6 Ads 23/2008-82

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Bc. S. S., proti žalované Policii České republiky, Správě Jihomoravského kraje, se sídlem Kounicova 24, Brno, o žalobě proti rozhodnutí ředitele žalované ve věcech služebního poměru ze dne 12. 5. 2005, č. j. SJMK-500/2005, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 10. 2007, č. j. 31 Ca 203/2006-44,

takto:

I. Kasační stížnost s e zamítá.

II. Žalovaná n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

II. Žalobci s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. [1] Včas podanou kasační stížností se žalovaná (dále také stěžovatelka ) domáhala zrušení shora uvedeného rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí jejího ředitele ze dne 12. 5. 2005, č. j. SJMK-500/2005, věc byla vrácena stěžovatelce k dalšímu řízení a současně jí byla uložena povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši 7625 Kč.

[2] Výše uvedeným rozhodnutím bylo zamítnuto žalobcovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí ředitele Policie České republiky, okresního ředitelství Uherské Hradiště (dále jen správní orgán I. stupně ) ve věcech služebního poměru č. OŘUH-44/2005 ze dne 14. 3. 2005, kterým byl žalobce podle § 106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších předpisů (účinného do 31. 12. 2006, dále jen služební zákon ) propuštěn ze služebního poměru příslušníka Policie ČR pro úmyslné porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem.

[3] Stěžovatelka (shodně se správním orgánem I. stupně) odůvodnila své rozhodnutí následujícími skutečnostmi. Na základě shromážděných důkazů bylo spolehlivě zjištěno a prokázáno, že žalobce v době dopravní nehody v obci Uherský Ostroh na ulici Hradišťská dne 9. 2. 2005 řídil osobní vozidlo tovární značky Škoda Favorit bílé barvy. Jako policista a služební funkcionář v postavení vedoucího obvodního oddělení, byť v době svého volna, požil alkoholické nápoje a poté řídil motorové vozidlo, s nímž způsobil dopravní nehodu, při šetření dopravní nehody se k řízení vozidla nepřiznal a se zřejmým úmyslem vyhnout se odpovědnosti za toto jednání nepravdivě uváděl, že vozidlo neřídil on, ale jeho otec, přičemž k tomuto tvrzení také svého otce přemluvil. Žalobce též přemluvil účastníky předmětné dopravní nehody D. K. a E. M., aby při vyšetřování dopravní nehody uvedli, že jim není známo, kdo jeho vozidlo řídil, a za tímto účelem jim přislíbil náhradu veškeré škody. Výše uvedené závěry učinily správní orgány na základě dokumentace z vyšetřování předmětné dopravní nehody.

[4] Krajský soud obě správní rozhodnutí v předchozím řízení zrušil rozsudkem ze dne 17. 10. 2005, č. j. 31 Ca 60/2005-44, pro nepřezkoumatelnost spočívající v nepředložení správních spisů soudu, tento rozsudek však byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006, č. j. 6 As 33/2006-92, a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.

[5] Ten nyní napadeným rozsudkem stěžovatelčino rozhodnutí zrušil pro vady řízení spočívající v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mělo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V odůvodnění zejména uvedl, že stěžovatelka porušila v dané době účinný § 33 odst. 1 správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení), jehož bylo nutno použít podpůrně, neboť služební zákon, jakožto zákon speciální, řízení dostatečně neupravuje. S odkazem na rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2007, č. j. 1 Azs 96/2005-63, pak soud uvedl, že účastník řízení má právo klást svědkům otázky, i když jejich výslech byl proveden mimo jednání, a o takto prováděném důkazu musí být včas vyrozuměn.

[6] Krajský soud stěžovatelce dále vytkl, že žalobci neumožnila seznámit se s obsahem spisového materiálu před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Stěžovatelka v řízení nepostupovala ústavně konformním způsobem, jelikož odepřela žalobci možnost být přítomen projednání věci a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům (zde soud odkázal na rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 173/01 a rozhodnutí publ. pod č. 255/2004 Sb. NSS). Stěžovatelka neodstranila procesní pochybení správního orgánu I. stupně, soud proto nemohl předjímat vývoj důkazní situace a z tohoto důvodu se nevyjádřil k žalobním námitkám skutkového charakteru. Za nedůvodnou označil naopak námitku neuvedení skutku ve výroku rozhodnutí obou správních orgánů, a to s odkazem na rozhodnutí NSS publ. pod č. 1014/2005 Sb. NSS.

