5 As 26/2014-19

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce JUDr. M. B., zastoupeného Mgr. Petrem Langem, advokátem se sídlem Jakubská 121/1, 602 00 Brno, proti žalovanému Krajskému úřadu Zlínského kraje, se sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně, ze dne 30. 1. 2014, č. j. 57 A 67/2011- 75,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

Odůvodn ění:

Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně domáhal zrušení rozhodnutí ze dne 1. 5. 2011, č. j. KUZL-25495/2011, sp. zn. KUSP-25495/2011/DOP/Ti (dále jen napadené rozhodnutí ), jímž žalovaný k odvolání žalobce částečně změnil (ve výroku o započtení kauce na uloženou sankci pokuty) a ve zbylé části potvrdil (ve výrocích o vině, o sankci i o náhradě nákladů spojených s projednáním přestupku) rozhodnutí Městského úřadu Uherský Brod, odboru dopravy ze dne 3. 3. 2011, č. j. OD/2144/9/10/Po (dále jen správní orgán prvního stupně ), kterým byl žalobce uznán vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 22 odst. 1 písm. f) bod 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen zákon o přestupcích ) pro porušení povinnosti stanovené v § 18 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen zákon o silničním provozu ) tím, že dne 11. 5. 2010 v 19:21 hod. na komunikaci I/50 mezi obcemi Veletiny a Uherský Brod v katastru obce Drslavice na cca 73-74. km komunikace, ve směru jízdy na Uherský Brod, řídil motorové vozidlo zn. AUDI A6, r. z. X, kdy silničním radarovým rychloměrem RAMER 7M-M mu byla naměřena rychlost jízdy 147 km/hod. v úseku, kde je povolena nejvyšší rychlost jízdy 90 km/hod. Tímto překročil nejvyšší povolenou rychlost jízdy mimo obec o 57 km/hod. Po odečtu povolené odchylky měřícího zařízení +/- 3% byla stanovena jako nejnižší rychlost jízdy 142 km/hod, čímž překročil rychlost jízdy mimo obec nejméně o 52 km/hod.

Krajský soud v Brně (dále jen krajský soud ) žalobu rozsudkem ze dne 10. 11. 2011, č. j. 57 A 67/2011-45, zamítl, na základě kasační stížnosti podané žalobcem Nejvyšší správní soud tento rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť dospěl k závěru, že je zčásti nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Naplnění tohoto kasačního důvodu shledal proto, že krajský soud zcela nedostatečně vypořádal žalobní námitku, že napadené rozhodnutí nebylo žalobci řádně doručeno, že ze strany žalovaného došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení dle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ) vzhledem ke změně výroku týkajícího se započtení kauce na uloženou sankci pokuty ze strany žalovaného, a pro nevypořádání otázky zákonnosti doručení napadeného rozhodnutí mimo správní obvod žalovaného. V dalších částech Nejvyšší správní soud kasační námitky (týkající se problematiky měření rychlosti, způsobilosti policistů k provádění tohoto měření, totožnosti měřícího zařízení či zjišťování skutkového stavu, o němž nejsou pochybnosti) věcně posoudil a v uvedeném rozsahu stížní námitky neshledal opodstatněnými.

Krajský soud na to rozhodl rozsudkem, nyní napadeným další kasační stížností, ze dne 30. 1. 2014, č. j. 57 A 637/2011-75 (dále jen napadený rozsudek ), jímž žalobu opětovně zamítl. V něm, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, posoudil dříve řádně nevypořádané žalobní body a dospěl k závěru, že žádná z žalobních námitek není opodstatněná.

K otázce doručení fikcí, účinkům výpovědi plné moci zmocněnci v průběhu doručování a nabytí právní moci napadeného rozhodnutí krajský soud uzavřel, že správní orgán nepochybil, pokud doručoval napadené rozhodnutí v souladu s § 34 odst. 2 správního řádu zmocněnci žalobce, jehož si pro řízení vybral, T. B., DiS. Za situace, kdy byla žalovanému doručena výpověď plné moci udělené tomuto zmocněnci žalobce v průběhu procesu doručování, nebylo povinností žalovaného předchozí úkon doručení opakovat a zaslat doručované (napadené) rozhodnutí znovu žalobci. I když okamžikem doručení výpovědi plné moci jsou úkony správního orgánu vůči žalobci neúčinné, žalovaný učinil úkon spočívající ve vydání napadeného rozhodnutí a jeho odeslání ještě před tím, než udělená plná moc byla vypovězena, naopak po této výpovědi plné moci již žádný úkon neučinil. Krajský soud shledal, že za situace, kdy žalobce věděl, že je mu ze strany žalovaného doručována písemnost a doručování již pobíhá (o čemž nebylo sporu) a bylo třeba pouze tuto doručovanou písemnost převzít, je třeba úkon žalobce spočívající ve výpovědi plné moci svému zmocněnci hodnotit jako obstrukční jednání vedoucí k jedinému sledovanému cíli, a to zmaření účelu a smyslu řízení, zejména zmaření doručení napadeného rozhodnutí v roční prekluzivní lhůtě. Tyto praktiky podle krajského soudu nelze soudně ochraňovat, tedy doručení napadeného rozhodnutí bylo provedeno žalovaným řádně a k doručení napadeného rozhodnutí došlo fikcí dle § 24 odst. 1 správního řádu bez ohledu na skutečnost, že v průběhu úložní lhůty žalobce vypověděl svému zmocněnci plnou moc.

