I. ÚS 182/05
I.ÚS 182/05 ze dne 6. 4. 2006

N 79/41 SbNU 39
K oprávnění okresního státního zástupce podat ústavní stížnost; kárné řízení proti státnímu zástupci

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu

Jménem republiky

Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů - ze dne 6. dubna 2006 sp. zn. I. ÚS 182/05 ve věci ústavní stížnosti JUDr. A. Z., okresní státní zástupkyně, proti rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2005 sp. zn. 2 Skno 4/2004, kterým bylo státnímu zástupci JUDr. P. M. uloženo kárné opatření.
Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2005 sp. zn. 2 Skno 4/2004 se zrušuje.
Odůvodnění

I.

V ústavní stížnosti napadá stěžovatelka v záhlaví citované rozhodnutí Nejvyššího soudu a tvrdí, že jím byla porušena její ústavně zaručená práva dle čl. 38 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), a domáhá se jeho zrušení.

V dané věci Vrchní soud v Praze jako kárný soud prvního stupně svým rozhodnutím ze dne 4. 6. 2004 sp. zn. 3 Ds 11/2004 uznal kárně obviněného státního zástupce JUDr. P. M. vinným kárným proviněním podle § 28, § 24 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jako "zákon o státním zastupitelství" nebo "ZSZ") a uložil mu kárné opatření spočívající v odvolání z funkce. Vrchní soud vytkl uvedenému státnímu zástupci, že ve třech konkrétních trestních věcech nepostupoval svědomitě a bez zbytečných průtahů. O odvolání kárně obviněného rozhodl Nejvyšší soud v záhlaví citovaným rozhodnutím tak, že podle § 21 odst. 3 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jako "zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců" nebo "ZŘSSZ") se napadené rozhodnutí ve výroku o uložení kárného opatření zrušuje a "při nezměněném výroku o vině kárným proviněním podle § 28, § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství se kárně obviněnému podle § 30 odst. 1 písm. b) téhož zákona ukládá kárné opatření - snížení platu o 25 % na dobu jednoho roku".

II.

K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Nejvyšší soud, který za zásadní považuje skutečnost, že stěžovatelka není osobou, která je v dané věci oprávněna k podání ústavní stížnosti. Nejvyšší soud zejména uvedl, že jmenovaná v kárném řízení nevystupovala jako kárně oprávněná, ale jako navrhovatelka, která zahájení kárného řízení iniciovala. V kárném řízení zastupovala státní orgán, který se nemůže dovolávat Listiny, jejímiž adresáty jsou výhradně občané. Pouze pokud dojde k porušení základních práv a svobod občana postupem či rozhodnutím orgánů státu, může takový občan po bezvýsledném vyčerpání všech ostatních zákonných prostředků hledat ochranu u Ústavního soudu formou podání ústavní stížnosti. V takovém postavení se však stěžovatelka v předmětné věci nenacházela. Závěrem svého vyjádření Nejvyšší soud navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta, a současně vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.

K ústavní stížnosti se vyjádřilo rovněž Nejvyšší státní zastupitelství prostřednictvím nejvyšší státní zástupkyně (§ 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Uvedlo, že podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona o státním zastupitelství je státní zastupitelství soustavou úřadů státu, určených k jeho zastupování při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti státního zastupitelství. Státní zastupitelství je tudíž orgánem veřejné moci, který vykonává svou působnost prostřednictvím státních zástupců, jimž jsou nadřízeni vedoucí státní zástupci, kteří mají kromě jiných oprávnění možnost podat - mimo jiné - i v zájmu řádného výkonu povinností státními zástupci "návrh na zahájení kárného řízení". Vedoucí státní zástupce tak podáním "kárné žaloby" vykonává svou pravomoc jako součást orgánů veřejné moci za účelem zajištění řádného výkonu působnosti zastupitelství jako celku. Vzhledem k tomu, že možnost podat ústavní stížnost podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je dána fyzickým nebo právnickým osobám proti rozhodnutí orgánů veřejné moci vůči zásahům státní správy či samosprávy do ústavně zaručených základních práv a svobod, neměla by aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti náležet orgánům veřejné moci samotným. Na ochranu před jejich zásahy je ústavní stížnost totiž určena, přičemž orgány veřejné moci žádnými ústavně zaručenými základními právy a svobodami nejsou ani nadány. Na základě těchto skutečností Nejvyšší státní zastupitelství učinilo návrh, aby byla ústavní stížnost odmítnuta, a to pro nedostatek aktivní legitimace, a dovolalo se i shodných závěrů, k nimž prý dospělo plénum Ústavního soudu ve svém stanovisku Pl. ÚS-st. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, str. 372).

