9 As 30/2010-219

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Veveří Centre s.r.o., se sídlem Ke Štvanici 656/3, Praha 8, zastoupeného JUDr. Danou Kořínkovou, Ph.D., LL.M., advokátkou se sídlem Peckova 9, Praha 8-Karlín, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. MMB/0089198/2009, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2009, č. j. 29 Ca 124/2009-126,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Žalobce (dále jen stěžovatel ) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví označené usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen krajský soud ), kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. MMB/0089198/2009. Tímto rozhodnutím žalovaný zrušil územní rozhodnutí č. 138 Úřadu městské části Brno-střed (dále jen stavební úřad ) ze dne 30. 6. 2008, č. j. 070118991/POKP/STU/016, o umístění stavby s názvem Polyfunkční objekt Veveří , a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu projednání.

Stěžovatel označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen s. ř. s. ). Kromě řady námitek vztahujících se přímo k meritornímu (věcnému) posouzení zákonnosti vedeného územního řízení a následně vydaného územního rozhodnutí, stěžovatel v kasační stížnosti vyslovuje svůj nesouhlas se závěry krajského soudu, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. rozhodnutím, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stěžovatele. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Žalovaný se k obsahu podané kasační stížnosti nevyjádřil.

Z obsahu předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:

Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. MMB/0089198/2009, sp. zn. OUSR/MMB/0179191/2008, bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 30. 6. 2008, č. j. 070118991/POKP/STU/016-územní rozhodnutí č. 138, o umístění stavby s názvem Polyfunkční objekt Veveří , a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu projednání.

Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí bránil žalobou u krajského soudu, který ji napadeným usnesením dle § 46 odst. 1 písm. d), ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s., odmítl. V odůvodnění rozhodnutí vyslovil, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím v situaci, kdy se věc vrací do stadia řízení u správního orgánu prvního stupně, nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti stěžovatele.

Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní mimo jiné namítány důvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.

Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje na nutné podotknout, že s ohledem na skutečnost, že napadeným rozhodnutím krajského soudu je usnesení o odmítnutí žaloby, je v takovém případě možno z povahy věci v kasační stížnosti namítat pouze nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle shora citovaného ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tyto závěry vyplývají také z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, např. z rozsudku ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, publikovaného pod č. 625/2005 Sb. NSS: Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem.

Jakkoli tedy většina argumentace obsažené v kasační stížnosti směřuje právě do zákonnosti postupu správních orgánů v předmětné věci, zdejšímu soudu přísluší se z výše uvedených důvodů zabývat pouze tím, zda bylo namístě žalobu stěžovatele odmítnout či nikoli, a nelze se přímo zabývat zákonností či věcnou správností napadeného rozhodnutí žalovaného, kterým došlo ke zrušení prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu důvodů uplatněných kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti zdejší soud vycházel z následujících úvah:

Podstatu sporu v projednávaném případě představuje posouzení otázky, zda žalobou napadené rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, podléhá přezkumu ve správním soudnictví.

V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je z hlediska posouzení žalobní legitimace klíčovým ustanovením § 65 s. ř. s. Podle odst. 1 tohoto ustanovení je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Nejedná-li se o úkon správního orgánu s důsledky předpokládanými v ustanovení § 65 s. ř. s., nejedná se o úkon, který je ve smyslu soudního řádu správního rozhodnutím. Takový úkon je podle ustanovení § 70 odst. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen a soud žalobu domáhající se přezkumu rozhodnutí z přezkumu vyloučeného usnesením jako nepřípustnou odmítne.

Na ústavní úrovni je pro správní soudnictví klíčovým ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též Listina ), podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Pravomoc správních soudů k přezkumu je podle citovaného článku Listiny založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by bylo ze soudního přezkumu výslovně vyloučeno zákonem (s výjimkou rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod, u nichž zákonná kompetenční výluka není možná). Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou základních práv a svobod.

Dle shora nastíněných ústavních východisek je pak nutno postupovat také při aplikaci a interpretaci ustanovení § 65 s. ř. s. Toto ustanovení nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod č. 906/2006 Sb.).

Dosavadní judikatura správních soudů nepokládá rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí orgánu prvého stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. podléhající přezkumu ve správním soudnictví. O tom svědčí např. již usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem-pobočky v Liberci ze dne 19. 5. 2006, sp. zn. 59 Ca 59/2006, v němž se uvádí: Rozhodnutí, kterým správní orgán II. stupně zruší rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Uvedená otázka však byla předmětem posuzování také ze strany Nejvyššího správního soudu, a to v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007-111, dostupném na www.nssoud.cz, z něhož je nutno pro účely právě projednávané věci uvést následující:

Nejvyšší správní soud ve shora jmenovaném rozhodnutí nejprve poukázal na závěry obsažené v judikatuře Nejvyššího správního soudu zabývající se do té doby pouze otázkou, zda má být soudně přezkoumáváno rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle dříve platného § 65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu (dále jen správní řád z roku 1967 ), zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tato otázka byla judikaturou zdejšího soudu řešena tak, že ani tato rozhodnutí nebyla pokládána za rozhodnutí podléhající přezkumu ve správním soudnictví, jak o tom svědčí např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002-34, dostupné na www.nssoud.cz. Uvedený přístup byl však zvrácen rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006-73, publikovaným pod č. 1513/2008 Sb. NSS, který dospěl k opačnému závěru, podle něhož rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.

Nejvyšší správní soud se proto (s ohledem na závěry přijaté rozšířeným senátem) musel v citovaném rozhodnutí (č. j. 2 As 37/2007-111) vypořádat s otázkou, proč tyto závěry nelze bez dalšího vztáhnout také na rozhodnutí, která zrušují prvostupňová rozhodnutí v reakci na podané odvolání jako řádný opravný prostředek, tj. rozhodnutí, která dosud nenabyla právní moci. O taková rozhodnutí se přitom jedná také v nyní projednávané věci.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007-111, uvedl, že důvodem, proč rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., spočíval především v tom, že se jednalo o řízení již pravomocně skončená, kdy zrušení rozhodnutí samo o sobě otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně za to, že jsou neotřesitelná . K rozhodnutím odvolacího orgánu, jimiž se zrušují rozhodnutí, která dosud nenabyla právní moci, však takto přistupovat nelze. To plyne, jak uvedeno výše, především z rozdílů v povaze takových rozhodnutí oproti rozhodnutím vydaným podle § 65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 (zejména z již zmiňované pravomocnosti).

Od shora uvedených závěrů Nejvyšší správní soud neshledal důvod se odchýlit ani v právě projednávané věci. Je zřejmé, že vydáním napadeného rozhodnutí došlo v daném případě pouze k tomu, že se věc vrátila do stadia řízení u orgánu prvního stupně, kde o ní bude znovu rozhodováno. Takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení, neboť se jím s konečnou platností práva a povinnosti jeho účastníků nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují. Stěžovatel tak musí veškerou svou procesní aktivitu směřovat do pokračujícího správního řízení, v němž jedině může uplatňovat námitky týkající se věci samé.

Ve shodě se závěry krajského soudu tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného nepředstavuje meritorní rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických a právnických osob mající hmotněprávní účinky, a tedy se nejedná o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., které by podléhalo přezkumu ve správním soudnictví.

Nejvyšší správní soud tak nezjistil naplnění žádného z důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační stížnosti, sám neshledal ani jiné vady uvedené v ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady řízení nevznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 31. března 2010

Mgr. Daniela Zemanová předsedkyně senátu