č. j. 6 A 85/2000-64

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce K., s. r. o., zastoupeného JUDr. Věrou Babíčkovou, advokátkou, se sídlem Uruguayská 13, 120 00 Praha 2, proti žalované Komisi pro cenné papíry, se sídlem Washingtonova 7, 111 21 Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutím žalované ze dne 13. 10. 1998, č. j. 112/4 502/98, a ze dne 15. 11. 1999, č. j. 521/2939/99, t a k t o:

I. Řízení o žalobě, pokud směřovala proti rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 13. 10. 1998, č. j. 112/4 502/98, s e z a s t a v u j e .

I I . Žaloba, směřující proti rozhodnutí prezídia Komise pro cenné papíry ze dne 15. 11. 1999, č. j. 521/2939/99, s e z a m í t á .

III. Žalované s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění: Žalobce se žalobou, která byla podána dne 30. 8. 2000 u Vrchního soudu v Praze, domáhal zrušení rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 13. 10. 1998, č. j. 112/4 502/98, kterým bylo žalobci uloženo předběžné opatření spočívající v pozastavení činností uvedených v povolení k obchodování s cennými papíry vydaného Ministerstvem financí dne 11. 2. 1993, pod č. j. 102/3 960/93, a dále zrušení rozhodnutí prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 15. 11. 1999, č. j. 521/2939/99, jímž bylo změněno rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 2. 2. 1999, č. j. 112/527/99, tak, že žalobci se podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o cenných Ministerstva financí ze dne 11. 2. 1993, pod č. j. 102/3 960/93, a to na dobu 6 měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, za druhé žalobci se podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech ukládá povinnost vypořádat se s klienty, zejména vrátit přijaté zálohy a vyplatit peníze za prodané cenné papíry, a to do 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, přičemž žalobci podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech byla uložena povinnost zaslat o plnění této povinnosti písemnou zprávu Komisi pro cenné papíry, a to ve lhůtě 40 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, za třetí žalobci se podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech ukládá povinnost podat bez zbytečného odkladu Středisku cenných papírů podle požadavku klientů příkazy ke zrušení pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem, a to do 6 měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Žalobci bylo dále uloženo podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech písemně informovat svoje klienty o uložení této povinnosti ve lhůtě 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí a dále podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech byla žalobci uložena povinnost podat o plnění této povinnosti písemnou zprávu Komisi pro cenné papíry, a to ve lhůtě 40 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

V podané žalobě žalobce uplatnil tyto žalobní body:

1. Všechna napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nepřesnost a neurčitost, neboť jimi žalovaný rozhodl o povolení k obchodování s cennými papíry vydaném žalobci Ministerstvem financí dne 11. 2. 1993, č. j. 102/3960/93, ačkoliv jiným svým rozhodnutím ze dne 27. 3. 2000, č. j. 521/17921/99, rozhodl o povolení k obchodování s cennými papíry vydaném žalobci Ministerstvem financí ze dne 11. 2. 1993, č. j. 102/3690/93. Podle názoru žalobce není tudíž patrné (s ohledem na odchylná čísla jednací), jakého povolení se rozhodnutí týkala, tedy co bylo předmětem rozhodování.

2. Žalobce považuje napadené druhoinstanční rozhodnutí za nicotné, a tudíž za nevykonatelné, a to z důvodu, že ke dni, kdy toto rozhodnutí nabylo právní moci, tedy k 10. 8. 2000, již žalovaná nebyla orgánem věcně příslušným k vydání uvedeného rozhodnutí. Žalobce své tvrzení opírá o skutečnost, že dne 12. 4. 2000 nabylo právní moci rozhodnutí o rozkladu ze dne 27. 3. 2000, č. j. 521/17921/99, kterým bylo změněno rozhodnutí orgánu I. stupně tak, že povolení k obchodování s cennými papíry vydané žalobci Ministerstvem financí se v plném rozsahu zrušuje. Od uvedeného dne tedy žalobce není obchodníkem s cennými papíry a jeho činnost se řídí pouze zákonem č. 513/1991 Sb., obchodním zákoníkem. Podle názoru žalobce proto nelze vůči němu aplikovat ustanovení zákona o Komisi pro cenné papíry a na jejich základě zasahovat do jeho práv a povinností. Žalobce dále namítá, že druhým a třetím výrokem napadeného druhoinstančního rozhodnutí mu byly uloženy zcela protichůdné povinnosti směřující k nemožnému plnění, neboť žalobce nemůže bez dalšího vnějšího donucení realizovat jakoukoliv povinnost vyplývající z tohoto rozhodnutí. Podotýká, že žalovaný porušil jednu ze základních zásad správního řízení, zásadu neprodlenosti jednání správního orgánu , neboť napadené druhoinstanční rozhodnutí, ačkoliv je datováno dne 15. 11. 1999, bylo žalobci doručeno až dne 10. 8. 2000, přičemž k poštovní přepravě bylo podáno dne 9. 8. 2000.