Současně však Nejvyšší státní zastupitelství ve svém vyjádření poukázalo na v úvahu přicházející odlišný názor na danou věc. V tomto směru uvedlo, že státní zástupce vykonává svoji funkci v pracovním poměru k České republice, jak je zřejmé z § 18 odst. 4 a 6 zákona o státním zastupitelství. Poruší-li státní zástupce některou z povinností, které mu zákon (zejména § 24 a 25 zákona o státním zastupitelství) ukládá při výkonu funkce dodržovat, jde o porušení povinnosti, která je součástí pracovního poměru státního zástupce. Zaměstnavatel státního zástupce, Česká republika, vystupuje v právních vztazích, tedy i v pracovním poměru, jako právnická osoba (§ 6 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Jménem České republiky činí právní úkony vedoucí příslušné organizační složky (§ 7 odst. 1 zákona č. 219/20001 Sb.), v daném případě okresní státní zástupkyně pro okres P.; ta je k úkonům v tomto právním vztahu příslušná též podle § 8 písm. d), § 13h odst. 2 zákona o státním zastupitelství a speciálně k podání návrhu na zahájení kárného řízení podle § 13i zákona o státním zastupitelství a § 8 odst. 3 písm. d) zákona č. 7/2002 Sb. Návrh okresní státní zástupkyně je tak úkonem státu jako právnické osoby - zaměstnavatele, učiněný jako reakce na zaviněné porušení povinnosti z pracovního poměru zaměstnancem, státním zástupcem. Předmětný návrh není úkonem státu jako nositele státní moci. V kárném řízení tedy navrhovatelka vystupovala za stát - právnickou osobu jako procesní stranu proti zaměstnanci této právnické osoby a svým návrhem se domáhala odvolání státního zástupce z funkce, tedy skončení jeho pracovního poměru (§ 19 odst. 5 zákona o státním zastupitelství). Zvláštní úprava skončení pracovního poměru státního zástupce vylučuje možnost skončit tento pracovní poměr některým z institutů zákoníku práce, jak je zřejmé z ustanovení § 19 odst. 6 zákona o státním zastupitelství. Vzhledem k těmto skutečnostem se Nejvyšší státní zastupitelství v rámci druhého úhlu pohledu na návrh stěžovatelky domnívá, že ústavní stížnost byla v daném případě podána právnickou osobou za podmínek stanovených v § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto názoru je podstatné to, že věcně jde v řízení o sporu mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem o porušení povinnosti z pracovního poměru, nikoli o uplatňování státní moci při výkonu působnosti státního zastupitelství dle § 4 a 5 zákona o státním zastupitelství. Porušení ústavně zaručeného základního práva stěžovatelky se dovozuje zejména z dikce čl. 90 věty první a čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky a dále z čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny. Tím, že stěžovatelka byla kárným soudem uvedena v omyl, pokud jde o osobu předsedy senátu (pozn.: viz dále), bylo jí znemožněno uplatnit případnou námitku podjatosti vůči předsedovi senátu. Není v této souvislosti rozhodné, zda by byla tato námitka důvodná, ale to, že ji fakticky nebylo možné uplatnit. Kárný soud tak postupoval v rozporu s posláním soudu dle citovaných článků Ústavy České republiky a omezil stěžovatelku v možnosti domáhat se stanoveným způsobem jejího práva u nezávislého a nestranného soudu, neboť ji fakticky zbavil práva domáhat se odstranění pochybností o nestrannosti soudu; tím porušil také zásadu rovnosti účastníků řízení, neboť stěžovatelka, právě v souvislosti s omylem v osobě předsedy senátu a s možností uplatnit námitku podjatosti, byla - ve srovnání s druhým účastníkem řízení - ve svých právech omezena.

I přes tento v úvahu přicházející názor však Nejvyšší státní zastupitelství posléze uvedlo, že je třeba přiklonit se k závěru, jak je již výše uvedeno, že je nutno odmítnout ústavní stížnost pro nedostatek aktivní legitimace stěžovatelky.

III.

Meritorní podstatu ústavní stížnosti tvoří tvrzení stěžovatelky, že postupem napadeného soudu byla porušena její ústavně zaručená základní práva zakotvená v čl. 38 odst. 1 a v čl. 37 odst. 3 Listiny. K tomu ji vedou následující důvody. Stěžovatelka se dle svého tvrzení dostavila k odvolacímu řízení v dobré víře, že ve věci bude jednat a rozhodovat jako předseda senátu JUDr. S. R.; v tomto přesvědčení ji utvrdily jednak předvolánky na nařízené ústní jednání, jednak i program nařízeného jednání vyvěšený na dveřích příslušné jednací síně dne 25. 1. 2005. O tom, že došlo ke změně v osobě předsedy senátu, nebyla řádně vyrozuměna a byla tak postupem Nejvyššího soudu zbavena možnosti uplatnit námitku proti osobě předsedy senátu, eventuelně i proti dalším členům senátu, neboť složení senátu nebylo uveřejněno. Až dodatečně zjistila, že předseda senátu byl dlouholetým kolegou (ve vojenské justici) obhájce kárně obviněného, JUDr. Š. B., který velmi dobře věděl, kdo bude ve věci rozhodovat. Tato skutečnost je dle názoru stěžovatelky porušením rovnosti účastníků v řízení. Za nezákonný pak považuje i stav, kdy pouhá momentální nepřítomnost jinak rozpisem práce určeného předsedy senátu bez dalšího rozhodnutí či opatření kohokoli jiného umožňuje změnu v osobě předsedy senátu. Z výkladu ustanovení § 4 odst. 2 zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců nelze prý automaticky dovodit, že by zástupce předsedy kárného senátu, aniž by mu věc byla přidělena zapsáním v příslušném rejstříku k vyřízení, mohl ve věci jednat přímo za jinak jmenovaného předsedu senátu za jakýchkoliv okolností (pozn.: srov. níže).
III. a)