K další žalobní námitce týkající se porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení krajský soud uvedl, že žalobce netvrdí, v čem se žalovaným změněný výrok v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nepříznivě dotýká jeho právní sféry. Poukázal na § 125a odst. 5 zákona o silničním provozu, podle něhož se řidiči vrátí kauce v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání, v opačném případě se kauce započte na zaplacení uložené pokuty. Jelikož správní orgán prvního stupně rozhodl o započtení vybrané kauce ve výši 7000 Kč na zaplacení uložené pokuty (ve výši 6000 Kč) a na náklady řízení (ve výši 1000 Kč), postupoval podle krajského soudu žalovaný správně, změnil-li v této části rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že kauce se započte pouze na uloženou sankci pokuty a její zbývající pokračování část se žalobci vrátí, respektive se k úhradě nákladů spojených s projednáním přestupku použije pouze tehdy, pokud s takovým postupem vysloví žalobce souhlas. Touto změnou prvostupňového správního rozhodnutí tedy žalobci nemohla vzniknout žádná újma z důvodu ztráty možnosti se odvolat ve smyslu § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jelikož rozsah povinností, které byly žalobci uloženy, se fakticky oproti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně snížil.

Konečně poslední dříve řádně nevypořádanou žalobní námitku týkající se zákonnosti doručování napadeného rozhodnutí úřední osobou mimo její teritoriální působnost krajský soud posoudil jako námitku uplatněnou opožděně, tedy po uplynutí lhůty pro podání žaloby dle § 71 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s. ), jelikož byla žalobcem poprvé vznesena teprve v replice k vyjádření žalovaného ze dne 9. 10. 2011 doručené krajskému soudu dne 11. 10. 2011. Dvouměsíční lhůta, v níž byl žalobce oprávněn žalobní body rozšiřovat, podle krajského soudu uplynula již dne 11. 7. 2011. Proto k uvedenému žalobnímu bodu nepřihlédl.

Krajský soud dále znovu vyjádřil i svůj úsudek k otázce správnosti měření radarovým rychloměrem a k otázce vyhotovení protokolu o ústním jednání v přestupkovém řízení.

Napadenému rozsudku krajského soudu žalobce (dále jen stěžovatel ) nyní vytýká nesprávné posouzení právních otázek vztahujících se k doručování napadeného rozhodnutí zmocněnci stěžovatele a s tím související nabytí právní moci napadeného rozhodnutí, v čemž spatřuje kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V postupu správních orgánů, které využily efektivně pouze polovinu promlčecí lhůty , naopak polovinu prekluzivní lhůty byly nečinné, což odporuje principu rovných zbraní, shledává naplnění kasačního důvodu dle § 103 písm. b) s. ř. s.

Stěžovatel tedy v uvedeném rámci stížních námitek nastoluje otázku, zda lze po skončení právního zastoupení skrze neexistující právní zastoupení nabýt práv a povinností ; zda lze skrze neexistující právní zastoupení spojit určitou právní skutečnost s již nezastupovaným a zda ukončení právního zastoupení má vliv na práva zastoupeného se současným zdůrazněním toho, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu dosud identický případ jako nyní posuzovaný nebyl řešen. Nesouhlasí se závěry krajského soudu, že za určitých okolností může zmocněnec činit neodkladné úkony i po zániku zastoupení, neboť neodkladné právní úkony jsou ty, kde by mohl být zastoupený zkrácen na svých právech. Fikce doručení, jak dále stěžovatel namítá, rozhodně není neodkladným právním úkonem. Setrvává na stanovisku, že okamžikem doručení výpovědi plné moci správnímu orgánu jsou veškeré úkony vůči zmocněnci neúčinné a zastoupený již není způsobilý prostřednictvím zmocněnce nabývat žádných práv a povinností, přitom plná moc zde byla ze strany stěžovatele vypovězena před okamžikem, kdy nastoupila právní fikce doručení. Poukazuje v tomto ohledu také na závěry, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl ve své předchozí judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 29. 4. 2009, č. j. 1 As 32/2009-58 a v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 61/2010-92. Z jejich závěrů dovozuje, že vyznačení právní moci po doručení výpovědi plné moci správnímu orgánu nemůže být účinné. Navrhuje proto nejprve posoudit otázku, zda vyznačení doložky právní moci je úkonem správního orgánu, neboť má za to, že nelze přijmout závěr krajského soudu, že činnost žalovaného skončila okamžikem odeslání zásilky. I vyznačení doložky právní moci na napadeném rozhodnutí je podle stěžovatele přinejmenším součástí úkonu správního orgánu, kterým se zásilka doručuje, pokud nejde o zcela samostatný úkon. Z uvedeného dále vyplývá zásadní právní otázka, krajským soudem však nevyřešená, zda je třeba, aby právní podmínky pro doručení byly stejné po celou dobu běhu doručovací lhůty. Tato otázka podle stěžovatele dosud nebyla judikatorně řešena a odpověď na ni nelze učinit aplikací judikatury týkající se procesních obstrukcí, která je nejednoznačná, neboť někdy jednání označuje za zneužití práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu

č. j. 1 Afs 107/2004-48) a jindy naopak zneužití práva vylučuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 4/2011-76). Stěžovatel tedy navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, popř. zrušit rozsudek krajského soudu, jakož i napadené rozhodnutí žalovaného.

Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.

Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a zjistil, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda je kasační stížnost přípustná, jelikož byla v tomto řízení podána opakovaně. Dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. není přípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, co jeho původní rozhodnutí bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno. Je tomu tak proto, aby se Nejvyšší správní soud nezabýval opakovaně otázkou, k níž dříve právní názor zaujal. Naproti tomu opírá-li se kasační stížnost o důvody, které Nejvyšší správní soud v téže věci nevyřešil, kasační stížnost podána v tomtéž řízení opakovaně přípustná je, stejně jako v případě, že je namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.].

Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývají i další výjimky ze zákazu podání opakované kasační stížnosti, a to v případech, kdy Nejvyšší správní soud vytýká krajskému soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. Tedy opakovaná kasační stížnost je přípustná i tehdy, je-li podávána v rámci dříve vysloveného právního názoru či pokynu, který Nejvyšší správní soud v dané věci vyslovil, nebo pokud směřuje k právní otázce v předchozí kasační stížnosti neřešené proto, že řešena být nemohla, zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009-165, publikovaný pod č. 2365/2011 Sb. NSS).

Jelikož v nyní posuzované věci v opakované kasační stížnosti stížní námitky směřují proti právnímu posouzení těch právních otázek, které z důvodu nepřezkoumatelnosti části předchozího rozsudku krajského soudu nebyly Nejvyšším správním soudem definitivně vyřešeny, kasační stížnost je přípustná.

Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.), které stěžovatel uplatnil v opakované kasační stížnosti. Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení § 109 odst. 2, věty první s. ř. s.

Kasační stížnost není důvodná.

Zásadní spornou otázkou, která je nyní předmětem kasační stížnosti, je otázka účinků výpovědi plné moci zmocněnci, pokud k ní došlo v průběhu plynutí úložní lhůty po započetí doručování písemnosti (napadeného rozhodnutí) ze strany žalovaného, tedy ve lhůtě, kdy byla doručovaná zásilka u doručujícího orgánu, tedy žalovaného, uložena. pokračování Doručování písemností je upraveno v části druhé, hlavě druhé, dílu čtvrtém správního řádu. Ve vztahu k fyzickým osobám jsou postupy doručování upraveny především v § 20 správního řádu, z něhož vyplývá nejen místo pro doručení (odst. 1 uvedeného ustanovení), ale i způsob doručení v závislosti na tom, zda je písemnost určena do vlastních rukou adresáta či nikoliv.

Podle § 20 odst. 2 správního řádu, písemnost, která se doručuje do vlastních rukou, lze doručit adresátovi, nebo též tomu, koho adresát k přijetí písemnosti zmocnil písemnou plnou mocí s úředně ověřeným podpisem; úřední ověření není třeba, pokud byla plná moc udělena před doručujícím orgánem.

V nyní posuzované věci jde o posouzení otázky doručení fikcí zmocněnci stěžovatele, kterým byla fyzická osoba T. B., DiS., jemuž stěžovatel udělil dne 10. 4. 2011 plnou moc. Tedy právní úprava doručování týkající se fyzických osob se použije i pro doručování tomuto zmocněnci. Ten je také ve smyslu § 34 odst. 2 správního řádu osobou, které se doručují písemnosti správního orgánu. Není přitom sporu o tom, že zmocnění k zastupování stěžovatele ve správním řízení bylo zmocněnci uděleno poté, co bylo rozhodnuto o přestupku stěžovatele správním orgánem prvního stupně, tedy v průběhu řízení před žalovaným.

Ze správního spisu žalovaného vyplývají tyto pro posouzení věci významné skutečnosti.

Dne 1. 5. 2011 žalovaný vydal napadené rozhodnutí, v jehož záhlaví v souladu s plnou mocí ze dne 10. 4. 2011 označil stěžovatele s uvedením údaje o jeho zástupci T. B., DiS., s trvalým bytem na adrese shodné se stěžovatelem (X), jemuž také doručoval napadené rozhodnutí (prostřednictvím pracovníka žalovaného Mgr. M. T.). Podle údajů na obálce, do níž bylo napadené rozhodnutí žalovaného vloženo, byla zásilka vypravena dne 1. 5. 2011 a téhož dne byla adresátu, tedy zmocněnci stěžovatele, učiněna výzva k vyzvednutí uložené zásilky s poučením o důsledcích jejího nevyzvednutí, nebo odmítnutí převzetí. Zanechání výzvy s tímto poučením v místě doručení zdokumentoval doručovatel fotografiemi, z nichž vyplývá umístění uvedeného poučení na stěně vedle domovních schránek v chodbě domu, kde se pokus o doručení realizoval a stejné poučení bylo umístěno i na dveřích bytu označeného jmenovkou stěžovatele. Součástí poučení o uložení doporučené zásilky bylo výrazné označení adresáta (T. B., DiS., rok nar. X, doručovací adresa X) a uvedení údaje o tom, že dne 1. 5. 2011 se úřední osoba pokusila doručit zásilku obsahující písemnost vyhotovenou Krajským úřadem Zlínského kraje, přičemž adresát nebyl zastižen. Adresát byl dále v poučení seznámen s tím, že doručovaná písemnost byla uložena a může si ji vyzvednout u správního orgánu, který ji vydal, do 10 dnů od neúspěšného pokusu o doručení (od 1. 5. 2011), včetně údaje o konkrétním místě i provozní době, v níž tak může učinit. Adresát písemnosti byl v poučení seznámen i s tím, že v jinou, než uvedenou dobu, lze písemnost vyzvednout po telefonické domluvě. Pro tento účel bylo v poučení uvedeno konkrétní telefonní číslo. V další části uvedeného poučení bylo obsaženo poučení o způsobu doručování a následcích případné nespolupráce adresáta v následujícím znění:

1) Jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty.

(2) Prokáže-li adresát, že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek ustanovení § 41 ve spojení s ust. § 24 správního řádu požádat o prohlášení neplatnosti okamžiku doručení (prominutí zmeškání úkonu).

(3) Odmítne-li adresát převzít zásilku, nebo znemožní-li předání poučení nebo neposkytne-li potřebnou součinnosti potřebnou k doručení (např. prokázání totožnosti), bude písemnost považována za doručenou dnem, kdy k takovému neúspěšnému pokusu o doručení došlo.

V závěru poučení byl obsažen podpis M. T., který pokus o doručení učinil, včetně otisku razítka žalovaného. K poučení, které bylo ponecháno na stěně v chodbě domu vedle domovních schránek, byl připojen také oddělitelný ústřižek obsahující poučení adresáta s řádně vyplněními údaji o odesílateli, adresátu a číslu jednacím doručované písemnosti. Tento ústřižek, který tvoří samostatně oddělitelnou část oddělitelné chlopně přední strany obálky, do níž byla doručovaná písemnost vložena, byl datován (1. 5. 2011) a doručující osobou podepsán. Součástí správního spisu žalovaného je také obálka, na jejíž druhé straně je ze strany doručujícího orgánu vyplněna část prohlášení doručujícího orgánu s údajem [a]dresát si zásilku nevyzvedl v úložní době a s podpisem M. T. a dále v části [d]ůvod vrácení zásilky je na zadní straně této obálky zaškrtnut údaj [z]ásilku nebylo možné vložit do schránky, přestože o tuto službu bylo odesílatelem požádáno s připojeným rukou psaným dodatkem, že nebyla označená schránka . Takto vyplněnou zadní stranu obálky dne 11. 5. 2011 podepsal M. T., který doručování napadeného rozhodnutí realizoval.

Ze správního spisu žalované se dále podává, že je v něm založena plná moc udělená dne 10. 4. 2011 T. B., DiS., v níž je mimo jiné výslovně uvedeno, že [z]mocněnec je oprávněn přijímat všechny písemnosti, včetně rozhodnutí. . Dne 9. 5. 2011 byla žalovanému doručena listina, obsahující výpověď plné moci, stěžovatelem podepsaná a datovaná 6. 5. 2011.

Pro přehlednost Nejvyšší správní soud rekapituluje, že dne 1. 5. 2011 žalovaný započal doručovat napadené rozhodnutí a zanechal adresátu, tedy zmocněnci stěžovatele, v místě doručení řádné poučení dle § 23 odst. 4 správního řádu (což stěžovatel nezpochybňuje), zásilka byla uvedeného dne uložena u doručujícího orgánu, kterým byl žalovaný, dne 9. 5. 2011 byla žalovanému doručena výpověď plné moci udělené zmocněnci stěžovatele dne 10. 4. 2011 a dne 11. 5. 2011 žalovaný na obálku obsahující doručovanou písemnost (napadené rozhodnutí) uvedl, že zásilka nebyla v úložní lhůtě vyzvednuta a protože adresát nemá označenou domovní schránku, písemnost do ní nebyla vložena.

K podmínkám doručování náhradním způsobem uložením se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyjadřoval opakovaně a například ve svém rozsudku ze dne 6. 2. 2014, č. j. 1 As 106/2013-44, dovodil, že [i]nstitut uložení písemnosti určené do vlastních rukou lze použít pouze v případě, kdy 1) je známá adresa pro doručování (zde adresa trvalého pobytu žalobce); 2) občan má na této adrese domovní schránku nebo je zde jiné obdobné vhodné místo; 3) v této schránce nebo na tomto vhodném místě je zanechána výzva k vyzvednutí písemnosti s poučením, kde a kdy si jí může občan vyzvednout, včetně poučení o následcích jejího nevyzvednutí; 4) písemnost je uložena u doručujícího orgánu a připravena k vyzvednutí. Veškeré naznačené předpoklady, za nichž bylo lze písemnost adresovanou zmocněnci stěžovatele v době, kdy jeho plná moc k zastupování stěžovatele ve správním řízení trvala (ke dni 1. 5. 2011), byly beze zbytku splněny. Správní orgán tedy mohl, jelikož se mu nezdařilo doručovanou písemnost v den jejího doručování adresátu fyzicky předat, přistoupit k uložení zásilky, což také učinil. Jak ve výše citovaném rozsudku zdejší soud také dovodil [ř]ádné uložení písemnosti je jednou z nevyhnutelných podmínek pro založení fikce doručení.