3. Žalobce spatřuje nezákonnost druhoinstančního rozhodnutí v tom, že je podepsal Ing. J. M., jako předseda žalované, ačkoliv jmenovaný podepsal již rozhodnutí o uložení předběžného opatření ze dne 23. 10. 1998 vydané v rámci stejného správního řízení je toho názoru, že bylo zasaženo jeho právo jako účastníka řízení na to, aby osoba, která o něm v první instanci rozhodovala a která žalobce v průběhu prvoinstančního řízení kontrolovala, byla podle § 9 odst. 2 správního řádu vyloučena z rozhodování ve II. stupni.

4. Žalobce poukázal na skutečnost, že všechna žalobou napadená rozhodnutí trpí vadou spočívající v nedostatku správního uvážení, neboť v napadeném rozhodnutí o předběžném opatření a v napadeném prvoinstančním rozhodnutí žalovaná vzala jako jejich podklad rozhodnutí generálního tajemníka Burzy cenných papírů Praha, kterým bylo žalobci pozastaveno členství na Burze cenných papírů Praha, avšak v napadeném druhoinstančním rozhodnutí již k této skutečnosti vůbec nepřihlížela.

5. V poslední řadě žalobce namítá, že napadené rozhodnutí o předběžném opatření bylo vydáno podle příslušného ustanovení správního řádu, a spatřuje v této skutečnosti ze strany žalované snahu o obcházení zákona, konkrétně § 11 odst. 2 zákona o Komisi pro cenné papíry, neboť krajský obchodní soud by zřejmě nevyhověl následnému návrhu na nařízení předběžného opatření soudem. Dále se domnívá, že žalovaná postupovala tímto způsobem též z důvodu, aby mohl být případnému rozkladu podanému proti tomuto rozhodnutí odňat podle správního řádu odkladný účinek a nebylo tudíž možno aplikovat § 10 odst. 5 zákona o Komisi pro cenné papíry.

Žalobce v průběhu řízení před Vrchním soudem v Praze rozsah napadení správního rozhodnutí omezil o body 1 a 4 a podáním ze dne 9. 10. 2002 vzal zpět žalobu, pokud směřovala proti rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 13. 10. 1998, čímž fakticky omezil i žalobní bod číslo 5. Ke zbývajícím žalobním bodům podala žalovaná následující vyjádření:

Ze žádného ustanovení zákona o cenných papírech nebo jiných právních předpisů nevyplývá, že by skutečnost, že subjekt přestane být obchodníkem s cennými papíry, implikovala zánik jeho odpovědnosti za protiprávní jednání, kterých se dopustil v minulosti jako obchodník s cennými papíry. Naopak je třeba z nich vyvodit závěr, že z hlediska vzniku a trvání deliktní odpovědnosti tzv. speciálního subjektu, kterým obchodník s cennými papíry bezpochyby je, nerozhoduje, zda po spáchání správního deliktu porušitel práva povahu speciálního subjektu ztratí či nikoli. I teorie správního trestání vycházející ze zásad zakotvených v trestním právu operuje s jako samozřejmou skutečností, že při posuzování jednání subjektu z hlediska možné protiprávnosti je ve správním řízení rozhodný skutkový stav v době uskutečnění tohoto jednání. Opačný výklad by vedl k absurdním důsledkům, kdy by se protiprávně jednající obchodníci s cennými papíry mohli vyhnout veřejnoprávní deliktní odpovědnosti za jakkoli závažná protiprávní jednání v rozporu se zákonem tím, že by podle § 48 odst. 1 písm. d) zákona o cenných papírech požádali o odejmutí povolení k obchodování s cennými papíry. Pokud jde o žalobce, jeho protiprávní jednání spočívající v porušování povinností vyplývajících ze smluv s klienty, a tedy porušení ustanovení § 47b odst. 1 písm. a) a h) zákona o cenných papírech, trvající přinejmenším od července 1998, bylo důvodem vydání napadeného prvoinstančního rozhodnutí dne 2. 2. 1999. V této době žalobce obchodníkem s cennými papíry byl, neboť povolení k obchodování s cennými papíry mu zrušilo prezidium žalované až dne 27. 3. 2000, a to rozhodnutím o rozkladu č. j. 521/17921/99. Na základě výše uvedeného se žalovaná domnívá, že právní názor žalobce je nesprávný a že byla orgánem kompetentním k vydání napadeného druhoinstančního rozhodnutí. až dne 10. 8. 2000, ačkoliv bylo datováno dnem 15. 11. 1999, uvedla žalovaná, že uvedené rozhodnutí bylo podáno k poštovní přepravě již dne 29. 11. 1999, a dne 1. 12. 1999 pak bylo doručeno na adresu sídla žalobce. Dne 17. 4. 2000 bylo žalované doručeno podání pana J. M., ve kterém jmenovaný oznámil převzetí stejnopisu rozhodnutí dne 1. 12. 1999 a zároveň stejnopis rozhodnutí žalované vrátil, neboť údajně nebyl osobou oprávněnou k jeho převzetí. Žalovaná po posouzení věci dospěla k závěru, že napadené rozhodnutí nebylo žalobci doručeno, nenabylo tedy ani právní moci a bude nutné je doručit Ing. J. E. zmocněnému na základě plné moci ze dne 24. 6. 1998 k veškerému zastupování, jednání a podepisování za žalobce a jeho jménem, na adresu jeho bydliště. Dne 10. 8. 2000 pak bylo napadené rozhodnutí Ing. E. řádně doručeno, čímž nabylo právní moci.