Předtím než Ústavní soud mohl přistoupit k věcnému posouzení ústavní stížnosti, byl povinen zkoumat, zda podaný návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud se v dané věci musel nejprve vypořádat s otázkou, zda je stěžovatelka osobou oprávněnou k podání ústavní stížnosti a zda zde tedy nejsou dány podmínky aplikace ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, podle něhož se návrh odmítne, jde-li o návrh podaný někým zjevně neoprávněným.

1. V dané věci byla relevantní - v souvislosti s otázkou aktivní legitimace stěžovatelky - skutečnost, že navrhovatelka byla okresní státní zástupkyní okresního státního zastupitelství, což je orgán veřejné moci. Nicméně, Ústavní soud se nespokojil v tomto kontextu s pouhou úvahou, že nositelem základních práv a svobod nemůže být veřejná moc, neboť reflektoval to, že orgány veřejné moci - obecně vzato - nemusí vždy v konkrétním právním vztahu jako orgány veřejné moci vystupovat. Není tedy možné - v případech podání ústavní stížnosti orgánem veřejné moci - omezit se na pouhé obecné hodnocení tohoto orgánu jako orgánu veřejné moci, nýbrž je nutno zkoumat jeho postavení vždy s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem souzené věci. Není proto na místě odmítat apriori takovou ústavní stížnost jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, nýbrž je nutné vždy posuzovat konkrétně, případ od případu, a uvážit, zda navrhovatel v tom kterém řízení jako orgán veřejné moci skutečně vystupoval.

Tento právní názor vychází jak z odborné nauky (srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu, Komentář, C.H.BECK, Praha, 2001, str. 297), tak i z judikatury Ústavního soudu, zejména z rozhodnutí Pl. ÚS-st 9/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, str. 372), ve kterém Ústavní soud mj. konstatoval, že "Definičním znakem pojmu ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jakož i § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, je zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Pro aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti z toho vyplývá, že takto legitimován je pouze ten subjekt (fyzická a právnická osoba), jenž disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod. ... Pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod.".

V předchozím odstavci citované rozhodnutí Ústavního soudu je přitom na místě interpretovat v duchu argumentace a contrario v tom smyslu, že pokud stát nevystupuje v právních vztazích v pozici nositele veřejné moci, může být nositelem základních práv a svobod, a tudíž bude aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti.

2. Bylo proto třeba uvažovat - pro vypořádání se s otázkou aktivní legitimace stěžovatelky - nejprve z pohledu kritéria, zda okresní státní zástupkyně okresního státního zastupitelství, coby orgán jednající za stát, vystupovala v dané věci jakožto nositel veřejné moci či nikoli. Rozhodující tedy bylo v této souvislosti vymezit pojem "veřejná moc". Tento pojem Ústava České republiky nedefinuje; proto k jeho obsahovému ohraničení přistoupil Ústavní soud ve své judikatuře, ve které se přiklonil k tzv. mocenské teorii. Již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky konstatoval, že "veřejnou mocí je taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať už přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech orgán veřejné moci rozhoduje, se nenachází v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu. Veřejnou moc vykonává stát především prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a za určitých podmínek ji může vykonávat i prostřednictvím dalších subjektů. Kritériem pro určení, zda jiný subjekt jedná jako orgán veřejné moci, je skutečnost, zda konkrétní subjekt rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob a tato rozhodnutí jsou státní mocí vynutitelná, zda tedy může stát do těchto práv a povinností zasahovat." (nález č. 3/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud České republiky na takové pojetí veřejné moci ve své judikatuře výslovně navázal [srov. např. sp. zn. II. ÚS 75/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usn. č. 3) a další]. Ústavní soud tak konkludoval - ve smyslu předchozí judikatury - že veřejná moc je taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, přičemž subjekt, o jehož právech a povinnostech orgán veřejné moci rozhoduje, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí na vůli tohoto subjektu nezávisí.

Ústavní soud tedy konstatuje - na základě výše uvedeného - že stát prostřednictvím svých orgánů může podat ústavní stížnost pouze tehdy, jestliže v daném právním vztahu nevystupoval jako nositel veřejné moci, tedy ve vrchnostenském postavení, v němž byl nadán autoritativním oprávněním.

3. Ústavní soud tak mohl přistoupit k posuzování toho, zda stěžovatelka vystupovala v předmětné věci jako nositel veřejné moci či nikoli. Je třeba nejprve zdůraznit skutečnost, že se v dané věci jednalo o kárné řízení o odpovědnosti státního zástupce. Byl podán návrh na zahájení kárného řízení podle ustanovení § 13i zákona o státním zastupitelství a dle ustanovení § 8 odst. 3 písm. d) zákona o řízení ve věcech soudů a státních zástupců.

