8 As 7/2007-64

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEMREPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: KINSKÝ Žďár a. s. (dříve KINSKÉHO RYBÁŘSTVÍ, s r. o.), se sídlem Zámek 1/1, Žďár nad Sázavou, zastoupeného JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, se sídlem Lidická 57, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2005, čj. 560/2165/05, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005-32,

takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005-32, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

Správa Chráněné krajinné oblasti Ždárské vrchy rozhodnutím ze dne 20. 6. 2005, čj. 938/05, neposkytla žalobci náhradu požadovanou za ztížení zemědělského hospodaření za r. 2004 na tam vyjmenovaných rybnících. Žalobce napadl toto rozhodnutí odvoláním, které žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 10. 2005, čj. 560/2165/05, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005-32, zamítl.

Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. tvrzené zmatečnosti řízení spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení a § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí. Stěžovatel tvrdí, že není dána zákonná pravomoc orgánů ochrany přírody, aby vedly řízení o žádosti o náhradu újmy podle § 58 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jsou proto nicotná. Stěžovatel na tuto nicotnost poukázal v replice k vyjádření žalovaného k žalobě, městský soud se však námitkou nijak nezabýval. Navíc, přestože je soud oprávněn vyslovit nicotnost i bez návrhu, se městský soud k pravomoci orgánů ochrany přírody vůbec nevyjádřil. Lze tedy předpokládat, že je podle názoru městského soudu tato pravomoc dána. Nárok na náhradu újmy podle § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny má podle stěžovatele soukromoprávní povahu, přestože vyplývá z předpisu veřejnoprávního charakteru. Navíc stěžovatel dodal, že soukromoprávní povaha nároku byla v nedávné době potvrzena několika již pravomocnými rozhodnutími civilních soudů a poukázal v té souvislosti na usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 8. 2006, čj. 21 Co 382/2006-44. Městský soud měl tedy žalobu namísto zamítnutí odmítnout podle § 46 odst. 2 s. ř. s. a poučit stěžovatele o možnosti podání žaloby podle části páté o. s. ř. Dospěl-li městský soud k závěru, že o nároku na náhradu újmy podle § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny má být vedeno správní řízení, mělo i toto řízení podléhat zásadám správního řízení, zejm. zásadě materiální pravdy [§ 3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (správní řád)] a zásadě vyhledávací (§ 32 odst. 1 správního řádu). Uzavřel-li městský soud, že stěžovatel nijak neprokázal vznik újmy, přičemž povinnost tvrdit a prokázat vznik újmy leží na něm jako žadateli ve správním řízení, nepřímo tím naznačuje, že řízení o nároku podle § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny je vedeno zásadami aplikovanými v občanském soudním řízení. Právní názor, proč by měl být správní orgán v tomto typu řízení zbaven povinností vyplývajících ze správního řádu, nemá podle stěžovatele zákonnou oporu. Z § 58 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze podle stěžovatele dovodit, že povinnost prokázat nárok na náhradu újmy doklady a podklady potřebnými pro posouzení nároku leží výlučně na žadateli a nelze z něj ani dovodit, že správní orgán může v tomto směru zůstat zcela pasivní. Podobně není vyloučena ani aplikovatelnost § 32 odst. 1 správního řádu při rozhodování o výši náhrady. Správní orgány tak porušily povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, v čemž nejsou vázány jen návrhy účastníků řízení.

Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že mu stěžovatelem zmiňovaná replika nebyla doručena, dozvěděl se o ní až z odůvodnění rozsudku a nemohl se k ní tedy vyjádřit. Uplatnil-li však stěžovatel námitku nicotnosti až po lhůtě pro podání žaloby, pak se podle žalovaného městský soud takovým žalobním důvodem nemusel zabývat. Navíc žalovaný upozornil, že správní řád v rozhodné době pojem nicotnosti, na rozdíl od soudního řádu správního, neznal. V této souvislosti žalovaný rovněž podotkl, že by odpovídající žalobní důvod musel být vznesen již dříve jako odvolací důvod ve správním řízení. Tvrdí-li stěžovatel, že městský soud měl žalobu odmítnout namísto zamítnutí, není podle žalovaného zřejmé, v čem v této souvislosti stěžovatel spatřuje naplnění stížního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a jaké podmínky řízení v daném případě chyběly. Dovozuje-li stěžovatel nedostatek příslušnosti správních soudů, měl být podle žalovaného kompetenční spor řešen podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, a nikoliv prostřednictvím kasační stížnosti. Konečně pak žalovaný uzavřel, že stěžovatel interpretuje závěry městského soudu zkresleně, neboť městský soud dospěl k závěru, že V rámci správního řízení před správním orgánem I. stupně byl žalobce písemně dne 13. 5. 2005, po shromáždění všech dostupných podkladů, tímto orgánem vyzván k vyjádření k těmto podkladům, popř. doplnění nebo navržení nových důkazů, nicméně žalobce se písemně nevyjádřil. V předmětné věci žalobce pouze tvrdil, že mu vznikla újma. Správní orgán prvního stupně tak podle žalovaného postupoval podle § 32 správního řádu a snažil se, za součinnosti stěžovatele, zjistit skutečný stav věci.

Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).

Kasační stížnost je důvodná.

Nejvyšší správní soud především uvádí, že městský soud byl povinen zabývat se námitkou nicotnosti nezávisle na fázi řízení, v níž byla stěžovatelem vznesena, a to zejména z toho důvodu, že soud se otázkou případné nicotnosti napadeného rozhodnutí zabývá vždy i z úřední povinnosti (§ 76 odst. 2 s. ř. s., srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2006, čj. 2 Afs 189/2004-65, www.nssoud.cz).

Pojmem nicotnosti se Nejvyšší správní soud již dříve zabýval, proto nyní pro stručnost v podrobnostech odkazuje na rozsudek svého rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001-96 (č. 793/2006 Sb. NSS).

Stěžovatel se domáhá finanční náhrady újmy podle § 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tuto náhradu poskytne z prostředků státního rozpočtu příslušný orgán ochrany přírody (§ 58 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny), ve vztahu ke stěžovateli je tímto orgánem správa chráněné krajinné oblasti (§ 58 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny). Citovaná ustanovení tedy určují, z jakých prostředků má být finanční náhrada vyplacena (z prostředků státního rozpočtu) a který orgán ji poskytne. Citovaná ustanovení, ani jiné ustanovení zákona o ochraně přírody krajiny, však výslovně nestanoví, že by tyto orgány zároveň měly pravomoc vést správní řízení o poskytnutí finanční náhrady (srov. zejm. § 78, § 79 zákona o ochraně přírody a krajiny, příp. rovněž § 90 zákona o ochraně přírody a krajiny). Státní moc lze přitom uplatňovat vždy jen na základě zákona, resp. v zákonných mezích (srov. článek 2 odst. 3 Ústavy ČR, článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

Jakkoliv je zákon o ochraně přírody a krajiny obecně předpisem veřejného práva, nevyznačuje se úprava nároku podle § 58 znaky typickými pro veřejnoprávní regulaci a přes odlišnou terminologii se svým charakterem blíží spíše náhradě škody ve smyslu soukromoprávní úpravy. Správním orgánům pak z citovaného ustanovení nevyplývá žádná pravomoc rozhodovat vrchnostensky o právech a povinnostech, ale pouze povinnost vyplatit náhradu na základě písemného uplatnění nároku, jestliže jsou tento nárok a výše újmy prokázány doklady a podklady potřebnými pro posouzení nároku. Hovoří-li citované ustanovení o podkladech potřebných pro posouzení nároku, nelze tímto posuzováním rozumět ono vrchnostenské rozhodování, ale pouze zhodnocení, zda je existence zákonného nároku podložena. Pravomoc k vrchnostenskému rozhodování nelze dovodit ani ze zmocňovacího ustanovení § 58 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny a konec konců ani z předpisů přijatých na jeho základě a v jeho mezích (vyhlášky Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství č. 432/2005 Sb., kterou se stanoví podmínky a způsob poskytování finanční náhrady za újmu vzniklou omezením zemědělského hospodaření, vzor a náležitosti uplatnění nároku, a č. 335/2006 Sb., kterou se stanoví podmínky a způsob poskytování finanční náhrady za újmu vzniklou omezením lesního hospodaření, vzor a náležitosti uplatnění nároku). Z § 58 lze tedy dovodit, že není-li nárok resp. jeho výše sporná, správní orgán vyplatí finanční náhradu. Z citovaného ustanovení naopak nelze dovodit pravomoc správních orgánů k vedení správního řízení a k přezkoumání důvodnosti nároku nebo jeho výše v případě, že jsou tyto skutečnosti sporné.