II. [7] Stěžovatelka uplatnila kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž konkrétně uvedla, že řízení podle služebního zákona je řízením svého druhu, pro něž platí určité odlišnosti a v němž nelze správní řád použít ani subsidiárně. Služební zákon též neukládal služebnímu funkcionáři v řízení o propuštění příslušníka Policie ČR ze služebního poměru výslovně zahájit řízení a věc s policistou nejdříve projednat. Ponechával na jeho úvaze, zda má pro posouzení věci a rozhodnutí důkazy v dostatečném rozsahu. Služební funkcionář v posuzované věci proto nepochybil, pokud řízení o propuštění s žalobcem nezahájil, ale shromážděné důkazy, mezi nimiž byly i výpovědi žalobce a jeho otce, řádně posoudil a hodnotil podle své úvahy. K žalobcovým námitkám se stěžovatelka dostatečně vyjádřila mj. v odůvodnění krajským soudem zrušeného správního rozhodnutí. Oprávněnost výše uvedeného postupu dle jejího názoru potvrzuje též skutečnost, že nový zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (tj. zákon č. 361/2003 Sb.) s účinností od 1. 1. 2007 v § 184 odst. 2 připouští, že rozhodnutí o propuštění může být prvním úkonem v tomto řízení. Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud ve svém předchozím rozsudku dospěl k závěru, že napadené správní rozhodnutí je zákonné (není však přezkoumatelné pro absenci spisového materiálu), v nyní napadeném rozsudku jej však, aniž by došlo ke změně skutkového stavu, zrušil.

[8] Stěžovatelka dále na podporu správnosti svého rozhodnutí a pro dokreslení případu poukázala na to, že žalobce byl za shodné jednání rozsudkem Okresního soudu v Uherském Hradišti ze dne 1. 3. 2007, č. j. 13 T 272/2006-316, který nabyl právní moci dne 28. 4. 2007, shledán vinným z trestného činu ohrožení pod vlivem návykové látky, za což mu byl uložen trest odnětí svobody v trvání 3 měsíců, podmíněně odložený na zkušební dobu 1 roku, a trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 2 let. Dle odůvodnění tohoto rozsudku je žalobce usvědčován kromě svého doznání též výpověďmi stejných svědků jako v řízení před správními orgány.

[9] Dle stěžovatelčina názoru je v posuzovaném případě dán kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Z tohoto důvodu stěžovatelka navrhla přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, a to v tom, aby jí byla do rozhodnutí o kasační stížnosti odložena povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši 7625 Kč. Zároveň navrhla, aby Nejvyšší správní soud, shledá-li kasační stížnost důvodnou, zavázal krajský soud k rozhodnutí věci v jiném složení senátu, neboť stěžovatelka má důvodné pochybnosti o podjatosti soudců senátu, který v obou řízeních rozhodoval.

[10] Žalobce své vyjádření ke kasační stížnosti soudu nepodal.

III. [11] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Přestože stěžovatelka proti napadenému rozsudku výslovně neuplatnila námitku ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s., posoudil soud v této souvislosti i jí přednesené důvody pro přikázání věci k rozhodnutí jinému senátu, a to z toho hlediska, zda obsahově nepředstavují důvody zmatečnosti řízení před krajským soudem či nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí. Dospěl přitom k názoru, že tomu tak není, neboť stěžovatelka uplatnila převážně pochybení soudu, která byla důvodem pro zrušení jeho předchozího rozsudku (okolnosti výzvy k předložení správních spisů), ale neměla vliv na rozhodnutí nyní přezkoumávané. Podle § 8 odst. 1 s. ř. s. důvodem k vyloučení soudce nejsou ani okolnosti, které spočívají v postupu soudce v řízení o projednávané věci.

[12] Stěžovatelka možnou podjatost senátu spatřovala též v postupu soudu spočívajícím v tom, že nejprve ve věci nařídil jednání, neboť žalobce na jeho nařízení trval, následně však po jeho odvolání v souvislosti s onemocněním referující soudkyně rozhodl bez jednání. Byl-li by takový postup v rozporu se zákonem, jednalo by se o vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a proto se soud touto námitkou musel zabývat z úřední povinnosti (viz část III/1 níže).

[13] Kasační stížnost není důvodná. Nejvyšší správní soud je však nucen na tomto místě předeslat, že krajský soud rozhodl správně jen potud, pokud stěžovatelčino rozhodnutí zrušil, v odůvodnění tohoto výroku se však dopustil nejednoho pochybení. Ačkoli jednu ze stěžovatelčiných kasačních námitek shledal NSS důvodnou (viz část III/2 níže), přesto s ohledem na zásadu procesní ekonomie rozhodnutí krajského soudu nezrušil, neboť v opačném případě by jej mohl zavázat toliko k tomu, aby stěžovatelčino rozhodnutí (již potřetí) zrušil, a to pouze s jiným odůvodněním (viz část III/3 níže).