Ústavní soud poukazuje na prvním místě na to, že okresní státní zástupkyně, která za stát jednala, byla oprávněna toliko předmětné kárné řízení vyvolat, tj. podat návrh na zahájení kárného řízení [ustanovení § 13i ZSZ a ustanovení § 8 odst. 1 a 3 písm. d) ZŘSSZ]. Kárná odpovědnost dotyčného státního zástupce byla posuzována až před kárným soudem - vrchním soudem (následně u odvolacího kárného soudu - Nejvyššího soudu). Pokud Ústavní soud vychází z výše uvedeného kritéria pro zjištění toho, zda konkrétní státní orgán zastupující stát byl nositelem veřejné moci, tedy z toho hlediska, zda rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob a zda toto rozhodnutí bylo státní mocí vynutitelné, pak v tomto konkrétním případě usuzuje, že okresní státní zástupkyně nositelem veřejné moci ve výše uvedeném smyslu nebyla. Podstatné totiž je, že okresní státní zástupkyně žádné rozhodnutí nevydala. Nevydala žádný akt, který by zakládal, měnil či rušil nebo autoritativně ověřoval oprávnění a povinnosti dotyčného kárně obviněného státního zástupce. Podáním kárné žaloby proto nebylo nijak autoritativně zasáhnuto do jeho právní sféry. Bylo tím pouze iniciováno kárné řízení, v jehož rámci potom obecné soudy, vykonávající veřejnou moc, samy autoritativně rozhodovaly o právech a povinnostech uvedeného státního zástupce.

4. Dále Ústavní soud poukazuje na samotnou povahu právních vztahů v rámci kárné odpovědnosti státních zástupců. V této souvislosti bylo nutné brát v úvahu relevantní ustanovení právních předpisů. Dle ustanovení § 8b odst. 1 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, (dále jen "zákoník práce") "Pokud je účastníkem pracovněprávních vztahů stát, je právnickou osobou a je zaměstnavatelem; to platí rovněž pro obdobné pracovní vztahy." (srov. rovněž ustanovení § 6 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů - "Pokud stát vystupuje jako účastník právních vztahů, je právnickou osobou."). Podle odstavce druhého téhož paragrafu "Za stát v pracovněprávních vztazích jedná příslušná organizační složka státu.". Na tomto místě odkazuje zákoník práce na ustanovení § 3 zákona č. 219/2000 Sb., dle kterého mezi organizační složky státu patří mj. i státní zastupitelství. Podle ustanovení § 9a odst. 1 zákoníku práce "Právní úkony v pracovněprávních vztazích činí v případech uvedených v § 8b vedoucí organizační složky státu, jíž se tyto právní úkony týkají ...". Jak vyplynulo z výše uvedených ustanovení, účastníkem pracovněprávních vztahů může být i stát, který je potom zákoníkem práce (i zákonem o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích) považován za právnickou osobu.

Za stát v pracovněprávních vztazích jedná příslušná organizační složka státu. Pokud jde o státní zástupce a jejich pracovní poměr, ten se řídí zákoníkem práce, pokud zákon o státním zastupitelství nestanoví jinak (ustanovení § 18 odst. 6 ZSZ). Pracovní poměr státního zástupce se zakládá k České republice jmenováním do funkce státního zástupce (ustanovení § 18 odst. 4 ZSZ). Z toho vyplývá, že státní zástupce vykonává svou funkci v pracovním poměru k České republice, která je jeho zaměstnavatelem. Obsahem pracovního poměru je i otázka plnění a případných následků porušení povinností zaměstnanců tvořících jejich pracovní poměr. Zákon o státním zastupitelství obsahuje speciální úpravu oproti zákoníku práce; co se týče jednotlivých povinností státních zástupců vyplývajících z jejich pracovního poměru, je možné poukázat především na ustanovení § 24 a 25 ZSZ. Je to potom okresní státní zástupce, který dohlíží na řádné plnění povinností státních zástupců (ustanovení § 13h odst. 2 ZSZ). Pokud jde o možné následky porušení některých těchto povinností, lze odkázat mj. na ustanovení § 13i ZSZ, dle kterého "Zjistí-li příslušný orgán správy státního zastupitelství, že státní zástupce zaviněně porušil povinnost státního zástupce nebo že svým chováním nebo jednáním ohrozil důvěru v činnost státního zastupitelství, v odbornost jeho postupu, anebo jím snížil vážnost a důstojnost funkce státního zástupce, podá návrh na zahájení kárného řízení podle zvláštního právního předpisu; návrh na zahájení řízení podle zvláštního právního předpisu podá též, je-li státní zástupce nezpůsobilý k výkonu funkce podle § 26.". Součástí části šesté zákona o státním zastupitelství, nazvané "Ustanovování státních zástupců a jejich pracovní poměr", je mj. ustanovení týkající se zániku funkce státního zástupce (§ 21 ZSZ). Nutno v tomto kontextu dodat, že pracovní poměr státních zástupců končí právě dnem zániku funkce státního zástupce (ustanovení § 18 odst. 5 ZSZ). Podle ustanovení § 21 odst. 2 ZSZ funkce státního zástupce zaniká dnem právní moci rozhodnutí o uložení kárného opatření odvolání z funkce státního zástupce. Osoby, které jsou oprávněny podat návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti, jsou vyjmenovány v ustanovení § 8 odst. 3 ZŘSSZ; v předmětné věci se přitom jednalo o písmeno d) tohoto ustanovení (okresní státní zástupkyně okresního státního zastupitelství).

