7 Aos 4/2013-71

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelky: Obec Bavoryně, se sídlem Bavoryně 8, Zdice, zastoupena Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem se sídlem Janáčkovo nábřeží 51/39, Praha 5, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013, č. j. 50 A 6/2012-122,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Včas podanou kasační stížností se navrhovatelka domáhá přezkoumání rozsudku Krajského soudu v Praze (dále také krajský soud ) ze dne 27. 6. 2013, č. j. 50 A 6/2012-122 (dále také napadený rozsudek ), kterým byl zamítnut návrh navrhovatelky na zrušení opatření obecné povahy-Zásady územního rozvoje Středočeského kraje vydané usnesením zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále také ZÚR ), a navrhovatelce uložena povinnost zaplatit odpůrci náhradu nákladů řízení.

Napadený rozsudek byl vydán poté, co byl předchozí rozsudek krajského soudu v dané věci (rozsudek ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012-79) zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53, a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.

Krajský soud v napadeném rozsudku shledal, že jsou splněny podmínky řízení a navrhovatelka je aktivně procesně legitimována k podání návrhu. Způsob rozhodnutí odpůrce o námitkách v projednávané věci není v rozporu s ust. § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ). Nedůvodné jsou též argumenty týkající se nedoručení rozhodnutí o námitkách. Tvrzení, že příslušná příloha ZÚR obsahující rozhodnutí o námitkách byla uveřejněna se zpožděním oproti samotnému oznámení o vydání ZÚR, navrhovatelka nijak nedokládá, přičemž odpůrce uvádí opak. I kdyby tomu tak bylo, nemohlo by to být důvodem pro zrušení ZÚR. Byť je rozhodnutí o námitce navrhovatelky stručné, splňuje elementární předpoklady na rozhodnutí o námitkách kladené a stejně tak odpůrce v dostatečné míře odkázal na stanovisko dotčeného orgánu. Samotnou věcnou správnost rozhodnutí o námitkách či tvrzenou účelovost argumentace tam uvedené pak soud v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nezkoumal. To může být předmětem samostatného přezkumu např. formou dozorčích prostředků v rámci správního řízení, případně cestou žaloby podle ust. § 65 a násl. s. ř. s. K námitkám týkajícím se komunikace II/101 (aglomerační okruh) krajský soud odkázal na závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Podle něj jsou tyto námitky bez dalšího nedůvodné-navrhovatelka nebyla aktivně věcně legitimována k jejich uplatnění. Územní plány obcí příslušného kraje musí být se zásadami územního rozvoje v souladu, opačná vazba dána není. Pro odpůrce neplyne povinnost respektovat územně plánovací dokumentaci nižšího stupně (v daném případě navrhovatelky). Ani z odlišnosti úpravy v ZÚR oproti předchozí územně plánovací dokumentaci téže úrovně nelze bez dalšího nezákonnost ZÚR dovozovat. Pokud jde o změnu koncepce Ministerstva dopravy z roku 2006, ze které navrhovatelka vycházela při vyhotovování svého územního plánu, nelze zpochybňovat oprávnění Ministerstva dopravy činit koncepční změny týkající se dopravní politiky státu. Jeho úvahy o případné změně trasy vedení koridoru vysokorychlostní železnice lze považovat za legitimní. Územní rezerva představuje plochu (koridor), u níž se teprve má prověřit možnost jejího budoucího využití. Je dán ještě prostor v následných fázích územního plánování územní rezervu konkretizovat tak, aby případné znehodnocení investic a zásah do práv navrhovatelky byly co nejnižší. Územní rezerva nemá trvalý charakter a je ze své podstaty opatřením dočasným, přičemž její využití zamýšleným způsobem by mělo být v přiměřené lhůtě prověřeno. V návaznosti na zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR způsobem, kdy bude zřejmé využití daného území. V rámci přijímání aktualizovaných ZÚR by navrhovatelka mohla opětovně uplatnit námitky vůči návrhu ZÚR, případně vydané (aktualizované) ZÚR opětovně u soudu napadnout. Krajský soud neshledal návrh důvodným, a proto jej zamítl.