Zároveň úprava nároku na náhradu újmy podle § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny vykazuje shodné rysy s úpravou nároku na náhradu újmy podle § 11 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen lesní zákon ). Ve vztahu k posledně citovanému ustanovení přitom Nejvyšší soud v usnesení ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001 (srov. rovněž usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003, obě dostupná na www.nsoud.cz), dovodil,

že z něj vyplývá specifický nárok zakotvený v jinak veřejnoprávním předpisu, který je třeba podřadit pod vztah občanskoprávní ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř., a o němž v případě sporu rozhoduje soud.

Nejvyšší správní soud pak ve shodě s citovaným usnesením Nejvyššího soudu uzavírá ve vztahu k nároku vyplývajícímu z § 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, že se jedná o nárok svou povahou soukromoprávní, o němž v případě sporu rozhoduje soud ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř. Pouze na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že k obdobnému závěru dospěl v jiné věci Krajský soud v Hradci Králové v (nepublikovaném) usnesení ze dne 7. 8. 2006, čj. 21 Co 382/2006-44.

Žalovaný ani správní orgán prvního stupně tak v posuzované věci nedisponovali pravomocí k rozhodování o nároku stěžovatele ve správním řízení. Nedostatek pravomoci správního orgánu přitom představuje závažnou vadu, která má za následek nicotnost v řízení vydaného správního aktu. Městský soud proto pochybil, pokud se s touto skutečností ve svém rozhodnutí nevypořádal a k nicotnosti rozhodnutí vydaných v přezkoumávaném správním řízení v rozporu s § 76 odst. 2 s. ř. s. nepřihlédl.

Nejvyšší správní soud se v tomto kontextu musel zabývat i otázkou vztahu § 46 odst. 2 s. ř. s. a § 76 odst. 2 s. ř. s. Jakkoliv se na nicotné rozhodnutí hledí jako kdyby neexistovalo, ukládá § 76 odst. 2 s. ř. s. soudu z důvodu právní jistoty povinnost deklarovat nicotnost napadeného aktu. Tato deklarace je ovšem z podstaty věci možná pouze v meritorním rozhodnutí a soud ji nemůže vyslovit rozhodnutím, kterým se odmítne věcí vůbec zabývat pro nedostatek své příslušnosti. Oproti tomu § 46 odst. 2 s. ř. s. ukládá soudu povinnost odmítnout návrh tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci.

První část § 46 odst. 2 s. ř. s. vychází z hypotézy, že se žalobce domáhá rozhodnutí ve sporu či právní věci, o které dosud nebylo rozhodováno, a o které má rozhodovat soud v řízení podle části třetí občanského soudního řádu, druhá část citovaného ustanovení vychází z hypotézy, že žalobce brojí žalobou proti rozhodnutí správního orgánu vydanému v soukromoprávní věci, o které má rozhodnout soud v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Součástí hypotézy druhé části § 46 odst. 2 s. ř. s. je, že správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci.

V posuzované věci Nejvyšší správní soud dovodil, že o ní má být rozhodováno v řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Prostému postupu podle první části § 46 odst. 2 s. ř. s. pak brání především skutečnost, že stěžovatel se nedomáhá rozhodnutí ve sporu (jak citované ustanovení předpokládá), ale napadá rozhodnutí správních orgánů. Aplikaci citovaného ustanovení tedy brání i skutečnost, že správní orgány o věci rozhodovaly, byť mimo svoji pravomoc, a v rozporu s § 76 odst. 2 s. ř. s. by nebyla deklarována nicotnost těchto správních rozhodnutí. Podmínky postupu podle druhé části § 46 odst. 2 s. ř. s. pak rovněž nejsou naplněny, neboť správní orgány rozhodly v soukromoprávní věci, nikoliv však v mezích své zákonné pravomoci.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že podmínky postupu podle § 46 odst. 2 s. ř. s. nebyly splněny a je proto namístě, aby městský soud v souladu s § 76 odst. 2 s. ř. s. vyslovil nicotnost správních rozhodnutí (k tomuto procesnímu postupu srov. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M., Správní řád soudní, komentář 1. vydání, Praha, C. H. Beck, 2004, str. 99).

Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského soudu nezákonným, proto jej zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, v němž městský soud rozhodne vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 1, 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 11. června 2008

JUDr. Petr Příhoda předseda senátu