5. Reflektuje výše uvedené skutečnosti, Ústavní soud konstatuje, že v případě podání návrhu na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce se jednalo o právní úkon v rámci pracovněprávního vztahu, ve kterém jménem zaměstnavatele - České republiky v postavení právnické osoby - činí právní úkony vedoucí příslušné organizační složky (ustanovení § 8b odst. 2 zákoníku práce, § 7 odst. 1 zákona o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích), tedy v dané věci okresní státní zástupkyně okresního státního zastupitelství. To, že se jednalo o pracovněprávní vztah, vyplývá především z charakteristiky pracovního poměru coby základního pracovněprávního vztahu, jehož prostřednictvím se realizuje účast fyzické osoby v pracovním procesu a zaměstnavatel si tak zajišťuje pracovní sílu potřebnou k plnění aktivit, které jsou předmětem jeho činnosti. Obsahem pracovního poměru je zejména pracovní závazek na straně zaměstnance, směřující k výkonu práce, pro kterou byl pracovní poměr založen. Státní zástupce je při výkonu své funkce - v rámci pracovního poměru ve vztahu k České republice coby zaměstnavateli - povinen plnit řádně své povinnosti vyplývající z pracovněprávního poměru (včetně povinnosti dodržovat jednotlivá ustanovení zákona o státním zastupitelství, která vymezují předmět jeho činnosti - ať už pozitivním či negativním výčtem). Je to přitom právě okresní státní zástupce, který dohlíží na řádné plnění těchto povinností státních zástupců a dalších zaměstnanců působících u okresního státního zastupitelství (ustanovení § 13h odst. 2 ZSZ), přičemž jednou z konkretizací této činnosti okresního státního zástupce je možnost podat návrh na zahájení kárného řízení (v případě zjištění zaviněného porušení povinností státního zástupce či naplnění dalších skutečností uplatněných v hypotéze ustanovení § 13i ZSZ). Právě výše rozebíraná povaha a cíl návrhu na zahájení kárného řízení ve věci státního zástupce, činěného jako reakce na zjištění porušení určitých povinností ve smyslu ustanovení § 13i ZSZ, vyplývajících pro státního zástupce z jeho pracovního poměru, a sledujícího zajišťování řádného výkonu povinností státního zástupce, které jsou součástí pracovního poměru (přičemž jako možný následek v rámci rozhodnutí kárného soudu přichází v úvahu i skončení pracovního poměru), umožňuje přijmout závěr, že se v případě úkonu okresního státního zástupce dle ustanovení § 13i ZSZ jedná o úkon pracovněprávního charakteru, činěný v postavení vedoucího příslušné organizační složky státu coby zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu. Jedná se o speciální úpravu oproti zákoníku práce v otázce možného porušení určitých povinností, které jsou součástí pracovního poměru státního zástupce. Odlišnou úpravou pracovního poměru státního zástupce (včetně možnosti podat návrh na zahájení kárného řízení) je tak vyjádřeno specifikum jeho postavení, v němž se odráží významná funkce státního zastupitelství.

Na tomto místě poukazuje Ústavní soud i na výkladovou směrnici nejvyššího státního zástupce ze dne 15. 6. 2000 č. 22/2000 (byť se vztahuje ke znění zákona, které již pozbylo účinnosti, nicméně v ní vyslovený právní názor na obecnou povahu kárného provinění lze vztáhnout v obecné dimenzi i na dnešní právní úpravu), ve které je mj. konstatováno, že kárné provinění státního zástupce lze charakterizovat jako zaviněné porušení povinností vyplývajících pro státního zástupce z jeho pracovního poměru.