Proti napadenému rozsudku krajského soudu podala navrhovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřela o ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

Navrhovatelka ve své kasační stížnosti uvedla, že soud dospěl k nesprávnému závěru, že rozhodnutí o námitkách k návrhu ZÚR odpovídá požadavkům správního řádu. Toto rozhodnutí nebylo nedostatečně odůvodněno, nebylo založeno na koncepčních podkladech a neodkazovalo na konkrétní koncepční dokument Ministerstva dopravy. Krajský soud opominul, že v daném území není vedení liniové stavby vysokorychlostní trati možné. Založil tím vadu řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Dalším důvodem kasační stížnosti je to, že správní orgán porušil zákon, když se námitkou navrhovatelky o nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o námitce nezabýval, resp. o ní rozhodl bez příslušných zákonných náležitostí. Odpůrce o námitce navrhovatelky formálním způsobem rozhodl a vlastní odůvodnění shrnul natolik stručně a nedostatečně, že tím založil nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí. Sdělení obsažené v rozhodnutí o námitce neodůvodňuje rozhodnutí odpůrce, pouze definuje totéž, tedy že námitce nebude vyhověno. Odůvodnění námitky, kterou se vlastník nemovitostí domáhá nejen ukončení zásahu státu do svého práva vlastnit majetek garantovaného Listinou základních práv a svobod, ale jako obec i ochrany majetku svých obyvatel, by mělo vysvětlovat, z jakého důvodu je do tohoto práva zasaženo. Z odůvodnění musí jasně vyplývat silnější veřejný zájem na umístění územní rezervy vysokorychlostní trati než na ochraně majetku obyvatel obce a majetku obce. Odpůrce se pouze omezil na konstatování, že Ministerstvo dopravy si přeje mít pokračování územní rezervu vysokorychlostní trati (a posléze časem zřejmě i vysokorychlostní trať) umístěnu v zastavěném území. Takovéto správní uvážení Ministerstva dopravy přesahuje hranice správní úvahy, a pokud na něj odpůrce odkazuje, činí tak v rozporu se zákonem a zakládá tím nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách. Proti rozhodnutí o námitce se navrhovatelka bránila podněty k zahájení přezkumného řízení, to však zahájeno nebylo. Námitku nelze zamítnout jen s odkazem na stanovisko dotčeného orgánu. V takovém případě je kraj povinen námitky postoupit zainteresovanému dotčenému orgánu státní správy, aby své stanovisko buď přehodnotil, nebo doplnil argumentaci obsahující věcné vypořádání uplatněné námitky. Soudy nezohlednily charakter tzv. koncepce Ministerstva dopravy. Ani Nejvyšší správní soud nedal uspokojivou odpověď na otázku, jaký je její charakter a závaznost. Navrhovatelka se brání pro ni negativním důsledkům, které jí změna koncepce přinesla. Ministerstvo dopravy své koncepce nepřijímá v listinné podobě, nezveřejňuje je, mění je bez konzultace s dotčenými územními celky, bez znalosti poměrů a pořízení studie. Bylo tak zneužito správní úvahy Ministerstvem dopravy. Odpůrce zcela opomněl Územní plán velkého územního celku Pražského regionu i Územní plán obce Bavoryně, kde je předmětný koridor veden jižně od obce, a bez dalšího jej umístil výrazně severněji, tedy skrz obec, do míst, kde je předpokládán urbanistický rozvoj. Odpůrce omezil vlastníky nemovitostí v trase územní rezervy koridoru a ochranného pásma a nešetřil maximálně možným způsobem jejich základních práv. Celkové investice navrhovatelky v území zasaženém územní rezervou vysokorychlostní trati v tzv. severní variantě přesáhly částku 18 mil. Kč. Další astronomické náklady by pak znamenala případná výplata tzv. náhrady za změnu území. Nejvyšší správní soud ani krajský soud se nezabývaly újmou vlastníků nemovitostí. Městský úřad Zdice již v předmětném území přestal vydávat stavební povolení. Argument o dočasnosti umístění územní rezervy je tak přinejmenším absurdní. Tímto zásahem a posouzením proporcionality se krajský soud nezabýval a neaplikoval kompletní algoritmus přezkumu. Pro umístění územní rezervy vysokorychlostní trati nebyla zpracována územní studie. Krajský soud si ji přitom měl opatřit. Navrhovatelka navrhuje tuto vadu zhojit tím, že bude vypracován znalecký posudek či odborné stanovisko, a brojí nejen proti územní rezervě liniové stavby vysokorychlostní trati, ale zejména proti následné přeměně z územní rezervy na liniovou stavbu vysokorychlostní trati. Předpokladem pro vydání územního plánu navrhovatelky 08/2010 bylo rovněž souhlasné stanovisko dotčených orgánů s jižní variantou vedení trati. Tyto koncepční materiály včetně Územního plánu velkého územního celku Středočeského kraje byly opominuty a ZÚR doslova popřeny. Rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s dříve zaujímaným stanoviskem Nejvyššího správního soudu o šetření práv subjektů územním plánováním dotčených, resp. minimalizaci zásahů. Navrhovatelka proto navrhla, aby byl napadený rozsudek zrušen, a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.

Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.

Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není důvod ji odmítnout pro nedostatek jiné podmínky řízení.

Jelikož se jedná o opakovanou kasační stížnost v dané věci, vážil Nejvyšší správní soud také její přípustnost z hlediska ust. § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.

Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. I tyto výjimky je nutno vnímat v kontextu citovaného ustanovení, tedy tak, že námitky opakované kasační stížnosti se musí pohybovat v rámci již vysloveného právního názoru či pokynu, tj. v mezích závěrů Nejvyššího správního soudu, které v dané věci vyslovil, anebo musí směřovat k právní otázce v první kasační stížnosti neřešené proto, že-zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu-řešena být nemohla. Pokud by se ovšem mimo tyto výjimky připustil stav, že v opakovaných kasačních stížnostech účastníci mohou měnit jejich rozsah a důvody mimo rámec předchozího závazného právního názoru či pokynu, zákaz opakovaného projednání věci kasačním soudem by se tím popřel. Citované ustanovení tedy limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným. Obdobně je třeba nahlížet na námitky, které účastník řízení ve své první kasační stížnosti neuplatnil, ačkoliv je uplatnit mohl. (v podrobnostech viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009-165, č. 2365/2011 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Námitky, které již byly předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu v řízení o předchozí kasační stížnosti, a námitky, které nebyly v předchozí kasační stížnosti uplatněny, ačkoliv uplatněny být mohly, je tedy nutno považovat za nepřípustné (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, č. j. 2 As 67/2010-105, nebo ze dne 6. 8. 2012, č. j. 2 As 40/2012-36).

Z pohledu přípustnosti dle ust. § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. lze nyní uplatněné kasační námitky rozdělit do tří kategorií.

První skupinu tvoří námitky identické s námitkami uplatněnými v předchozí kasační stížnosti. Tyto námitky tvoří převážnou část kasační stížnosti a jsou ve světle citovaného ustanovení a shora uvedené judikatury nepřípustné.

Do druhé skupiny patří námitka, že soudy nedaly uspokojivou odpověď na otázku, jaký je charakter a závaznost koncepce Ministerstva dopravy. Jedná se o námitku dříve uplatněnou, nově však argumentačně rozhojněnou. Ani tuto námitku nelze připustit, neboť se v zásadě jedná o polemiku s již vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Jde o námitku v předchozí kasační stížnosti uplatněnou a Nejvyšším správním soudem posouzenou. Její rozhojnění o další argumentaci na tom nemůže nic změnit. Dokonce i v případě, že by bylo toto rozhojnění považováno za zcela nový stížní bod (dříve neuplatněný), byl by ve světle výše citované judikatury nepřípustný. Navrhovatelce totiž nic nebránilo tuto argumentaci uplatnit již v předchozí kasační stížnosti.

A nakonec třetí kategorii námitek tvoří námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Byť navrhovatelka tytéž námitky nepřezkoumatelnosti uplatnila již v předchozí kasační stížnosti, má Nejvyšší správní soud za to, že tyto námitky jsou přípustné. Směřují totiž proti jinému rozsudku než námitky předchozí-je namítána nepřezkoumatelnost jiného rozhodnutí, která nemohla být tudíž namítána v předchozí kasační stížnosti. Nepřezkoumatelnost nyní napadeného rozsudku nebyla předmětem posouzení ze strany Nejvyššího správního soudu v předchozím řízení. Nelze přitom vyloučit situaci, kdy by nový rozsudek byl skutečně nepřezkoumatelný, ačkoliv předchozí rozsudek nepřezkoumatelným v témže rozsahu nebyl. pokračování Nejvyšší správní soud proto přistoupil k přezkumu napadeného rozsudku krajského soudu pouze v rozsahu přípustných stížních námitek. V souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila navrhovatelka v podané kasační stížnosti, pak dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.

Jedinými přípustnými námitkami jsou námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004-62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008-75).

Navrhovatelka především namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v tom, že neshledal odůvodnění rozhodnutí odpůrce o námitce navrhovatelky nepřezkoumatelným. Tuto námitku však Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou, neboť případně nesprávný závěr krajského soudu, že rozhodnutí o námitce nebylo nepřezkoumatelné, sám o sobě nemůže zakládat nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Krajský soud se s námitkou nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o námitce podrobně vypořádal a závěr o nedůvodnosti námitky opřel o logicky konzistentní úvahy. Ani odkaz krajského soudu na koncepci Ministerstva dopravy nepovažuje zdejší soud za nepřezkoumatelný pro neurčitost. Krajský soud odkazuje na zcela konkrétní stanovisko ze dne 28. 6. 2011, č. j. 262/2011-910-UPR/4. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný, o čemž svědčí i skutečnost, že se závěrem krajského soudu navrhovatelka v kasační stížnosti polemizuje a na jeho argumenty přímo reaguje. Samotná námitka nesprávného posouzení přezkoumatelnosti odůvodnění rozhodnutí o námitce (včetně určitosti odkazu na stanovisko Ministerstva dopravy v tomto rozhodnutí) je pak nepřípustná, neboť již byla předmětem přezkumu v předchozím řízení o kasační stížnosti.

