8 Afs 18/2007-81

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: Česká lékařská komora, se sídlem Olomouc, Dolní nám. 38, zastoupená JUDr. Janem Machem, advokátem se sídlem Praha 1, Vodičkova 28, proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, v řízení o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 2. 2003, čj. R 3/2002, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2005, čj. 29 Ca 110/2003-45,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též Úřad ) zahájil z vlastního podmětu dne 13. 9. 2001 správní řízení z důvodu možného porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně hospodářské soutěže ) Českou lékařskou komorou (dále též účastnice řízení , Komora nebo stěžovatelka ). Na základě provedeného šetření Úřad vydal dne 4. 1. 2002 rozhodnutí čj. S 99/01-2655/01-VO II, v jehož 1. výrokové části konstatoval, že stěžovatelka porušila § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zveřejněním Katalogu dohodnutých služeb hrazených přímo nemocným v rámci ambulantní péče (dále též Katalog ) na svých webových stránkách a jeho rozesláním okresním sdružením lékařů. Katalog obsahoval minimální ceny služeb s doporučením, že by členy Komory měly být dodržovány. Pokud by lékař nechtěl minimální cenu dodržet, mohl výkon poskytovat na vlastní náklady, tedy zdarma. Za toto protiprávní jednání byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 450 000 Kč (2. výroková část) a současně opatření k nápravě dle § 23 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (3. výroková část).

Proti tomuto rozhodnutí podala účastnice řízení rozklad. Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též předseda Úřadu ) v rozhodnutí o rozkladu ze dne 17. 2. 2003, čj. R 3/2002 rozhodnutí Úřadu ve výrokové části pod bodem 1. změnil a upřesnil, neboť rozhodnutí orgánu prvého stupně v této části výroku deklaruje rozhodnutí sdružení podnikatelů , ačkoliv v daném případě se jedná o sdružení soutěžitelů . Popis nedovoleného jednání byl omezen na zveřejnění Katalogu jeho umístěním na internetových stránkách žalobce dne 25. 7. 2001 a jeho rozesláním okresním sdružením Komory dne 4. 9. 2001. Předseda Úřadu dospěl ve shodě s Úřadem k závěru, že byla naplněna skutková podstata zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů podle výše uvedeného ustanovení, které může vést k narušení hospodářské soutěže na trhu služeb ambulantní zdravotní péče z důvodu, že Katalog obsahoval ceny služeb, které byly deklarovány jako minimální doporučené a jež by měly být členy Komory dodržovány. Předseda Úřadu rozhodnutí orgánu prvého stupně ve druhé výrokové části potvrdil a z důvodu nevykonatelnosti nápravného opatření vypustil část výroku rozhodnutí, specifikovaného ve třetí výrokové části pod písm. a).

Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně (dále též krajský soud ) se žalobkyně domáhala zrušení obou správních rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení a navrhla, aby krajský soud event. upustil od uložené pokuty, případně ji podstatně snížil. V žalobě uvedla, že předcházející řízení bylo stiženo procesními vadami spočívajícími v porušení § 33 odst. 2 správního řádu a které omezily zákonná práva žalobkyně v řízení vedeném Úřadem i jeho předsedou. Správní orgán nesprávně posoudil jednání žalobkyně jako zakázané dle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť pro to nebyly žádné zákonné předpoklady. Žalovaný dále nerespektoval ustanovení § 22 odst. 2 větu poslední téhož zákona, jelikož uložená pokuta byla stanovena bez přihlédnutí k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování zákona.

Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 31. 3. 2005, čj. 29 Ca 110/2003-45 pro nedůvodnost zamítnul. Neshledal, že by došlo k zásahu do procesních práv žalobce porušením § 33 odst. 2 správního řádu ve vtahu k ověření dostupnosti Katalogu na webových stránkách žalobkyně dne 31. 12. 2001, jelikož se skutečně nejednalo o opatření nového podkladu pro rozhodnutí, nýbrž pouze o ověření relevantnosti důkazu dříve provedeného, se kterým se měla stěžovatelka možnost již dříve seznámit. Navíc nepopírá, že zmiňovaný dokument byl v uvedenou dobu na webových stránkách dostupný. Krajský soud však žalobkyni přisvědčil v tom, že v řízení před předsedou Úřadu došlo k porušení téhož ustanovení správního řádu, jelikož k efektivnímu prostudování spisového materiálu nemohla v dané věci postačit lhůta v délce několika málo dní či dokonce hodin od doručení příslušné výzvy. Dané procesní pochybení správního orgánu druhého stupně nezpůsobilo nezákonnost následně vydaného rozhodnutí. Žalobkyně neuvedla, jakým způsobem se toto pochybení dotklo jejích subjektivních práv a dále z žaloby nevyplývá, že by chtěla rozporovat některý z důkazů provedených v řízená před žalovaným, případně, že by chtěla doplnit skutkový stav provedením dalšího důkazu. Žalobkyni nelze vytknout, že bylo její povinností upozorňovat správní orgán na jeho procesní pochybení, na druhou stranu však nelze akceptovat situaci, kdy si žalobkyně byla tohoto pochybení vědoma, včetně důsledků pro ni z toho plynoucích, přičemž na tuto situaci nikterak nezareagovala. Indolence stěžovatelky je neslučitelná s ustanovením § 3 odst. 2 věty druhé správního řádu a nastoluje též otázku, zda se nejednalo toliko o účelové vyhledávání procesních vad v úmyslu zvrátit výsledek správního řízení, zvláště když se žalobkyně daného pochybení dovolává až při řízení před soudem. Krajský soud proto považuje její argumentaci za ryze účelovou bez další návaznosti na konkrétní porušení veřejných subjektivních práv.

S ohledem na legální definici pojmu soutěžitel dle ustanovení § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je třeba považovat za nedůvodnou námitku, že Komoru není možné považovat za soutěžitele. Krajský soud dále nesouhlasí se stěžovatelkou, že nevydala žádné rozhodnutí ohledně doporučených cen služeb hrazených přímo nemocným v rámci ambulantní péče, ale pouze vymezila služby, které mohou být na základě dohody mezi pacientem a lékařem zpoplatněny. Z pohledu posuzované věci není podstatné, s jakým úmyslem žalobkyně přistoupila k vypracování Katalogu ani důvody, které způsobily jeho nežádoucí zveřejnění. Adresáti Katalogu (členové Komory i obecná veřejnost) nepochybně předpokládali, že jeho původcem je představenstvo žalobce a neměli pochybnosti o legitimitě tohoto jednání. Během správního řízení bylo prokázáno, že na Katalog je třeba nahlížet jako na rozhodnutí sdružení soutěžitelů, což plně koresponduje i s judikaturou Evropského soudního dvora. Krajský soud nepřisvědčil názoru obou správních orgánů, dle kterého by s cenovou nivelizací služeb byla spojena i deformace soutěžního prostředí mezi jednotlivými poskytovateli těchto služeb ve smyslu eliminace jednoho z kritérií ovlivňujících rozhodnutí pacientů o výběru konkrétního poskytovatele služeb. Na druhou stranu ale již nelze nic vytknout závěru, že by respektování doporučených minimálních cen mohlo poškodit pacienty, kteří by nemohli získat předmětné zdravotnické služby za ceny nižší nežli minimální. Tento protisoutěžní dopad jednání žalobkyně však zůstal žalobou opomenut, a proto jej soud nepodrobil dalšímu přezkumu.

Poslední okruh námitek obsažených v žalobě se týkal sankce a její výše. Krajský soud konstatoval, že Předseda úřadu i orgán prvého stupně rozhodovali na základě zákonem stanoveného volného uvážení, přičemž meze pro toto uvážení nepřekročili a své právní hodnocení srozumitelným způsobem v rozhodnutí odůvodnili. Neshledal ani důvod pro postup podle § 78 odst. 2, tedy pro uplatnění moderačního práva soudu, jelikož sankci nelze vzhledem k majetkovým poměrům a závažnosti jednání považovat za zjevně nepřiměřenou .

Krajský soud na závěr shrnul, že i přes částečnou důvodnost argumentace žalobkyně napadená správní rozhodnutí i v částech týkajících se posouzení dopadu jednání žalobce na hospodářskou soutěž, z hlediska zákona obstojí.

Žalobkyně (dále též stěžovatelka ) napadla rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností opírající se o stížní důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též s. ř. s. ).