6. Fakt, že se přitom v právních vztazích v rámci návrhu na zahájení kárného řízení rovněž zobrazují i prvky vztahů veřejnoprávních, nemůže ještě sám o sobě mít za následek popření názoru, že daný právní vztah je vztahem pracovněprávním. Především je v tomto kontextu na místě uvést, že samo pracovní právo je považováno odbornou naukou za právní odvětví, které zahrnuje část práva soukromého i část práva veřejného, a je tak odvětvím na jejich pomezí (srov. např. Bělina, M., a kolektiv: Pracovní právo, 2. doplněné a přepracované vydání, C. H. Beck, Praha, 2000, str. 12). Pracovněprávní vztahy jsou tak založeny na vzájemném prolnutí soukromoprávních a veřejnoprávních aspektů; nelze ovšem jednoznačně tvrdit, že se jedná pouze o vztahy soukromoprávní. Je dokonce možné poukázat na názory nauky v tom směru, že pracovní právo je právním odvětvím převážně veřejnoprávním [srov. např. Eliáš, K.: K některým základním otázkám rekodifikace českého soukromého práva, Právník č. 2, 1997, str. 116: "Důvody samostatné pracovněprávní kodifikace jsou především v tom, že problematika jím upravená je tak kompaktní ve vzájemném prolnutí jejich soukromoprávních a veřejnoprávních aspektů (přičemž druhé z nich jsou dominantní...)"]. Na druhé straně pouze z existence určitých veřejnoprávních prvků v právních vztazích, které jsou předmětem hodnocení, zda je lze považovat za pracovněprávní či nikoli, nelze dovozovat, že dotyčné vztahy pracovněprávními nejsou. Přitom právě v oblasti pracovního poměru státních zaměstnanců je ingerence veřejnoprávních prvků do soukromé sféry - z povahy věci - intenzivnější. Přítomnost veřejnoprávních aspektů v rámci pracovního poměru státních zástupců je o to větší, že státní zastupitelství plní významnou úlohu ve společnosti zejména tím, že zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení. Proto se v rámci právní úpravy pracovního poměru státních zástupců zcela jistě uplatňují ve velké míře i aspekty veřejného zájmu, přičemž někdy dochází k průniku množin veřejného a soukromého zájmu státu coby zaměstnavatele; nicméně pouhou přítomnost určitých veřejnoprávních prvků nelze považovat za důvod k názoru, že se o vztah pracovněprávní nejedná. Pracovní poměr státních zástupců jako takový je na místě hodnotit jako pracovněprávní vztah v jistém smyslu modifikovaný, se zastoupením větší míry prvků veřejnoprávních. Nicméně se stále jedná o vztah pracovněprávní; opačný výklad by ad absurdum musel vést k závěru, že stát nemůže být v postavení zaměstnavatele ve vztahu ke státním zástupcům. Co se týče návrhu na zahájení kárného řízení, Ústavní soud v tomto kontextu opakuje, že jeho prostřednictvím formou iniciativního jednání organizační složky státu, nikoli autoritativního rozhodnutí, zaměstnavatel (stát) reaguje na určité porušení povinností vyplývajících pro jeho zaměstnance (státní zástupce) z jejich pracovního poměru, a to především za účelem řádného výkonu jejich povinností, které tvoří součást jejich pracovního poměru. Ústavní soud tedy usuzuje, že právní vztah mezi stěžovatelkou a dotyčným kárně obviněným v rámci podání návrhu na zahájení kárného řízení byl právním poměrem pracovněprávním, byť modifikovaným veřejnoprávními aspekty vyplývajícími z významu samotné funkce státního zástupce.

7. Ústavní soud proto dovozuje, že podání návrhu na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce bylo úkonem státu - účastníka pracovněprávních vztahů (a proto právnické osoby a zaměstnavatele - prostřednictvím okresní státní zástupkyně), a stát tedy v tomto případě nositelem veřejné moci nebyl; to Ústavní soud považuje ve smyslu své předchozí judikatury za kritérium posouzení aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti v obdobných případech. Stěžovatelka tedy byla oprávněna k podání ústavní stížnosti, což vyplynulo i z toho, že zákonodárce v právním řádu rozlišuje postavení státu jako "státu" - nositele veřejné moci a postavení státu jako "právnické osoby"; zákon o Ústavním soudu explicitně uznal, že právnické osoby mají právo podat ústavní stížnost [ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Pokud měl tedy stát status právnické osoby v dané věci (ustanovení § 8b odst. 1 zákoníku práce), neshledal Ústavní soud důvod, proč takové jeho postavení nesubsumovat pod ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu (jehož dikce ani nerozlišuje mezi "právnickou osobou" a "právnickou osobou - státem").

8. Kladný závěr Ústavního soudu o oprávněnosti stěžovatelky k podání ústavní stížnosti v dané věci se přitom opíral i o rozbor otázky, zda je vůbec teoreticky možné, aby jí svědčilo samo ústavně zaručené právo na zákonného soudce. Podle čl. 38 odst. 1 Listiny "Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci.". V této souvislosti Ústavní soud uvádí - v kontextu s pojmovou otázkou subjektivního veřejného práva - že je to stát, který vytváří právní řád a stanoví, které subjekty jsou nositeli práv a jakým způsobem mohou svá práva uplatňovat. Jestliže zákonodárce stanoví explicitně, že pokud je účastníkem pracovněprávních vztahů stát, je právnickou osobou a je zaměstnavatelem (ustanovení § 8b zákoníku práce), nelze než se domnívat, že tím jednoznačně projevil svou normotvornou vůli, aby i státu náležela ta práva, která náleží jiným právnickým osobám (pokud je účastníkem pracovněprávních vztahů - a contrario postavení státu coby nositele veřejné moci). Přitom nositelem základního práva na zákonného soudce dle ustanovení čl. 38 odst. 1 Listiny je zcela zřejmě každá fyzická či právnická osoba, která je účastníkem předmětného řízení (jazykový výklad ustanovení čl. 38 odst. 1 Listiny pojmu "nikdo..."). Listina základních práv a svobod totiž vymezuje subjekty práv a svobod diferencovaně, přičemž právě ústavně zaručená práva a svobody v hlavě páté Listiny jsou určeny, pokud to připouští povaha věci (což je i v daném případě), všem subjektům (tj. fyzickým i právnickým osobám), čímž dochází k důsledné realizaci chápání právního státu v procesní rovině. Přitom dle ustanovení § 9 odst. 3 ZŘSSZ je účastníkem řízení mj. i navrhovatel kárného řízení. Ústavně zaručené právo na zákonného soudce se promítá také do řady ustanovení procesních předpisů, a to včetně zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, dle jehož § 10 odst. 3 "... Důvod podjatosti podle odstavců 1 a 2 může uplatnit též soudce nebo státní zástupce, proti němuž se řízení vede, i navrhovatel. ...". Bylo tak zřejmé, že účastníkem předchozího řízení byl též stát, dle dikce zákona mu náleželo právo vznést námitku podjatosti soudce a byl rovněž nositelem ústavně zaručeného práva na zákonného soudce coby právnická osoba. Obdobnou argumentaci bylo přitom možné uplatnit rovněž ve vztahu k stěžovatelkou namítanému čl. 37 odst. 3 Listiny.

9. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje též na své rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 367/03 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, usn. č. 24), ve kterém se vyjádřil kladně k otázce aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti státu v rámci pracovněprávního vztahu, jestliže mj. konstatoval, že "i když je stěžovatel jako organizační složka státu orgánem veřejné moci (pozn.: Ministerstvo zahraničních věcí České republiky), v případě pracovněprávních vztahů vystupuje jako subjekt právních vztahů soukromoprávního charakteru, a stává se proto nositelem (subjektem) základních práv a svobod. V dané právní věci je tedy stěžovatel aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti, neboť navíc je zcela zřejmé, že v pracovněprávních vztazích nevystupuje v pozici "vrchnostenské", nýbrž v postavení rovném; není od věci zdůraznit, že obecná platnost ústavní zásady rovnosti pro celou oblast pracovního práva je deklarována ve všeobecných ustanoveních zákoníku práce.".

III. b)

Ústavní soud tak mohl přistoupit k meritornímu projednání ústavní stížnosti.

Stěžovatelka především namítala, že o tom, že došlo v její věci ke změně v osobě předsedy senátu, nebyla řádně vyrozuměna a byla tak postupem Nejvyššího soudu zbavena možnosti uplatnit námitku podjatosti proti předsedovi senátu. Domnívala se, že ve věci bude jako předseda senátu jednat JUDr. S. R. V tomto přesvědčení ji utvrdily jednak předvolánky na nařízené ústní jednání (pozn.: stěžovatelka přiložila k ústavní stížnosti předvolánku na nařízení ústního jednání o dovolání na 25. 1. 2005, na které byl podepsán jako předseda senátu JUDr. R.), jednak i program nařízeného jednání vyvěšený na dveřích příslušné jednací síně dne 25. 1. 2005, na kterém byl uveden jako předseda kárného senátu JUDr. R. V jednací síni samotné nebylo ani před jedním členem kárného senátu vyznačeno jeho jméno, o změně v osobě předsedy senátu nebyla stěžovatelka vyrozuměna ani v průběhu jednání. Proto vycházela ze skutečnosti, že v postavení předsedy senátu zasedá JUDr. R., byť ve skutečnosti senátu předsedal JUDr. H. Mělo tak dojít k porušení jejího ústavně zaručeného práva dle čl. 38 odst. 1 Listiny.

V této souvislosti Ústavní soud uvádí, že do rámce základního práva na zákonného soudce nutno podřadit i požadavek vyloučení soudců z projednávání a rozhodování věci z důvodu jejich podjatosti. Ústavní soud totiž ve své judikatuře podřadil základnímu právu na zákonného soudce i právo na vyloučení soudců z projednávání a rozhodování věcí z důvodu jejich podjatosti [srov. např. sp. zn. III. ÚS 200/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, nález č. 155), sp. zn. III. ÚS 293/98 (uveřejněn tamtéž, svazek 13, nález č. 11), sp. zn. II. ÚS 674/01 (uveřejněn tamtéž, svazek 30, nález č. 50)].

