6 As 173/2017-68

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně: Vodafone Czech Republic a.s., IČ 25788001, se sídlem náměstí Junkových 2808/2, Praha 5, zastoupená Mgr. Martinem Dolečkem, advokátem, se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, týkající se žaloby proti rozhodnutí Rady žalovaného č. j. ČTÚ-50 818/2015-603/II. ze dne 30. října 2015, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 3 A 166/2015-73 ze dne 12. května 2017,

takto:

I. Kasační stížnost žalobkyně s e z a m í t á .

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I. Vymezení případu

[1] Žalobkyně oznámila žalovanému dne 27. května 2015 vstup do řízení ve věci záměru žalovaného udělit příděl rádiových kmitočtů společnosti O2 Czech Republic a.s. podle § 20 odst. 5 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný následně žalobkyni informoval, že ve věci zatím probíhá veřejná konzultace podle § 130 zákona o elektronických komunikacích, kterou nelze považovat za správní řízení, a že se jí žalobkyně může účastnit a uplatňovat v ní připomínky jako dotčený subjekt. Žalobkyně tohoto práva využila a připomínky v rámci veřejné konzultace uplatnila. Namítala zejména netransparentní průběh konzultace, v jejímž rámci žalovaný řadu podkladů pro svůj postup nezveřejnil, a vady znaleckého posudku. Příděl rádiových kmitočtů navíc může mít dle názoru

žalobkyně charakter nepovolené veřejné podpory, neboť ji staví do znevýhodněné pozice vůči dalším mobilním operátorům.

[2] Dne 14. srpna 2015 zaslala žalobkyně žalovanému podání nazvané jako Porušování práv společnosti Vodafone Czech Republic a.s. jakožto účastníka řízení o udělení nového přídělu rádiových kmitočtů podle § 20 odst. 5 zákona č. 127/2005 Sb. společnosti O2 Czech Republic a.s. . Nadále trvala na tom, že má být ze strany žalovaného považována za účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a to od samého počátku probíhajícího řízení, tj. včetně přezkumu, zda důvody pro omezení počtu práv k využívání radiových kmitočtů nadále trvají (§ 20 odst. 3 a 4 zákona o elektronických komunikacích). Předseda Rady žalovaného žalobkyni dne 1. září 2015, pod č. j. ČTÚ-24 560/2014-613/XII.-vyř. sdělil, že výsledek řízení o žádosti společnosti O2 Czech Republic a.s. o udělení přídělu rádiových kmitočtů (podané dne 21. srpna 2015) nemůže do jejích práv a povinností zasáhnout, a proto ji nemůže za účastníka řízení považovat. Žalobkyně považovala toto sdělení za rozhodnutí a podala proti němu rozklad, na který odpověděla Rada žalovaného dne 30. října 2015 dopisem č. j. ČTÚ-50 818/2015-603/II., v němž uvedla, že jelikož nebyly o účastenství žalobkyně v řízení žádné pochybnosti, nebylo třeba o této otázce vydávat usnesení, nýbrž postačilo ji vyrozumět sdělením. Žalobkyní napadené sdělení proto nelze považovat za rozhodnutí dle části druhé správního řádu. Rozklad žalobkyně tak Rada žalovaného vyhodnotila jako podnět k zahájení přezkumného řízení ve smyslu § 156 odst. 2 ve spojení s § 94 odst. 1 správního řádu. Dále konstatovala, že za správní řízení lze považovat až postup žalovaného po podání žádosti o udělení přídělu rádiových kmitočtů. Účastníkem tohoto řízení je však pouze žadatel, neboť práv jiných osob se řízení přímo dotknout nemůže. Jelikož Rada žalovaného neshledala postup předsedy Rady žalovaného nezákonným, podnět žalobkyně jako nedůvodný odložila.