Stěžovatelka nejprve uvedla, že v řízení na prvém i druhém stupni byl opakovaně porušen zákon, a to konkrétně ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád ). Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že jedním z důvodů pro vydání svého rozhodnutí byla skutečnost, že stěžovatelka uveřejnila na svých internetových stránkách ještě dne 31. 12. 2001 Katalog dohodnutých služeb hrazených přímo nemocným v rámci ambulantní péče i s cenami. Jednalo se o nový důkaz, přičemž správní orgán upřel stěžovatelce právo na seznámení se se způsobem jeho získání a možnosti se k němu vyjádřit. Pokud by nebylo toto právo stěžovatelce odepřeno, předložila by důkazy opatřené u odborníků spravujících v rozhodné době její internetové stránky o tom, že na internetu je možné vyvolat i předchozí již opravené a upravené znění textu, který byl na internetových stránkách vyvěšen před jeho opravou a úpravou. Této skutečnosti nelze technicky zabránit. Obdobného pochybení se dopustil i předseda Úřadu, který během řízení o rozkladu doplnil dokazování o další podklady. Výzva k vyjádření se k těmto podkladům však byla zaslána pouze faxem a právnímu zástupci stěžovatelky doručena po lhůtě určené k vyjádření. Krajský soud sice uznal, že daným postupem došlo porušení zákona, avšak tuto skutečnost ve svém rozsudku náležitě nezohlednil.

Stěžovatelka odmítá, že by se dopustila jakéhokoliv jednání specifikovaného v § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Byla jí uložena sankce nikoli za dohodu či jednání ve vzájemné shodě, ale za myšlenku-úvahu, která nebyla schválena žádným orgánem stěžovatele. Vyzvala Nejvyšší správní soud, aby zvážil, zda pouhá úvaha prezentovaná na internetových stránkách profesní komory je již důvodem k uložení sankce a zda tato sankce byla v posuzovaném případě nezbytná. Přibližně 99% veškeré zdravotní péče je hrazeno z veřejného zdravotního pojištění, nehrazené služby jsou tedy jen okrajového a doplňkového rázu, a proto tyto služby nejsou pro pacienta při volbě zdravotnického zařízení rozhodující. To podporuje i fakt, že při současných regulacích a limitech úhrady zdravotní péče je složité sehnat lékaře ochotného přijmout nového pacienta. Stěžovatelka považuje za absurdní úvahu, dle které si pojištěnec bude vybírat podle výše cen dohodnutých služeb nehrazených ze zdravotního pojištění. I kdyby tudíž formálně porušila zákon o ochraně hospodářské soutěže, toto pochybení by nemělo žádný praktický a věcný dopad. V této situaci není vhodné užít úzce gramatický výklad zákona o ochraně hospodářské soutěže, ale výklad logický, na jehož základě je třeba dospět k závěru, že účel zákona porušen nebyl a ani být nemohl.

Stěžovatelka dále nesouhlasí se stanovenou sankcí, jelikož je pro ni vysoká a žalovaný, popř. krajský soud mohli upustit od uložení sankce. Uložení pokuty nebylo s ohledem na specifičnost a odlišnost posuzovaného případu důvodné a nezbytné. Účel zákona byl naplněn již samotným zahájením správního řízení, jelikož stěžovatelka po jeho zahájení ihned podnikla opatření k odstranění, dle Úřadu, závadného stavu. Navíc se jednalo o první případ, kdy byla potrestána za porušení předmětného zákona. Provedené dokazování ohledně finančních prostředků stěžovatelky je nedostatečné, jelikož proběhlo toliko v rovině matematické. Na Komoru není možné nahlížet jako na obchodní společnost z důvodu, že její finanční prostředky netvoří žádný zisk a nejsou rozdělovány pro soukromé účely. Naopak, její finance slouží k zajišťování akcí sloužících ke zkvalitňování odbornosti a etiky výkonu lékařského povolání a uhrazení sankce představuje úbytek možností realizovat tyto aktivity.