Pokud jde o relevantní stránky skutkového stavu v dané věci, Ústavní soud poukazuje nejprve na vyjádření JUDr. R. v rámci projednávání stížnosti podané stěžovatelkou u předsedkyně Nejvyššího soudu. JUDr. R. v něm uvedl, že se na ústní jednání připravoval s dalším členem senátu JUDr. P., který věc referoval. Ústní jednání bylo nařízeno na den 25. 1. 2005 v 10 hod. Přibližně kolem deváté hodiny dne 25. 1. 2005 za ním přišel místopředseda Nejvyššího soudu JUDr. K., který rozhodl, že se Dr. R. zúčastní služební návštěvy Nejvyššího soudu Slovenské republiky jako člen delegace Nejvyššího soudu České republiky. JUDr. K. rozhodl, že jednání povede zastupující předseda kárného senátu JUDr. H. Ten ve svém vyjádření k stížnosti JUDr. Z., adresované předsedkyni Nejvyššího soudu, uvedl, že byl dne 25. 1. 2005 v 9.05 hod. nejprve telefonicky a poté ústně informován místopředsedou Nejvyššího soudu JUDr. P. K., že jako zastupující předseda kárného senátu bude předsedat jednání tohoto senátu ve věci odvolání proti rozhodnutí kárného senátu Vrchního soudu v Praze, jelikož předseda kárného senátu JUDr. R. se náhle a nezbytně musel účastnit služebního jednání na Nejvyšším soudu Slovenské republiky. Uvedl přitom, že je pravda, že na počátku jednání přítomným osobám nesdělil, že došlo ke změně na místě předsedy senátu, a ani důvody, proč k tomu došlo. Neuvědomil si, že na dveřích jednací síně je na programu jednání jako předseda senátu podepsán JUDr. R. To by prý měla být spíše otázka pro protokolující úřednici, proč zmíněný program urychleně nepřepsala nebo neopravila tak, aby souhlasil se skutečností, byť o změně na postu předsedy senátu byla informována; totéž lze konstatovat ohledně chybějících jmenovek členů senátu. Předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. I. B. v reakci na stížnost stěžovatelky jí adresované uvedla, že k zastoupení JUDr. R., předsedy senátu, JUDr. H., zástupcem předsedy senátu, jmenovaným podle ustanovení § 4 odst. 2 ZSZ, došlo prý odůvodněnou nepřítomností předsedy kárného senátu, danou nutností zastoupit předsedkyni Nejvyššího soudu během plánované pracovní cesty na Slovensko. Za nedopatření, které způsobilo, že tato změna nedošla výrazu v seznamu nařízených věcí k projednání, se omluvila s tím, že toto pochybení bylo s protokolující úřednicí projednáno a předsedovi senátu podle ustanovení § 88 odst. 3 zákona o soudech a soudcích vytknuto.

Jak plyne z výše uvedeného zjištěného skutkového stavu, nařízeného ústního jednání dne 25. 1. 2005 se zúčastnil jako předseda senátu JUDr. H. [zastupující předseda kárného senátu - viz obsah přiložených listin (JUDr. B. a další)], který nebyl původně členem senátu. Z obsahu přiložených listin též vyplynulo, že stěžovatelka nebyla informována, že k výše uvedené změně v osobě předsedy senátu došlo, a to ani prostřednictvím vývěsky, ani v rámci konaného ústního jednání. Důvodně tak předpokládala, že se ústního jednání účastní jako předseda senátu JUDr. R. V této souvislosti nelze též přehlédnout, že nový předseda senátu JUDr. H. byl pověřen vedením řízení pouhých 55 minut před počátkem jednání, takže je zřejmé, že se na ně ani řádně nemohl připravit.

Jak již bylo výše uvedeno, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu za součást základního práva na zákonného soudce je třeba považovat i právo na vyloučení soudců z projednávání a rozhodování věci z důvodu jejich podjatosti. Toto ústavně zaručené právo je konkretizováno ve vztahu k navrhovatelce v kárném řízení ve věcech státních zástupců v ustanovení § 10 odst. 3 ZŘSSZ ("... Důvod podjatosti podle odstavců 1 a 2 může uplatnit též soudce nebo státní zástupce, proti němuž se řízení vede, i navrhovatel. ...").

V této souvislosti bylo nutné reflektovat, že ústavně zaručené základní právo na zákonného soudce v sobě obsahuje požadavek, aby jeho adresát (v dané věci stěžovatelka coby účastník kárného řízení v postavení navrhovatelky) měl možnost se seznámit se složením soudu, který v jeho věci rozhoduje, a to za účelem potenciální možnosti realizace svého práva na vyloučení soudců z projednávání a rozhodování věci z důvodu jejich podjatosti formou vznesení námitky podjatosti. Pokud dojde ke změně v určeném složení senátu, přičemž o tom není informován účastník řízení, který důvodně vychází z toho, že v jeho věci jedná senát ve složení původně určeném, je mu znemožněno realizovat své právo na vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci z důvodu podjatosti jako jednoho z komponentů ústavně zaručeného práva na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny. Pak dochází k porušení základního práva na zákonného soudce.

Vzhledem k tomu, že Nejvyšší soud výše vymezenému požadavku práva na zákonného soudce - ve smyslu práva na vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci z důvodu podjatosti - nedostál, nezbylo Ústavnímu soudu než dovodit, že v dané věci bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelky na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny.

Dalšími výhradami stěžovatele vyloženými v naraci jeho návrhu se Ústavní soud již nezabýval, neboť v důsledku shora zjištěných důvodů zakládajících kasaci napadeného rozhodnutí to považoval za nadbytečné.

Proto Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a v záhlaví uvedené rozhodnutí Nejvyššího soudu zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 2 písm. a), odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

Poněvadž od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, Ústavní soud - se souhlasem účastníků - od něho upustil.



Text tohoto rozhodnutí byl čerpán společností Sokordia, s.r.o. z databáze NALUS z internetové adresy http://nalus.usoud.cz a to bezplatně. Jedná se o neautentické znění rozhodnutí Ústavního soudu.