III/1 [14] Nejprve se Nejvyšší správní soud musel zabývat výše naznačenou otázkou, zda krajský soud rozhodl, aniž by ve věci konal ústní jednání, v souladu se zákonem. Z obsahu soudního spisu NSS zjistil, že žalobcův zástupce sdělením ze dne 20. 6. 2007 (č. l. 24 spisu) na výzvu soudu vyjádřil nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání, stěžovatelka naopak sdělením ze dne 12. 7. 2007 (č. l. 25 spisu) s takovým postupem vyjádřila souhlas. Krajský soud na 2. 10. 2007 nařídil jednání, na které účastníky řádně předvolal, v uvedený den však jednání s ohledem na onemocnění referující soudkyně odvolal s tím, že účastníci budou opětovně předvoláni. Dne 17. 10. 2007 pak vydal bez jednání rozsudek, jímž stěžovatelčino rozhodnutí s odkazem na důvody dle § 76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s. zrušil.

[15] Obdobnou situací se Nejvyšší správní soud zabýval již ve svém rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 7 Afs 83/2004-68 (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz), v němž v této souvislosti konstatoval, že vyřízení věci bez jednání i v tomto stadiu řízení (po odročení jednání) je v souladu se zásadou hospodárnosti a efektivnosti řízení, neboť realizací jednání, jehož výsledky by vzhledem k vadám napadeného rozhodnutí nemohly vést k jinému rozhodnutí, by se výrazně zvýšily náklady řízení, které tvoří nejen odměna zástupci a náklady na dopravu účastníků, ale i například náklady na pracovní čas soudců, administrativy a dalších pracovníků soudu. Skutečnost, že postup dle § 76 odst. 1 s. ř. s. není omezen pouze na fázi přípravy řízení před nařízením jednání, dokládá i § 76 odst. 3 s. ř. s., dle kterého lze z důvodů uvedených v odstavci 1 napadené rozhodnutí zrušit i tehdy, vyjdou-li tyto vady najevo při jednání.

[16] Dospěl-li tedy krajský soud k závěru, že stěžovatelčino rozhodnutí trpí vadami řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s., nebylo jeho povinností znovu nařizovat jednání, a proto důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v posuzovaném případě není dán.

III/2 [17] Stěžovatelka v kasační stížnosti především namítala, že správní řád nebylo možno na řízení podle služebního zákona užít ani subsidiárně. Této její námitce lze přisvědčit, protože vyloučení použití správního řádu v řízení ve věcech služebního poměru vyplývalo z § 2 správního řádu. Podle písmena a) tohoto ustanovení se ustanovení správního řádu nevztahují na postup, v němž správní orgány rozhodují o právních poměrech organizací, pracovníků nebo funkcionářů, jestliže tyto poměry souvisí s jejich podřízeností orgánu, který o věci rozhoduje, nebo na postup, v němž správní orgány rozhodují o právních poměrech organizací při řízení jejich hospodářské činnosti (k tomu srov. zejména rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2006, č. j. 8 Ans 1/2006-141).

[18] Krajský soud tak pochybil, pokud stěžovatelce vytkl postup v rozporu s § 33 odst. 1 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), přičemž též odkaz na judikaturu, který v této souvislosti učinil, je zcela nepřípadný, neboť ta se týká tohoto ustanovení správního řádu, nikoliv situace před soudem projednávané.

III/3 [19] Pro posouzení věci je však dále podstatná stěžovatelčina námitka směřující proti závěru krajského soudu, v němž je její postup označen za rozporný s ústavními zásadami a principy, a to ve vztahu k žalobcově možnosti seznámit se s obsahem spisu a vyjádřit se k provedeným důkazům.

[20] Stěžovatelka totiž tvrdí, že nebylo povinností správního orgánu I. stupně zahájit ve věci řízení, pokud bylo možno rozhodnout na základě shromážděných důkazů. I touto právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval, a to v rozsudku ze dne 29. 10. 2007, č. j. 4 As 73/2006-102, přičemž konstatoval mj. následující:

Zahájení správního řízení zakládá řadu oprávnění i povinností jak pro správní orgán, tak i pro účastníka řízení, jež zákon s takovou skutečností spojuje. Mezi jinými se jedná o povinnost správního orgánu dát účastníku řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění a na podporu svých tvrzení navrhovat důkazy (§ 130 odst. 3 služebního zákona). Právě nutnost zachování procesních práv účastníka řízení ve fázi před vydáním rozhodnutí zcela jednoznačně brání tomu, aby prvním úkonem v řízení, jímž se tedy řízení vedené z podnětu služebního funkcionáře zahajuje, bylo teprve doručení prvostupňového rozhodnutí. Takový postup znamená flagrantní a zásadní porušení práva účastníka řízení na spravedlivý proces, jež se mimo jiné zrcadlí právě v povinnosti správního orgánu umožnit žalobci tvrdit z jeho pohledu pro řízení podstatné skutečnosti a na podporu svých tvrzení navrhovat důkazy.