[3] Městský soud v Praze (dále jen městský soud ) žalobu, jíž se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí Rady žalovaného, v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Nejprve se zabýval otázkou, zda jsou přezkoumávané úkony žalovaného správními rozhodnutími, na niž si odpověděl kladně. Závěrem o účastenství žalobkyně v řízení totiž žalovaný mohl zasáhnout do jejích práv a jeho úkon proto musí být způsobilý soudního přezkumu. Městský soud dále dospěl k závěru, že ani přezkum podle § 20 odst. 3 a 4 zákona o elektronických komunikacích ani veřejná konzultace podle § 130 tohoto zákona nejsou správním řízením. Za stěžejní považoval tu okolnost, že uvedené postupy nejsou zahajovány způsobem podle § 44 a 46 správního řádu. Městský soud se neztotožnil ani s argumentací žalobkyně, že udělením přídělu rádiových kmitočtů může dojít k narušení hospodářské soutěže na trhu elektronických komunikací. Jediným účastníkem řízení o udělení nového přídělu kmitočtů je dle názoru městského soudu stávající držitel jakožto žadatel o tento příděl, který nezískává žádná nová oprávnění, nýbrž pouze setrvává ve své dosavadní pozici.

II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní

[4] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též stěžovatelka ) včas kasační stížnost, jíž se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí i rozhodnutí žalovaného a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení (eventuálně pouze zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení). Nejprve stěžovatelka napadla průběh veřejné konzultace, v jejímž rámci žalovaný nezveřejnil všechny potřebné podklady a informace. Že se jednalo o důležité podklady a že byl postup žalovaného nezákonný, vyplývá z rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu proti odmítavému rozhodnutí žalovaného o žádosti stěžovatelky o informace v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný i přesto nevyhověl žádosti stěžovatelky o prodloužení lhůty k podání připomínek a veřejnou konzultaci ukončil. Ve stejný den, kdy vyzval společnost O2 Czech Republic a.s. k podání žádosti o udělení přídělu, však zveřejnil doplněk znaleckého posudku, který ocenění přídělů navýšil o stovky milionů Kč. pokračování

[5] Stěžovatelka sice nesouhlasí se závěrem městského soudu, že znaky správního řízení naplňuje až postup žalovaného po podání žádosti o udělení přídělu rádiových kmitočtů, nepovažuje jej však za relevantní, neboť se domáhala postavení účastníka řízení právě v této fázi, tj. v řízení o žádosti dle § 20 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích. Příměr užitý městským soudem, tedy připodobení přídělu rádiových kmitočtů k živnostenskému oprávnění či k licenci dle energetického zákona, svědčí dle názoru stěžovatelky o nepochopení povahy tohoto institutu. Udělením přídělu nedochází k udělení oprávnění k podnikání v oblasti elektronických komunikací, nýbrž k udělení práva k využívání rádiových kmitočtů. Ty představují omezenou komoditu, kterou lze využívat pouze v rozsahu uděleného oprávnění. Udělením přídělu jednomu subjektu je současně zamezeno všem dalším užívat rádiové kmitočty v příslušné části spektra. Jako příhodnější se proto stěžovatelce jeví přirovnání k nájemnímu vztahu.

[6] Za nesprávný považuje stěžovatelka i názor, že udělením přídělu nenabude společnost O2 Czech Republic a.s. žádná nová oprávnění. Formálně je sice její postavení pouze zachováno, de facto však došlo k udělení nového přídělu rádiových kmitočtů na další období. Tím zároveň dochází k podstatnému zásahu do práv a právem chráněných zájmů stěžovatelky. Jednak totiž nebyly rádiové kmitočty nabídnuty ve výběrovém řízení, kterého by se mohla účastnit i stěžovatelka. Zároveň byly kmitočty společnosti O2 Czech Republic a.s. (neodůvodněně) přiděleny dle stěžovatelky za cenu mnohonásobně nižší, než je skutečná hodnota přídělu, čímž tato společnost získala konkurenční výhodu na úkor ostatních poskytovatelů telekomunikačních služeb. Postup žalovaného tak mohl naplnit znaky veřejné podpory neslučitelné s vnitřním trhem Evropské unie. Tyto námitky však stěžovatelka nemohla řádně uplatnit v rámci veřejné konzultace, neboť neměla v důsledku nezákonného postupu žalovaného k dispozici všechny relevantní podklady. Stěžovatelka tak neměla jinou možnost, než se domáhat postavení účastníka řízení o udělení přídělu.

[7] Na závěr stěžovatelka uvedla, že tím, že se městský soud dostatečně nevypořádal s povahou přídělu rádiových kmitočtů, zatížil své rozhodnutí vadou spočívající v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu zakládajícím nepřezkoumatelnost jeho rozsudku.