V další části svého vyjádření se žalovaná podrobně vyjádřila k otázce podepisování rozhodnutí Komise pro cenné papíry. Poukázala na to, že skutečnosti zjištěné žalovanou prostřednictvím kontroly tvořily jeden z podkladů napadeného prvoinstančního rozhodnutí, z čehož nelze v žádném případě dovozovat, že tato kontrola byla uskutečněna v rámci správního řízení, v němž bylo napadené prvoinstanční rozhodnutí vydáno. Státní dozor je jedním z legálních prostředků uskutečňování pravomoci správním úřadem, přičemž kontrola na místě představuje jednu z forem konkrétního výkonu státního dozoru upravenou zákonem č. 552/1991 Sb., přičemž správní řád se uplatní pouze subsidiárně. Je tedy třeba odlišovat výkon státního dozoru formou kontroly na místě od rozhodování v rámci správního řízení zahájeného správním úřadem, jestliže tento zjistí nedostatky v činnosti jím dozorovaných osob spočívajícím např. v porušení právních předpisů.

Pokud jde o žalobcem uvedené rozhodnutí o uložení předběžného opatření ze dne 23. 10. 1998, toto rozhodnutí bylo skutečně vydáno v rámci stejného správního řízení jako napadené druhoinstanční rozhodnutí, přičemž obě tato rozhodnutí podepsal Ing. J. M. jako předseda žalované. Žalovaná si je vědoma jisté problematičnosti tohoto postupu vzhledem k zachování zásady dvouinstančnosti, činila tak ovšem vedena snahou postupovat plně v souladu se zněním § 22 odst. 1 zákona č. 15/1998 Sb., který stanoví, že rozhodnutí Komise pro cenné papíry podepisuje předseda této Komise. K otázce podepisování rozhodnutí Komise pro cenné papíry žalovaná dále uvedla, že s ohledem na opakující se námitku podjatosti ve správních řízeních modifikovala v průběhu své existence žalovaná způsob podepisování rozhodnutí tak, aby formálně a lépe vyhověl pravidlům o nestrannosti rozkladového řízení a ustanovení § 9 odst. 2 správního řádu. Rozhodnutí vedená v I. stupni tak přibližně od poloviny roku 1999 nepodepisuje předseda žalované, nýbrž osoby jím zmocněné prostřednictvím podpisového řádu, dochází tak sice k rozporu s citovaným ustanovením zákona o Komisi pro cenné papíry, jelikož se však jedná o formální náležitost písemného vyhotovení rozhodnutí, považuje žalovaná podobné porušení z hlediska práva a právem chráněných zájmů účastníků řízení a zákonnosti rozhodnutí ve srovnání s výtkou podjatosti osoby zúčastněné na rozhodování za podstatně méně závažné.

Závěrem žalovaná uvedla, že podle jejího názoru napadenými rozhodnutími nebyl žalobce zkrácen na svých právech a navrhla proto, aby žaloba byla zamítnuta.

V daném případě jde o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle § 132 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním (dále též s. ř. s. ), z Vrchního soudu v Praze. Nejvyšší správní soud ve věcech neskončených vrchními soudy dokončí řízení zahájená soudního řádu dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé s. ř. s., přičemž účinky procesních úkonů v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto zákona.