S ohledem na skutečnost, že o řádném uložení písemnosti nebylo sporu a stěžovatel ani v tomto ohledu žádná pochybení žalovanému nevytýká, započala v den následující po uložení písemnosti (2. 5. 2011) plynout 10-ti denní úložní lhůta. V jejím průběhu, dne 6. 5. 2011, byla plná moc ze dne 10. 4. 2011 stěžovatelem vypovězena tak, že výpověď byla zaslána žalovanému.

K tomu, aby mohly být vyjádřeny konečné úvahy zdejšího soudu ke kasačním námitkám stěžovatele ohledně správnosti doručování, nastoupení fikce doručení a vyznačení doložky právní moci, je nezbytné nejprve vyslovit závěr týkající se účinků výpovědi plné moci ze dne 6. 5. 2011 jako takové, a to jednak vůči správnímu orgánu a dále vůči zmocněnci. pokračování

Správní řád ve svém § 33 odst. 1 umožňuje zastoupení účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze udělit buď ve formě písemné, nebo může být udělena ústně do protokolu. Taková plná moc je procesním úkonem účastníka správního řízení vůči správnímu orgánu, je jednostranným prohlášením zmocnitele především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna, a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou (zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva (ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazního typu (srov. § 2430 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen nový občanský zákoník , resp. § 724 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, účinného do 31. 12. 2013, dále jen občanský zákoník ). Na tomto místě Nejvyšší správní soud podotýká, že v dalším bude použita terminologie i odkazy na právní úpravu v občanskoprávních vztazích podle právního stavu účinného do 31. 12. 2013, neboť jak zmocnění, tak i výpověď plné moci byly ze strany stěžovatele učiněny v době před 1. 1. 2014 (srov. § 3028 odst. 3 nového občanského zákoníku).

V nyní posuzované věci však plná moc ze dne 10. 4. 2011 měla nejen onu procesní povahu (v podobě průkazu plné moci ve vztahu k žalovanému), nýbrž byla současně onou smlouvou (příkazní dle § 724 občanského zákoníku), což plyne z jejího obsahu; v ní je ze strany stěžovatele jednak uděleno zmocnění k zastupování T. B., DiS., a jednak je v téže listině obsaženo také přijetí tohoto zmocnění ze strany zmocněnce vyjádřené slovy [t]oto zmocnění přijímám s jeho vlastnoručním podpisem. Tato plná moc tedy současně byla onou smlouvou mezi zmocněncem a stěžovatelem, tedy dvoustranným (hmotněprávním) právním úkonem zakládajícím vzájemná práva a povinnosti smluvních stran, mimo jiné právo zmocněnce jednat ve smluveném rozsahu jménem stěžovatele jako zastoupeného (zmocnitele) s účinky přímo pro stěžovatele. Tyto účinky jednání jménem stěžovatele tedy nastoupily jak v rovině procesní, vůči žalovanému, ve smyslu dle § 33 a 34 správního řádu, tak i v rovině hmotněprávní, mezi stěžovatelem a zmocněncem, dle § 724 a násl. občanského zákoníku. Z této dvojjediné povahy plné moci ze dne 10. 4. 2011 plyne, že i účinky jejího ukončení ze strany stěžovatele bylo třeba posuzovat jednak z hlediska procesního (vůči žalovanému) a jednak z hlediska hmotněprávního (vůči zmocněnci).

Pro nyní posuzovanou věc je stěžejní znění výpovědi plné moci učiněné dne 6. 5. 2011 stěžovatelem a adresované a doručené žalovanému dne 9. 5. 2011. Stěžovatel v ní uvedl: Věc: Výpověď plné moci

Já, níže podepsaný JUDr. M. B., nar. X, trvale bytem X (zmocnitel) vypovídám tímto plnou moc pro zastupování v právní věci: přestupkové řízení vedené Městským úřadem Uherský Brod, odborem dopravy pod č. j. OD/2144/10/Po (č. e. 34761/2010), včetně řízení odvolacího, kterou jsem dne 10. 4. 2011 udělil pan (správně panu-poznámka Nejvyššího správního soudu) T. B., DiS., nar. X, trvale bytem X (zmocněnec).

Nejvyšší správní soud se dále bude držet pojmosloví použitého stěžovatelem, pokud jde o výpověď plné moci, jakkoliv není pojmoslovím správným, neboť podle § 33b odst. 1 písm. b) občanského zákoníku zmocnitel ukončuje plnou moc odvoláním.

Z textu výpovědi plné moci je zřejmé, že jejím obsahem není pouhé oznámení skutečnosti, že stěžovatel plnou moc (ve smyslu dohody o zmocnění jako dvoustranného právního úkonu) zmocněnci dříve vypověděl, tedy že účinky výpovědi vůči zmocněnci nastaly a dohoda o plné moci proto zanikla. Naopak z obsahu výpovědi ze dne 6. 5. 2011 je zřejmé, že jde o podání, kterým stěžovatel činí vlastní hmotněprávní úkon, kterým dříve uzavřenou dohodu o zastupování (příkazní smlouvu) ze dne 10. 4. 2011 jednostranně ukončuje, slovy stěžovatele vypovídá . To plyne ze slov vypovídám tímto plnou moc pro zastupování . Přitom stěžovatel vůbec netvrdí, a proto ani neprokazuje, že vedle této výpovědi plné moci učiněné vůči žalovanému plnou moc samostatně vypověděl i vůči zmocněnci. To je přitom pro věc významné, jak bude dále vyloženo.