Dále navrhovatelka namítla, že se krajský soud nezabýval jejími investicemi, dalšími náklady ani újmou vlastníkům nemovitostí. Těmito náklady a újmami navrhovatelka v návrhu zdůvodňovala nepřiměřenost zásahu spočívajícího v umístění územní rezervy vysokorychlostní železniční trati. Ani v tomto rozsahu Nejvyšší správní soud neshledává napadený rozsudek nepřezkoumatelným. Jak již uvedl v předchozím kasačním rozsudku, samotná územní rezerva je toliko dočasným opatřením pro případ, že dané územní bude prověřeno pro účel zvažovaného záměru s pozitivním výsledkem. Teprve poté mohou být činěny kroky k využití územní rezervy pro zvažovaný záměr. Námitky týkající se samotné liniové stavby a jejích důsledků nemohou být v žádném případě úspěšné. Pro tyto námitky je dán prostor až v rámci procesu aktualizace ZÚR či jeho následného soudního přezkumu. To se týká i velké části tvrzených zásahů do práv navrhovatelky a jejích obyvatel. Krajský soud tedy postupoval správně, pokud nepřistoupil k testu proporcionality u těchto zásahů. Navrhovatelka netvrdila, že by k uvedeným zásahům mělo dojít v důsledku umístění územní rezervy. V důsledku umístění územní rezervy přitom zjevně nemůže dojít k zastavení stavebních prací, jak tvrdila navrhovatelka, neboť stávající stavební povolení zůstávají v platnosti. Stejně tak z povahy územní rezervy vyplývá, že sama o sobě nemůže mít za následek znehodnocení nemovitosti. Hodnota nemovitosti může samozřejmě dočasně klesnout, nicméně právě onu dočasnost je opět nutno zdůraznit. Teprve případná aktualizace ZÚR v tom směru, že územní rezerva bude využita pro zamýšlený koridor vysokorychlostní trati, by mohla mít za následek znehodnocení nemovitosti. Do práv vlastníků dotčených nemovitostí územní rezerva zasahuje toliko dočasně, a to pouze omezením v možnosti realizovat záměry, které by mohly znemožnit či podstatně ztížit budoucí využití území. Jedná se tedy o odlišný zásah oproti situaci, kdy by byl do ZÚR namísto územní rezervy zapracován přímo záměr koridoru vysokorychlostní trati. Krajský soud ve svém rozsudku na uvedená specifika institutu územní rezervy poukázal a ve svém rozsudku zkoumal reálnou mírů dotčení práv navrhovatelky územní rezervou. Tvrzenými újmami se tedy ve svém rozsudku řádně a přezkoumatelným způsobem zabýval. Tyto újmy nemohly vzniknout v příčinné souvislosti se samotnou územní rezervou, nýbrž až v souvislosti s případným následným zapracováním koridoru vysokorychlostní trati do ZÚR.

A nakonec navrhovatelka v závěru kasační stížnosti pouze velmi obecně namítá, že je zde dána nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů. K této námitce nezbývá než také pouze v obecné rovině konstatovat, že žádnou takovou vadu v případě napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud neshledal. Krajský soud se vypořádal se všemi námitkami navrhovatelky, své závěry opřel o logickou a srozumitelnou argumentaci a vyložil, proč považuje návrhovou argumentaci za lichou.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že neshledal důvod pro pořízení znaleckého posudku či odborného stanoviska k posouzení, která varianta vysokorychlostní trati je výhodnější. Předně jde tento návrh navrhovatelky zcela nad rámec kasačního přezkumu, který se s ohledem na výše uvedené omezil pouze na posouzení přezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Vedle toho také Nejvyšší správní soud již v předchozím rozsudku uzavřel, že s ohledem na charakter územní rezervy není dán žádný důvod pro provádění posouzení jednotlivých variant (v podrobnostech viz rozsudek ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53).

Kasační stížnost navrhovatelky tedy Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou, a proto ji podle ust. § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

Ve věci rozhodl v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Navrhovatelka ve věci úspěch neměla, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému odpůrci pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 19. září 2013

JUDr. Jaroslav Hubáček předseda senátu