[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že stěžovatelka některé okolnosti týkající se znaleckého posudku účelově dezinterpretuje. Zdůraznil, že doplněk znaleckého posudku reagoval na připomínky vznesené v rámci veřejné konzultace, přičemž umožnit donekonečna vznášet nové připomínky k vypořádání těch předcházejících by bylo proti smyslu zákona. V podrobnostech žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě a na argumentaci městského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout.

[9] Vyjádření žalovaného zaslal Nejvyšší správní soud stěžovatelce na vědomí. Stěžovatelka reagovala replikou, v níž dále rozvedla svou argumentaci obsaženou v kasační stížnosti.

III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem

[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.

[11] Na prvním místě lze uvést, že rozsudek městského soudu není nepřezkoumatelný. Z kasační stížnosti nevyplývá, v jakém smyslu považuje stěžovatelka úvahy městského soudu ohledně povahy přídělu rádiových kmitočtů za nedostatečné. Sama s nimi navíc vede polemiku, což svědčí o tom, že městský soud své závěry odůvodnil tak, že je zřejmé, proč považoval žalobu za nedůvodnou.

[12] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné doplnit úvahy městského soudu ohledně povahy přezkoumávaných úkonů žalovaného. Úkony, které nejsou správními rozhodnutími, jsou totiž vyloučeny ze soudního přezkumu [§ 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s. )].

[13] Žalovaný má pravdu v tom, že § 28 odst. 1 správního řádu vyžaduje-na rozdíl od předchozí právní úpravy-rozhodnutí o účastenství ve formě usnesení pouze tehdy, jsou-li o něm pochybnosti. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 19. května 2008, č. j. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008 Sb. NSS, konstatoval, že pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena expressis verbis přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejistoty, pokud jde o okruh účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno nebude, vážit s maximální obezřetností a spíše zdrženlivě; ve sporných případech je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení.

[14] Ze správního spisu vyplývá, že řízení podle § 20 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích vedené žalovaným o žádosti společnosti O2 Czech Republic a.s. bylo první svého druhu , přičemž zákon o elektronických komunikacích účastenství v řízení (s výjimkou § 122 odst. 1) neupravuje. Žalovaný tedy nemohl při vymezení účastníků řízení spoléhat na zákonné vymezení účastenství, svou dosavadní praxi ani na judikaturu. Pro závěr, zda stěžovatelka je či není účastníkem řízení o přídělu rádiových kmitočtů, bylo navíc nutné vyložit neurčitý pojem přímé dotčení v právech a povinnostech obsažený v § 27 odst. 2 správního řádu. Nelze proto tvrdit, že o účastenství stěžovatelky v řízení neexistovaly žádné pochybnosti. Městský soud tedy sdělení Rady žalovaného správně posoudil jako rozhodnutí o rozkladu proti usnesení, jímž předseda Rady žalovaného rozhodl, že stěžovatelka účastníkem předmětného řízení není.

[15] Dále je třeba předeslat, že převážná část kasačních námitek míjí předmět řízení. Ten totiž sama stěžovatelka omezila na otázku, zda stěžovatelka má či nemá být účastníkem správního řízení o žádosti společnosti O2 Czech Republic a.s. o nový příděl rádiových kmitočtů podle § 20 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích. Námitky vztahující se k průběhu veřejné konzultace či k ocenění přídělu kmitočtů podle předchozích odstavců § 20 se k této otázce přímo nevztahují, a proto Nejvyšší správní soud-stejně jako městský soud-nepovažuje za nutné se k nim podrobněji vyjadřovat.

[16] V kontextu výše popsaných skutkových okolností přichází v úvahu postavení stěžovatelky jako tzv. nepřímého účastníka řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech nebo povinnostech. Zkratku dotčená osoba zavádí správní řád v § 2 odst. 3 pro osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká.