Podáním ze dne 6. 5. 2011, které je adresováno žalovanému, tak sice stěžovatel dává najevo (oznamuje) žalovanému, že nehodlá být ve správním řízení před žalovaným dále zastupován zmocněncem, avšak vůči zmocněnci může být tento úkon výpovědi (správně odvolání) plné moci účinným teprve v okamžiku, kdy se o něm dozví. To vyplývá z § 731 občanského zákoníku v návaznosti na § 33b odst. 1 písm. b) občanského zákoníku a § 33b odst. 4 téhož zákona. Tedy hmotněprávní účinky výpovědi plné moci (zánik práva zmocněnce jednat jménem stěžovatele) a její procesní důsledky (vůči žalovanému) nenastaly ve stejný okamžik. Žalovanému totiž byla tato skutečnost oznámena a stala se vůči němu účinnou dříve, než dohoda o zastupování zanikla mezi stěžovatelem a zmocněncem. Jak shora uvedeno, opak, tedy zánik plné moci výpovědí adresovanou přímo zmocněnci, stěžovatel netvrdil ani v průběhu správního řízení, ani v řízení před krajským soudem.

K ukončení smluvního vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem, který v nyní posuzované věci byl založen písemnou dohodou stěžovatele a T. B., DiS., ze dne 10. 4. 2011 nedošlo, jak se stěžovatel mylně domnívá, okamžikem, kdy výpověď plné moci ze dne 6. 5. 2011 byla doručena žalovanému (k čemuž došlo dne 9. 5. 2011), nýbrž výpověď plné moci ve smyslu zániku práva zmocněnce jednat jménem stěžovatele s účinky přímo pro něj nabyla vůči zmocněnci účinnosti teprve okamžikem, kdy se tato výpověď dostala do sféry dispozice zmocněnce. Ze správního spisu žalovaného však neplyne, že by vůbec v době před 11. 5. 2011, kdy mělo dojít k uplynutí úložní lhůty napadeného rozhodnutí, ale ani kdykoliv později, byla zmocněnci výpověď plné moci stěžovatelem písemně oznámena, naopak z formulace výpovědi plné moci jednoznačně plyne, že právě ona je projevem vůle, kterým stěžovatel zastupování (ve vztahu ke zmocněnci) ukončuje. Tento závěr ostatně koresponduje i argumentaci stěžovatele, kterou uplatňuje v kasační stížnosti, když například v jejím bodě V. výslovně uvádí, že [v] daném případě existoval právní vztah mezi stěžovatelem a jeho zmocněncem do 9. 5. 2011, kdy nastaly účinky doručení výpovědi plné moci vůči správnímu orgánu (žalovanému).

Lze tedy uzavřít, že zmocnění mezi stěžovatelem a zmocněncem T. B., DiS., podle Nejvyššího správního soudu trvalo nejen v době, kdy žalovaný započal s doručením napadeného rozhodnutí (dne 1. 5. 2011), což nebylo sporným, ale i v době, kdy úložní lhůta dle § 23 odst. 4 běžela a kdy marně uplynula (v období od 2. 5. 2011 do 11. 5. 2011).

Hodlal-li totiž stěžovatel jednostranně ukončit hmotněprávní účinky plné moci ze dne 10. 4. 2011 mající povahu smlouvy (k tomu viz výše), musel tak učinit vůči tomu, komu dříve zmocnění udělil (zde T. B., DiS.). Učinil-li tak prostřednictvím třetí osoby (lhostejno, zda šlo o správní orgán či kohokoliv jiného), nastoupily účinky takového jednostranného úkonu teprve v okamžiku, kdy se o nich adresát, tedy zmocněnec, od této třetí osoby dozvěděl (srov. § 45 odst. 1 občanského zákoníku).

Zmocněnec T. B., DiS. byl proto k zastupování stěžovatele zmocněn po celou úložní lhůtu a na jeho postavení vůči stěžovateli se ničeho nezměnilo ani výpovědí plné moci ze dne 6. 5. 011 podané u žalovaného. Je tomu tak právě v důsledku odlišných účinků tohoto úkonu v rovině procesní a hmotněprávní. Oznámení ukončení zastoupení (výpovědí) vůči správnímu orgánu a vlastní úkon, kterým se zastoupení končí, který stěžovatel nazývá výpovědí plné moci, jsou skutečnostmi odlišnými. pokračování

Nyní je možno zodpovědět kruciální otázku, zda a případně jaké právní důsledky (účinky) mělo vypovězení plné moci ze strany stěžovatele v průběhu úložní lhůty v nyní posuzované věci.

Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již dříve vyslovil, a ani nyní nemá důvod se od těchto závěrů odchýlit, že je-li oznámena správnímu orgánu výpověď plné moci, je takové oznámení vůči tomuto správnímu orgánu účinné okamžikem, kdy mu bylo oznámení doručeno (srov. např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 4. 2009, č. j. 1 As 32/2009-58 nebo ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 61/2010-89).

Od uvedené situace je však třeba důrazně odlišit případy, kdy správnímu orgánu je doručena samotná výpověď plné moci. Z ní si sice také správní orgán učiní jednoduchý úsudek o tom, že účastník správního řízení nemá zájem na dalším zastoupení ze strany zmocněnce a v tomto smyslu nastoupí procesní účinky zániku zmocnění vůči správnímu orgánu, avšak účinky této výpovědi ve smyslu zániku hmotněprávního zmocnění, tedy zániku práva zmocněnce jednat jménem zastoupeného (stěžovatele) s účinky přímo pro něj dle § 33b občanského zákoníku doručením výpovědi plné moci správnímu orgánu nenastanou z důvodů, které byly vyloženy podrobně výše.

V nyní projednávané věci nastal právě takový případ. Zmocněnci stěžovatele bylo napadené rozhodnutí doručováno ve smyslu § 23 odst. 1 a § 24 odst. 1 správního řádu tak, že poté, co nebyl v okamžiku doručení dne 1. 5. 2011 zastižen v místě doručení, mu bylo oznámeno uložení písemnosti u žalovaného s řádným (jak výše vyloženo) poučením. Ode dne následujícího po tomto uložení [§ 40 odst. 1 písm. a) správního řádu] běžela 10-ti denní úložní lhůta ve smyslu § 24 odst. 1 správního řádu a desátý den této lhůty byl dnem doručení písemnosti. Zmocnění T. B., DiS., tedy i právo převzít za stěžovatele doručované rozhodnutí, po celou dobu běhu úložní lhůty trvalo, tedy k žádné změně v postavení tohoto zmocněnce vůči stěžovateli nedošlo, jak se stěžovatel nesprávně domnívá. I kdyby zmocněnec v průběhu úložní lhůty přistoupil k vyzvednutí písemnosti u žalovaného, byl k takovému úkonu za stěžovatele stále zmocněn.

Pokud jde o žalovaného, vůči němu sice účinky (procesní) týkající se ukončení zastupování nastaly dnem 9. 5. 2011, žalovaný však ode dne, kdy se o této výpovědi plné moci dozvěděl, vůči zmocněnci stěžovatele žádný úkon neučinil. Fikce doručení napadeného rozhodnutí totiž není spjata s úkonem správního orgánu vůči zmocněnci v době, kdy úložní lhůta běží a uplyne, nýbrž fikce doručení nastoupí výlučně v důsledku marného uplynutí úložní lhůty bez dalšího.

V tomto ohledu neshledává Nejvyšší správní soud žádnou paralelu s doručováním fyzické osobě, které byla v průběhu úložní lhůty rozhodnutím soudu omezena svéprávnost či v této lhůtě ztratila způsobilost právně jednat , kterou stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje. Zde se jedná o zcela jinou situaci.

Správní řád v § 24 odst. 1, kde konstruuje tzv. fikci doručení písemnosti spojenou s marným uplynutím úložní lhůty, neobsahuje komplexní úpravu, která by umožnila posoudit důsledky nejrůznějších změn na straně adresátů písemností doručovaných ve správním řízení v průběhu úložní lhůty. Tyto právní skutečnosti, k nimž může v úložní lhůtě dojít, tak je třeba v každém jednotlivém případě posoudit individuálně nejen v návaznosti na procesní postavení adresáta písemnosti, ale i v návaznosti na jejich hmotněprávní význam (jiné důsledky jistě má smrt zmocnitele v průběhu úložní lhůty a jiné smrt zmocněnce, stejně jako odvolání plné moci zmocnitelem a naproti tomu výpověď zmocněncem-viz § 33b občanského zákoníku).

Je tomu tak proto, že ona plná moc ve svém procesním smyslu (jako průkaz plné moci) vůči správnímu orgánu pouze deklaruje to, co je zakotveno a co je obsahem dohody o zastupování mezi zmocnitelem a zmocněnce ve smyslu hmotněprávním.

Jakkoliv se tedy stěžovatel v kasační stížnosti domáhá vyslovení obecných závěrů použitelných do budoucna týkajících se vlivu nejrůznějších změn, k nimž v postavení adresáta písemnosti dojde v průběhu úložní lhůty, nelze podle Nejvyššího správního soudu takový obecný návod dát proto, že v průběhu úložní lhůty mohou nastat změny spočívající v různých právních skutečnostech, které se adresáta týkají, a ty je třeba vždy individuálně posoudit. To v žádném případě nevylučuje, aby svojí povahou stejné případy byly řešeny (posuzovány) stejným způsobem.