Podáním ze dne 7. 5. 2003 se žalobce podrobně vyjádřil k problematice věci a s ohledem na novou právní úpravu navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem tak, že rozhodnutí prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 15. 11. 1999 se zrušuje, eventuálně se vyslovuje nicotnost všech tří výroků uvedeného rozhodnutí.

V podání ze dne 9. 10. 2002 žalobce uvedl, že netrvá na žalobě, pokud se jí domáhal zrušení rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 13. 10. 1998, č. j. 112/4 502/98. Nejvyšší správní soud proto podle § 47 písm. a) s. ř. s. (za použití § 120 s. ř. s.) řízení zastavil.

Ve zbývající části nebyla žaloba shledána důvodnou a o žalobních námitkách pod body 2 a 3 Nejvyšší správní soud uvážil takto:

Podle § 6 odst. 2 zákona č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry (dále též zákon ), o rozkladu proti rozhodnutí Komise pro cenné papíry (dále též Komise ) rozhoduje prezidium Komise. Podle § 21 odst. 1 zákona jsou orgány Komise její prezidium a její předseda. Podle § 22 odst. 1 téhož zákona v čele prezidia Komise stojí předseda Komise, který řídí jeho činnost, jedná jeho jménem a podepisuje rozhodnutí Komise. Podle odst. 4 téhož ustanovení pak předseda Komise může v rozsahu stanoveném organizačním řádem Komise zplnomocnit jím určeného člena prezidia Komise ke svému zastupování.

Zákon tedy upravuje takovou konstrukci správního rozhodování žalované, která zahrnuje rozhodnutí v I. stupni na úrovni Komise a ve II. stupni pak na úrovni jejího orgánu-prezidia. Dvě rozhodovací instance v rámci jednoho správního orgánu musí vydávat dvě na sobě nezávislá rozhodnutí-již tento samotný fakt s přihlédnutím k existujícím pracovním vztahům uvnitř takového orgánu, vyplývajícím z potřeby respektovat pravidla nadřízenosti a podřízenosti a pracovního pořádku, může působit komplikace. Zákon ve snaze předejít potížím formálního charakteru upravoval kromě materiálních otázek týkajících se samotné působnosti jednotlivých orgánů žalované i formální otázku podepisování jednotlivých rozhodnutí. Přestože dle soudu nebyla zvolena varianta zcela praktická, kdy předsedovi Komise zákon nebrání v tom, aby podepisoval rozhodnutí Komise i prezidia v obou na sebe navazujících instancích, případně aby tutéž situaci navodil ve vztahu k jinému členu prezidia, na nějž by svoji působnost k podpisu rozhodnutí v I. stupni podle § 22 odst. 4 zákona delegoval, a zároveň předsedovi Komise, případně jím zplnomocněnému členu prezidia podle § 22 odst. 4 zákona, neumožňuje, aby rozhodnutí, na jehož přípravě se nepodílel a řízení předcházejícího jeho vydání se neúčastnil, případně věcně se s tímto rozhodnutím ani neztotožňuje, nepodepsal, nejde o konstrukci, která by byla v rozporu s právními předpisy ústavního pořádku a která by zákonem nemohla být takto upravena. Jde o konstrukci upravující bližší náležitosti jedné z formálních náležitostí rozhodnutí, jakou je podpis, jímž může nepochybně rozhodnutí opatřit ten ze zaměstnanců Komise, jemuž toto oprávnění stanoví vnitřní předpis žalované, aniž by se z takové konstrukce bez zohlednění jakýchkoli dalších okolností dal dovodit souhlasný postoj osoby, která rozhodnutí podepisuje, k jeho vlastnímu obsahu, případně jakákoli účast této osoby na řízení, odlišně od situace, kdy by se taková podepisující osoba skutečně na řízení u správního orgánu také věcně spolupodílela. Soud zde vychází z toho, že předseda Komise, stejně jako i další členové prezidia, nevedou jednotlivá správní řízení v I. stupni činnost koncepčního a navenek reprezentativního charakteru, případně činnost interně organizační, kdy schvaluje plán činnosti Komise, návrh rozpočtu, návrhy pro vypracování právních předpisů, zprávy a podněty pro vládu apod.; přitom z konstrukce ustanovení § 22 odst. 1 zákona, které upravuje postavení předsedy Komise zejména v rovině jeho zastupování Komise navenek a fakticky tedy také jejího reprezentování, nelze dovozovat, že by se podepisováním za Komisi rozumělo rozhodování v některé z instancí při vedení správního řízení.