Na základě shora uvedených skutečností stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2005, čj. 29 Ca 110/2003-45 v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zprvu uvedl, že krajský soud v napadeném rozsudku nesprávně označil jako žalovaného předsedu Úřadu a nikoliv Úřad samotný. Ohledně stěžovatelčiny námitky, že před vydáním rozhodnutí orgánu prvého stupně nebyla seznámena se skutečností, že ze strany Úřadu byla ověřena přítomnost Katalogu na internetových stránkách stěžovatelky uvedl, že se s předmětnou námitkou již vypořádal v rozhodnutí Předsedy úřadu o rozkladu. Žalovaný se v otázce namítaného porušení § 33 odst. 2 správního řádu během řízení o rozkladu plně ztotožňuje s krajským soudem, podle něhož neměla daná procesní vada za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Stěžovatelka navíc ani v žalobě ani v kasační stížnosti neobjasnila, jaké dopady měl namítaný procesní postup na zákonnost rozhodnutí o rozkladu. Stěžovatelka byla oprávněna požádat o prodloužení lhůty, aby tak vyjádřila svou vůli se k podkladům vyjádřit. Žalovaný nakonec dodal, že stěžovatelčina interpretace ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu je do značné míry formální. Její námitka směřovala k právu vyjádřit se k podkladům, které byly správnímu orgánu poskytnuty výhradně samotnou stěžovatelkou, tzn., že se jednalo o podklady jejichž obsah musel být stěžovatelce jistě znám. Žalovaný má nadále za to, že bylo dostatečně prokázáno naplnění skutkové podstaty rozhodnutí sdružení soutěžitelů, zahrnované mezi tzv. dohody v širším smyslu . Stěžovatelkou deklarovaný skutečný účel jejího jednání, jakož i námitka, že k protizákonnému jednání došlo pochybením konkrétního zaměstnance, je z pohledu aplikace § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže irelevantní. Žalovaný spatřuje nebezpečnost jednání Komory v možnosti nahradit samostatné a nezávislé rozhodování soutěžitelů a ovlivnit tak negativním způsobem cenovou úroveň služeb ve vztahu k jejich odběratelům. Jednání stěžovatelky směřovalo k zafixování cen nad úroveň vytvořenou prostřednictvím férové soutěže a mohlo vést k narušení hospodářské soutěže prostřednictvím možného sjednocení cen služeb účtovaných konečným spotřebitelům, tj. pacientům. V otázce udělené pokuty a její výše, žalovaný odkázal na odůvodnění soudního rozhodnutí, dle kterého správní orgán nepochybil ani v tomto směru. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud svým rozsudkem podanou kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.

Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek především v rozsahu stížních důvodů, přičemž vycházel z následujících skutečností úvah a závěru.

Zdejší soud považuje za vhodné se nejprve vyjádřit k námitce Úřadu ohledně nesprávného označení žalovaného v napadaném rozsudku. Krajský soud opravdu nesprávně určil jako stranu žalovanou předsedu Úřadu a nikoliv Úřad samotný. Ačkoliv byla žaloba podána proti rozhodnutí o rozkladu, které vydal předseda Úřadu, tato skutečnost jeho procesní subjektivitu nezakládá. Předseda Úřadu nemá postavení samostatného správního orgánu dle § 69 s. ř. s., nýbrž je pouze jeho funkční složkou sloužící mimo jiné k tomu, aby v případě rozhodnutí Úřadu, tedy ústředního orgánu státní správy, bylo možno věc přezkoumat způsobem obdobným, jako se tomu děje v případě odvolání proti rozhodnutí orgánů státní správy, které mají nad sebou správní orgán nadřízený, jenž je o podaných odvoláních oprávněn rozhodovat. Žalovaným tak v případě rozhodnutí o rozkladu zůstává orgán, který o věci rozhodoval již v prvním stupni, tj. v daném případě Úřad. Toto pochybení krajského soudu nemá vliv na projednávání této kasační stížnosti a v ní vyslovené závěry, jelikož se nejedná o vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, k níž by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout ex offo (§ 109 odst. 3 s. ř. s.). Postupem krajského soudu nebyl Úřad na svých právech nikterak zkrácen, zvláště pokud jeho rozhodnutí soud potvrdil. K tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145 (publikovaný na www.nssoud.cz).

K vlastním stížním důvodům žalobkyně, je třeba v prvé řadě znova zdůraznit, že především z § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že protiprávními jsou dohody mezi stěžovateli, rozhodnutí jejich sdružení či jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které vedly a nebo jen mohly vést k narušení hospodářské soutěže. Jak žalobou napadené správní rozhodnutí, tak i uvedený rozsudek krajského soudu vycházejí z toho, že v tomto případě se jednalo (byla prokázána) jen o možnost tohoto narušení. Proto pro posouzení zda šlo o zakázané jednání není podstatné, že bylo toliko v jediném případě (z poměrně úzkého okruhu prověřování) zjištěno, že se lékař doporučenými cenami řídil.