[17] Podle § 20 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích je žalovaný (slovy zákona Úřad ) povinen sledovat a v přiměřených intervalech nebo na základě důvodného požadavku osoby dotčené omezením počtu práv k využívání rádiových kmitočtů přezkoumávat, zda důvody pro omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů stále trvají. Má-li Úřad za to, že důvody omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů pominuly nebo že vzhledem k zájmu uživatelů nebo zájmu na rozvíjení hospodářské soutěže je třeba omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů zrušit, Úřad omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů v plánu využití rádiového spektra zruší a následně rozhodne o zrušení přídělu uděleného v tomto kmitočtovém pásmu. Rozhodnutí o oprávnění k využívání rádiových kmitočtů vydaná na základě zrušeného přídělu a podmínky stanovené v těchto rozhodnutích nadále zůstávají v platnosti, pokud Úřad pokračování z důvodů, pro které došlo ke zrušení omezení počtu práv, nerozhodne o odnětí oprávnění k využívání rádiových kmitočtů. Pokud Úřad rozhodl o zrušení přídělu a o odnětí oprávnění k využívání rádiových kmitočtů vydaných na základě zrušeného přídělu, náleží držiteli přídělu náhrada za odnětí přídělu. Při stanovení výše náhrady Úřad zohlední aktuální zůstatkovou cenu přídělu a efektivní a účelně vynaložené náklady podle § 27 odst. 5 vzniklé držitelům v důsledku případného vyklizení kmitočtového pásma.

[18] Ustanovení § 20 odst. 4 tohoto zákona žalovanému ukládá v případě, že je v daném kmitočtovém pásmu udělen příděl rádiových kmitočtů, provést přezkum podle odstavce 3 ve lhůtě 18 měsíců před koncem platnosti tohoto přídělu. V tomto přezkumu žalovaný posoudí zejména a) nutnost zachování omezení počtu práv, b) účelné využívání přidělených rádiových kmitočtů dosavadním držitelem přídělu, c) technické podmínky dalšího využívání rádiových kmitočtů, d) zájem dosavadního držitele přídělu o předmětné rádiové kmitočty, e) fungování hospodářské soutěže v oblasti elektronických komunikací.

[19] Pátý odstavec citovaného ustanovení potom stanoví, že v případě, že na základě výsledků přezkumu bude mít Úřad za to, že je třeba i nadále zachovat omezení počtu práv, zajistí ocenění dotčeného přídělu rádiových kmitočtů na základě znaleckého posudku, a to nejpozději 12 měsíců před koncem platnosti tohoto přídělu. Po konzultaci podle § 130, která zahrne výsledky přezkumu a ocenění přídělu, Úřad vyzve dotčeného držitele přídělu k podání žádosti o udělení nového přídělu podle závěrů přezkumu. Tuto výzvu Úřad učiní nejpozději 6 měsíců před skončením doby platnosti přídělu. O žádosti Úřad rozhodne bez výběrového řízení podle § 21.

[20] Zákon o elektronických komunikacích tedy v případě, že je-v proceduře periodického přezkumu dle § 20 odst. 3 a 4 zákona o elektronických komunikacích, s využitím veřejné konzultace-osvědčeno trvání nutnosti, resp. důvodů pro omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů, preferuje kontinuitu využívání přídělu rádiových kmitočtů. Dojde-li žalovaný k závěru, že omezení počtu práv k využívání konkrétního přídělu rádiových kmitočtů je i nadále důvodné, vede jeho postup k udělení nového přídělu (faktickému prodloužení stávajícího, byť za nových cenových podmínek) dosavadnímu držiteli. Teprve pokud dosavadní držitel nemá o dotčený příděl zájem (nepodá na výzvu žalovaného žádost o udělení nového přídělu) nebo nevyhoví podmínkám vyplývajícím z přezkumu důvodnosti omezení počtu práv k využívání rádiových kmitočtů, otevírá se přístup k přídělu rádiových kmitočtů dalším subjektům, neboť žalovaný v takovém případě musí vyhlásit výběrové řízení (§ 20 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích). Jeho účastníky jsou ti, kdo se do něj přihlásí. To vede k závěru, že v průběhu přezkumu žalovaného podle § 20 odst. 3 a 4 zákona o elektronických komunikacích a zejména v rámci řízení o žádosti dosavadního držitele přídělu rádiových kmitočtů nemůže být právní sféra stěžovatelky (ani dalších hypotetických účastníků výběrového řízení, bylo-li by vyhlášeno) přímo dotčena, neboť se jedná primárně o práva dosavadního držitele. Je pravda, že stěžovatelka je na základě § 130 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích oprávněna se účastnit veřejné konzultace týkající se ocenění přídělu a závěrů přezkumu, stejné oprávnění ovšem svědčí řadě dalších subjektů, jichž se předmět konzultace nějak týká (srov. § 130 odst. 6 zákona o elektronických komunikacích), aniž by se nabízely úvahy o jejich účastenství v řízení o žádosti dosavadního držitele o udělení nového přídělu.