[21] Sama stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že prvním úkonem řízení ve vztahu k žalobci v posuzovaném případě bylo doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Totéž přitom vyplývá i z obsahu správního spisu, jehož obsahem je dokumentace z vyšetřování předmětné dopravní nehody, doplněná o fotokopii žalobcovy služební přísahy a výpis ze služebního telefonního přístroje Policie ČR, nikoli však jakýkoli doklad o zahájení řízení o propuštění žalobce ze služebního poměru.

[22] Na výše uvedeném nemění nic ani skutečnost, že nový zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (tj. zákon č. 361/2003 Sb.) s účinností od 1. 1. 2007 v § 184 odst. 2 připouští, že rozhodnutí o propuštění může být prvním úkonem v řízení o propuštění ze služebního poměru. Toto ustanovení jistě nelze aplikovat retroaktivně (navíc v neprospěch dotčené osoby). Navíc s ohledem na princip racionálního zákonodárce lze dovodit, že pokud by opačný postup byl možný i bez tohoto výslovného ustanovení, nebylo by nutno jej výslovně upravovat. Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu tohoto zákona (sněmovní tisk 256/0, Poslanecká sněmovna, 4. volební období, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) je zřejmé, že touto úpravou zákonodárce sledoval zrychlení řízení o propuštění příslušníka ozbrojeného sboru, nejde tedy o deklaratorní ustanovení potvrzující stávající praxi.

[23] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že v řízení o propuštění žalobce ze služebního poměru došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, neboť žalobci byla výše uvedeným postupem prvoinstančního správního orgánu upřena veškerá procesní práva. Tato skutečnost sama o sobě může být důvodem pro zrušení takovým postupem vydaného rozhodnutí správního orgánu pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.

[24] Krajský soud tedy v posuzovaném případě pochybil, pokud tuto vadu ve svém rozhodnutí stěžovatelce výslovně nevytkl. Nelze ale zároveň přehlédnout, že krajský soud s odkazem na ústavní principy dospěl ke správnému výroku, a proto není na místě jeho rozhodnutí rušit. Ačkoli lze dovodit, že postupoval-li by krajský soud v intencích výše uvedeného, dospěl by k závěru, že je na místě aplikovat § 78 odst. 3 s. ř. s. a zrušit též rozhodnutí správního orgánu I. stupně, protože absenci řádného zahájení řízení nelze napravit v řízení před stěžovatelkou, ani to není důvodem, proč by měl NSS jeho rozsudek zrušit. Z procesního hlediska totiž není pro účastníky řízení rozdílu v tom, zda rozhodnutí správního orgánu I. stupně bude zrušeno soudem nebo stěžovatelkou.

III/4 [25] Na výše uvedené nemá žádný vliv skutečnost, že žalobce byl pro stejný skutek pravomocně odsouzen v trestním řízení, a to jednak proto, že k ní Nejvyšší správní soud s ohledem na § 109 odst. 4 s. ř. s. ani nemohl přihlédnout, a jednak proto, že výše uvedená závažná pochybení správních orgánů znemožnila jak krajskému tak Nejvyššímu správnímu soudu zabývat se věcí meritorně.

[26] Pokud stěžovatelka dále namítala rozpornost postupu krajského soudu, který v předchozím rozsudku označil její rozhodnutí za bezpochyby vyhovující obecným požadavkům služebního zákona, ale v nyní napadeném rozsudku totéž rozhodnutí, aniž by došlo ke změně skutkového stavu, pro vady zrušil, pak tato její námitka není důvodná. Je tomu tak především proto, že na str. 4 rozsudku ze dne 17. 10. 2005 Krajský soud v Brně konstatoval jen to, že správní rozhodnutí obsahuje odůvodnění, z něhož je zřejmé, jaký skutkový stav vzala stěžovatelka za prokázaný a jak jej právně hodnotila, nikoli však to, že by toto rozhodnutí bylo zákonné. Takový závěr ani učinit nemohl, a to právě proto, že neměl k dispozici správní spis. Dospěl-li tedy v následném řízení k závěru, že z obsahu spisového materiálu vyplývají stěžovatelčina pochybení, nejsou jeho závěry ve vzájemném rozporu.

IV. [27] Krajský soud došel ke správnému závěru, a proto po právu rozhodnutí stěžovatelky zrušil. Chybné právní hodnocení některých dílčích otázek, kterých se krajský soud dopustil, bylo korigováno zdejším soudem v odůvodnění tohoto rozsudku. Nejvyšší správní soud tedy posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Za této procesní situace se soud již samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku.

[28] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo, žalobce náhradu nákladů řízení nepožadoval a ani soud z obsahu spisu žádné jeho náklady neshledal. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 9. října 2008

JUDr. Josef Baxa předseda senátu