzovat zcela izolovaně, ale pouze v kontextu účelu jejich použití, jímž je odhalení a potrestání pachatele trestné činnosti. Pokud se v kterékoliv fázi trestního řízení ukáže, že tento účel nemůže být naplněn, neboť obviněný se trestné činnosti nedopustil, a podezření orgánů činných v trestním řízení bylo zcela liché, je třeba za vadné považovat veškeré úkony, které byly v trestním řízení provedeny, tj. případně včetně prostředku vedoucího k omezení osobní svobody, jímž je vazba ... na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet." [nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567)].

26. V projednávané věci dospěl Ústavní soud k závěru, že je třeba postupovat obdobně jako ve věci výše uvedené, neboť v obou případech orgány veřejné moci (zde Úřad městské části Praha 1 a jemu nadřízený Magistrát hlavního města Prahy) vykonávaly svá formální oprávnění, materiálně nazíráno, ultra vires. Správnímu orgánu mělo být prima facie zřejmé, že jednání stěžovatele oznámené orgány Policie České republiky z místa demonstrace nemůže naplňovat po právní stránce znak přestupku, a to proto, že umístění reproduktorů na komunikaci je součástí výkonu shromažďovacího práva. Podstatné je přitom právě to, že takový závěr plynul prima facie ze samotného oznámení skutku Policií České republiky, a dále samozřejmě ze znalostí právního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, bez toho, že by bylo třeba provádět další dokazování, resp. apriorní, tj. před zahájením řízení prováděné objasňování věci. I takové apriorní řízení, anebo právě ono, je velmi způsobilé přivodit poruchu v základních právech osoby, která má podat vysvětlení. Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

27. Proto je Ústavní soud přesvědčen, že pokuta uložená za neuposlechnutí předvolání stěžovatele k podání vysvětlení nesledovala a ani nemohla sledovat racionální a ústavně aprobovatelný účel. Ve světle vyložených principů materiálního právního státu nebylo možno stěžovatele pokutami donucovat k podání informací, byl-li policií označen za jediného možného pachatele přestupku. Jinak řečeno, v podmínkách materiálního právního státu je povinností orgánu veřejné moci předtím, než uplatní zákonem obecně vymezené oprávnění uložit jednotlivci povinnost, aby věc posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti případu v danou chvíli mu již známé a zvážil, zda vůbec v konkrétní situaci smí obecně mu svěřené oprávnění uplatnit, a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje. To jistě neznamená, že si má správní orgán toliko na základě oznámení o přestupku učinit konečný závěr o tom, zda se čin stal, kdo za něj odpovídá a zda jím byla naplněna skutková podstata přestupku, avšak nemůže uložit jednotlivci povinnost a vynucovat ji pomocí sankcí tehdy, je-li - jak svrchu uvedeno - prima facie zřejmé, že oznámené jednání přestupkem být nemůže, neboť oznámeným skutkem šlo naopak o výkon ústavně zaručeného základního práva shromažďovacího. Takové jednání je nejen vybočením z mezí čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, nýbrž je to postup, který odporuje příkazu, který pro výkon veřejné moci plyne z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého omezení základních práv musí šetřit jejich podstatu a smysl a omezení nelze užívat k jiným účelům, než pro které byla stanovena, což lze označit za postup svědčící výkonu tak závažné a zakázané libovůle, že je možné jej zároveň označit za jednání vykazující vůči jednotlivci znaky jednání šikanózního.

28. Ústavní soud proto považuje za přijatelný výsledek ten, který byl stěžovatelem dokládán k žalobě podané Městskému soudu v Praze, v podobě rozhodnutí žalovaného Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 30. 6. 2003 č. j. MHMP 83608/2003/B/Per-86, učiněného v jiném řízení, s jinými účastníky a v situaci již zahájeného správního řízení. Nicméně Ústavní soud má za to, že závěry v tomto rozhodnutí vyslovené se vztahují též na postup před zahájením řízení, kdy si správní orgán toliko prověřuje oznámení a činí o něm předběžný úsudek. V odůvodnění tohoto rozhodnutí je jasně uvedeno, že v případě, kdy je zřejmé, že řízení bude zastaveno, není namístě účastníka, který se na výzvu před správní orgán nedostavil, sankcionovat pořádkovou pokutou. K tomu Ústavní soud dodává, že vyplývá-li z dosud již zjištěných skutečností závěr, že předvolaný je pravděpodobným pachatelem přestupku, je vynucování jeho přítomnosti za účelem poskytnutí výpovědi, a to pomocí sankcí, problematické z důvodů porušení jeho práva garantovaného mu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

29. Pokud správní orgány a ani Městský soud v Praze nerozpoznaly působení základního práva shromažďovacího, jakož i práva na spravedlivý proces (v aspektu zákaz sebeobvinění či sebeusvědčení), postupovaly v důsledku toho vůči stěžovateli do té míry excesivně, že nejen vybočily svým jednáním z mezí daných čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ale přímo porušily čl. 4 odst. 4 Listiny. Bylo na Nejvyšším správním soudu, aby výkonem své ústavní povinnosti situaci napravil a porušení základních práv stěžovatele odstranil. To však neučinil. Tak pokračoval a navíc soudně stvrdil porušení základních práv stěžovatele, když se omezil na poměrně formalistické a navíc nekonzistentní odůvodnění svého postupu (rozpoznání alespoň působení shromažďovacího práva, avšak nevyvození nutných důsledků v posouzení postupu správního orgánu, když už základní právo stěžovatele na spravedlivý proces zůstala nerozpoznáno, byť ochrana nebyla poskytnuta ani jednomu z nich).

30. Lze proto souhrnně uzavřít, že Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem nerespektoval ústavní příkaz obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny a v konečném důsledku potvrdil porušení vlastnického práva stěžovatele, které mu garantuje čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť rozhodnutím správních orgánů, do nichž vyústilo jejich protiústavní jednání, byla stěžovateli uložena pokuta, která přirozeně znamená protiústavní umenšení stěžovatelova majetku, a dále stěžovatelovo právo na svobodnou a autonomní vůli, garantované čl. 2 odst. 3 Listiny, jakož i právo na spravedlivý proces v aspektech garantovaných čl. 6 odst.1 Úmluvy.

31. S ohledem na shora uvedené závěry Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhověl a napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.