[21] Městský soud tedy stejně jako žalovaný dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelka není účastníkem řízení o žádosti dosavadního držitele přídělu rádiových kmitočtů (společnosti O2 Czech Republic a.s.) o nový příděl. Zahájení tohoto řízení je vyústěním vlastních úvah žalovaného ohledně nutnosti zachování omezení práv k využívání rádiových kmitočtů, které zahrnovaly mimo jiné posouzení účelnosti využívání kmitočtů dosavadním držitelem a jeho zájem o tyto kmitočty [§ 20 odst. 4 písm. b) a d) zákona o elektronických komunikacích], jakož i výsledky veřejné konzultace vycházející z připomínek dotčených subjektů. Stěžovatelka tedy měla možnost ovlivnit úvahy a závěry žalovaného v rámci veřejné konzultace, k čemuž skutečně došlo, neboť doplněk ke znaleckému posudku byl zpracován právě v rámci vypořádání připomínek uplatněných v rámci veřejné konzultace (což vyplývá z nálezové části doplňku a z vyjádření znalce k připomínkám, které je součástí správního spisu). Požadavek stěžovatelky, aby měla možnost vyjádřit se rovněž ke způsobu vypořádání jejích připomínek, by mohl vést k nekonečnému řetězení stále nových připomínek, což by znemožnilo další postup žalovaného při udělování přídělu rádiových kmitočtů. Podstatnou pro rozhodnutí této věci je nicméně skutečnost, že takový požadavek se-jak již bylo uvedeno v odstavci [15] odůvodnění tohoto rozsudku-vztahuje k fázi veřejné konzultace, a míjí se tak s předmětem řízení. Krom toho lze nad rámec důvodů tohoto rozhodnutí poznamenat, že stěžovatelce nebylo v zákonem nastaveném rámci nikterak bráněno vyjádřit názor na udělení nového přídělu rádiových kmitočtů dosavadnímu držiteli a žalovaný vzal její stanovisko v úvahu. Žádné další procesní právo však stěžovatelce (za předpokladu, že dosavadní držitel přídělu podal žádost o udělení nového přídělu rádiových kmitočtů v souladu se závěry přezkumu žalovaného) ze zákona o elektronických komunikacích nevyplývá. Jelikož se výsledek řízení podle § 20 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích nemůže práv stěžovatelky přímo dotknout, nelze dovodit její účastenství v tomto řízení.

[22] Tvrzení o možném riziku porušení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, zakazujícím státní podpory, stěžovatelka vznesla pouze diskusně a v obecné rovině, krom toho se ani toto tvrzení nijak netýká otázky účastenství v řízení podle § 20 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích (na závěru, že stěžovatelka není účastníkem tohoto řízení, by nic nezměnilo ani to, pokud by se nedovolené státní podpory žalovaný skutečně dopustil). Tuto apodiktickou poznámku stěžovatelka mohla uplatnit ve fázi veřejné konzultace, a také ji v ní uplatnila. Činí-li stěžovatelka tuto námitku součástí kasační stížnosti, platí o této námitce to, co již bylo uvedeno v odstavci [15] odůvodnění tohoto rozsudku, tedy že jde námitku, jež se týká průběhu veřejné konzultace a ocenění přídělu kmitočtů, a která se míjí s předmětem kasačního přezkumu, jak jej ostatně sama stěžovatelka vymezila (viz odstavec [5] odůvodnění tohoto rozsudku).

IV. Závěr a náklady řízení

[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, pročež ji ve smyslu poslední věty § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ř. s.

[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně neměla úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec obvyklé úřední činnosti, a náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.

Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. srpna 2017

JUDr. Tomáš Langášek předseda senátu