Dále je nutno uvést, že úkon sdružení soutěžitelů (kterým nesporně žalobkyně byla) vůči jeho členům, z něhož vyplývá snaha o unifikaci chování určitého okruhu soutěžitelů (kteří jsou členy sdružení), aniž by z něho musela vyplynout jeho závaznost, má principielně protisoutěžní charakter (shodně viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145). Je nepochybné, že vydání nezávazného Katalogu s doporučenými cenami je úkonem způsobilým narušit (ovlivnit) soutěž na předmětném relevantním trhu. Konstatování protiprávnosti takového jednání, uložení sankce a uložení nápravných opatření nemůže bránit ani skutečnost, že z celkového okruhu činnosti lékařů, poskytování ambulantní péče hrazené přímo nemocným, tvoří jen zcela malou výseč. Jí se právě se zřetelem i na charakter poskytování zdravotní péče, týká působnost Úřadu.

I když nebylo prokázáno, že představenstvo Komory se usneslo i na způsobu publikace, je třeba zveřejnění na webových stránkách stěžovatelky a zaslání Katalogu okresním sdružením lékařů České lékařské komory ve dnech 25. 7. 2001 a 4. 9. 2001 přičítat stěžovatelce. Soutěžitelé důvodně mohli předpokládat, že se jedná o schválený materiál žalobkyně, jestliže v publikaci provedené v těchto dnech nebylo uvedeno, že jde jen o návrh určený k další diskuzi. Nemůže tedy obstát tvrzení stěžovatelky, že žalovaným byla postižena pouze za myšlenku .

K dalším námitkám procesního charakteru, obsaženým v kasační stížnosti, je třeba uvést následující.

Jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí Úřadu ze dne 4. 1. 2002, na skutečnost, že Katalog se nacházel na webových stránkách žalobkyně ještě dne 31. 12. 2001, žalovaný poukázal pouze pro argumentaci, že i z tohoto důvodu je nutno přijmout nápravná opatření. Z této skutečnosti nevyvozoval další důsledky. Stěžovatelka nenamítá, že by nebyl již dán důvod k uložení těchto opatření proto, že v době vydání správního rozhodnutí byl žalovaným vytýkaný protiprávní stav již odstraněn. Znovu je nutno i v této souvislosti poukázat na to, že protiprávnost jednání žalovaný spatřuje toliko v publikaci Katalogu ve dnech 25. 7. 2001 a 4. 9. 2001. Ostatně stěžovatelka měla možnost v průběhu řízení o rozkladu nahlédnout do spisu a případně pak doplnit zdůvodnění svého rozkladu.

Pokud se týká údajného porušení § 33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) v řízení o rozkladu, stěžovatelka ani nyní nerozporuje tvrzení žalovaného, že se jednalo o doplnění důkazního řízení toliko o písemnosti předložené touto účastnicí řízení. Za takové situace by byl postup podle tohoto ustanovení jen formalistický, a nelze ani dovodit, že by stěžovatelka tak byla zkrácena na svých právech, které by mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí. Přisvědčit je nutno krajskému soudu v tom, že se jedná toliko o účelové vyhledávání procesních vad, v úmyslu zvrátit výsledek správního řízení .

Obstát může i závěr krajského soudu, že úvaha žalovaného o výši sankce odpovídá zjištěným skutečnostem, není v rozporu se zásadami logického uvažování a je v souladu s hledisky uvedenými v § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. K námitkám obsaženým v žalobě a kasační stížnosti je možno dodat, že peněžitá sankce má ve většině případů za následek určité omezení v následné činnosti sankcionovaného subjektu. Pokud by tomu tak nebylo, je možno pochybovat, zda takováto sankce plní svůj účel (včetně preventivního). To, že se jedná i o určité omezení v činnosti, kterou je možno označit jako veřejně prospěšnou, neznamená, že by v takovýchto případech bylo vyloučeno uložení pokuty. I Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pokuta, která byla uložena stěžovatelce, není tzv. likvidační. Krajský soud se vypořádal i s otázkou navrhované moderace, s tím, že se zřetelem na všechny rozhodné skutečnosti nelze dovodit, že by trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši (viz. § 78 odst. 2 s. ř. s.).

Ze všech těchto důvodů byla kasační stížnost jako bezdůvodná zamítnuta (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

Úspěšnému žalovanému náklady řízení o kasační stížnosti nad rámec běžné činnosti nevznikly. Proto bylo rozhodnuto, že se mu tato náhrada nepřiznává (§ 120, § 60 odst. 1 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 31. března 2009

JUDr. Petr Příhoda předseda senátu