Soud tedy dovozuje, že předseda Komise se správního řízení v I. stupni neúčastní a rozhodnutí žalované v I. stupni (za nějž v tomto případě lze považovat rozhodnutí o předběžném opatření) není rozhodnutím předsedy Komise, ale rozhodnutím Komise jako správního orgánu, které předseda dle výslovné úpravy obsažené v § 22 odst. 1 zákona toliko podepisuje. Ze samotného opatření rozhodnutí Komise podpisem jejího předsedy nelze dovodit, že by se předseda Komise zúčastnil řízení v I. stupni jako zaměstnanec, jak má na mysli § 9 odst. 2 správního řádu. Zákon totiž obsahuje úpravu, která pravomoc k podepisování rozhodnutí od pravomoci vedení samotného správního řízení odděluje, neboť personální kontinuita zaměstnance, jenž se řízení za správní orgán účastní a jenž následně i jeho rozhodnutí podepisuje, je zajištěna interním předpisem žalované prostřednictvím institutu spolupodepisující osoby -v daném případě vedoucího oddělení obchodníků s cennými papíry a makléřů. Ohledně této námitky žalobce tedy soud uzavírá, že v I. stupni rozhodovala Komise a ve II. stupni pak rozhodovalo prezidium. V I. a II. stupni tak nerozhodovala a řízení se ani jinak neúčastnila tatáž osoba, přitom řízení se neúčastnila ani nerozhodovala v I. stupni osoba, která by byla členem orgánu, který rozhodoval ve II. stupni. Žalovaná v otázce podepisování rozhodnutí v obou stupních nevybočila z mezí, jež jsou ji zákonem předepsány. Totéž platí i o oznámení o zahájení kontroly podle § 84 odst. 1 zákona o cenných papírech a o rozhodnutí o zahájení kontroly podepsaných předsedou Komise pro cenné papíry.

Z obsahu správního spisu vyplývá, že rozhodnutí o rozkladu vydané prezidiem Komise dne 15. 11. 1999 bylo nesprávně doručeno přímo žalobci (k převzetí došlo dne 1. 12. 1999), přestože žalobce byl ve správním řízení zastoupen na základě plné moci Ing. J. E. Po vrácení napadeného rozhodnutí pracovníkem žalobce J. M. v dubnu 2000 bylo toto rozhodnutí doručováno zástupci žalobce Ing. E., který je převzal dne 10. 8. 2000 a uvedeného dne nabylo napadené rozhodnutí právní moci.

V daném případě tak pochybením žalované při doručování napadeného rozhodnutí došlo k tomu, že rozhodnutí vydané dne 15. 11. 1999 nabylo právní moci až po téměř devíti měsících, když v mezidobí bylo povolení dané žalobci k obchodování s cennými papíry zrušeno dalším rozhodnutím Komise pro cenné papíry. Soud však přezkoumává zákonnost rozhodnutí Komise o uložení nápravného opatření obchodníkovi s cennými papíry podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech ke dni rozhodnutí správního orgánu, nikoliv k datu právní moci rozhodnutí. Ke dni rozhodnutí správního orgánu žalobce byl obchodníkem s cennými papíry a v rámci správního řízení bylo zjištěno, že porušuje své povinnosti vyplývající ze smluv uzavřených s klienty a tímto jednáním porušil § 47b odst. 1 písm. a) a h) zákona o cenných papírech (žalobce tato zjištění správního orgánu nezpochybňuje). Dojde-li v mezidobí od rozhodnutí Komise o uložení nápravných opatření k datu právní moci rozhodnutí ke zrušení oprávnění obchodníka s cennými papíry, nezakládá to nicotnost rozhodnutí o uložení nápravných opatření, jak se žalobce domnívá. Pokud by se po právní moci rozhodnutí v důsledku zrušení povolení k obchodování s cennými papíry řádu), neznamená to, že napadené rozhodnutí je nicotným paaktem, jak žalobce namítá.

Soud tedy po přezkoumání rozhodnutí žalované v mezích omezených žalobních bodů rozhodl, že žaloba není důvodná a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. (za použití § 120 s. ř. s.) ji proto zamítl. Vzhledem k neprojevení nesouhlasu účastníky řízení s projednáním věci bez jednání, rozhodl soud o věci samé bez jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

O nákladech řízení rozhodl soud podle § 60 s. ř. s., neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů nepřísluší (§ 60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovaná požadavek na náhradu nákladů neuplatnila, přitom ani ze spisu nevyplývá, že by jí prokazatelné náklady řízení vznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 26. února 2004

JUDr. Bohuslav Hnízdil předseda senátu