Jak správně stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, případ, který nastal nyní, dosud judikatorně řešen nebyl, proto Nejvyšší správní soud podrobně rozebral důvody, pro které má za to, že výpověď plné moci (ve smyslu hmotněprávním) učiněná stěžovatelem v průběhu úložní lhůty pouze vůči správnímu orgánu, nemá na běh úložní lhůty žádný vliv, neboť adresát písemnosti, tedy zmocněnec, je stále osobou, která je oprávněna za stěžovatele jednat a za předpokladu, že si zmocněnec jako adresát písemnosti tuto v úložní lhůtě nevyzvedne, jejím marným uplynutím nastoupí fikce doručení, a to s účinky pro zastoupeného (§ 34 odst. 1 správního řádu). Tak tomu je i v posuzované věci. Žalovaný přitom žádný úkon směrem k zmocněnci v době poté, co seznal, že stěžovatel vypovídá zmocněnci plnou moc v průběhu úložní lhůty, neučinil. Respektoval tedy procesní účinky této výpovědi od okamžiku, kdy se o výpovědi dozvěděl, byť ta ještě nepůsobila vůči zmocněnci a jeho zmocnění jednat za žalovaného stále trvalo.

Lze proto uzavřít, že napadené rozhodnutí bylo za splnění veškerých zákonných předpokladů předáno k doručení zmocněnci stěžovatele, protože se písemnost nepodařilo doručit předáním adresátu, byla písemnost řádně uložena, adresát byl o uložení písemnosti i následcích marného uplynutí úložní lhůty řádně poučen a pokud si tuto písemnost v úložní lhůtě nevyzvedl, nastoupila bez dalšího fikce doručení marným uplynutím úložní lhůty. Napadené rozhodnutí tedy bylo žalovaným stěžovateli skrze jeho zmocněnce řádně doručeno dne 11. 5. 2011 a tohoto dne také vůči stěžovateli nabylo právní moci.

I přes právě uvedené Nejvyšší správní soud doplňuje, že také za předpokladu, že by bylo ukončeno zastoupení stěžovatele v době mezi 2. 5. 2011 a 11. 5. 2011, kdy běžela úložní lhůta také vůči zmocněnci, tedy jeho zmocnění (ve smyslu hmotněprávním) jednat jménem stěžovatele by v této době účinně zaniklo, přesto by to běh úložní lhůty neovlivnilo, neboť správní řád přerušení či stavení jejího běhu v důsledku uvedené skutečnosti nepředpokládá. Pro doručení písemnosti fikcí je tedy významné naplnění všech předpokladů k tomu, aby písemnost bylo lze řádně uložit, běh úložní lhůty je pak nezávislý na vůli jak odesílatele, tak adresáta písemnosti a fikce doručení, která konstruuje stav od reality odlišný, je spjata výlučně s nečinností adresáta v úložní lhůtě, nikoliv s úkonem, ať již správního orgánu, či adresáta písemnosti. Za účelem odstranění negativních dopadů této fikce však správní řád ve svém § 24 odst. 2 upravuje právní prostředky, kterými lze dosáhnout určení neplatnosti doručení či okamžiku, kdy byla písemnost doručena. Ani nastoupení fikce doručení tak nemusí být nevratným stavem. I proto považuje Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu k otázce doručení napadeného rozhodnutí fikcí za správné.

Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatele, že žalovaný nerespektoval účinky výpovědi plné moci spočívající v ukončení zastoupení, když vyznačil pokračování na napadené rozhodnutí doložku právní moci, kterou je podle stěžovatele třeba považovat buď za součást úkonu doručení písemnosti či za samostatný úkon žalovaného.

Podle § 73 odst. 1 správního řádu, nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání.

Podle § 75 odst. 1 správního řádu, správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, vyznačí na písemném vyhotovení rozhodnutí, které zůstává součástí spisu, právní moc nebo vykonatelnost rozhodnutí. Zároveň vyznačí den vyhlášení tohoto rozhodnutí nebo den, kdy byla písemnost předána k doručení.

Vyznačení doložky právní moci je sice úkonem správního orgánu, avšak úkonem toliko deklaratorní či administrativní povahy, což jiným slovy znamená, že se jím nezakládají, nemění ani neruší žádná konkrétní práva či povinnosti účastníků správního řízení, nýbrž pouze se jím deklaruje nastalá skutečnost, tedy že správní rozhodnutí, k němuž se tato doložka vztahuje, nelze napadnout odvoláním a že je závazné pro účastníky a všechny správní orgány, popř. i další osoby (srov. § 73 odst. 2 správního řádu). V žádném případě však vyznačení doložky právní moci není součástí úkonu spočívajícího v doručení písemnosti, k níž se právní moc vztahuje, neboť s doručením rozhodnutí (ať již fyzickým předáním adresátu či fikcí) může, ale nutně nemusí být spjata jeho právní moc (zejm. v případě rozhodnutí správního orgánu, proti němuž lze podat odvolání).

Vyznačení doložky právní moci má v zásadě informativní význam pro adresáty rozhodnutí (adresáty v širším slova smyslu, které má na mysli § 73 odst. 2 správního řádu) a deklaruje, že účinky správního rozhodnutí, k němuž se tato doložka právní moci vztahuje, od určitého okamžiku nastoupily. Nelze tedy souhlasit s argumentací stěžovatele, že vyznačení právní moci po doručení výpovědi plné moci správnímu orgánu nemůže být účinné , jelikož správní řád s vyznačením doložky právní moci žádné účinky nespojuje, na rozdíl od samotného okamžiku právní moci rozhodnutí.

Doložku právní moci správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, vyznačí vždy, pokud nastanou skutečnosti, s nimiž správní řád právní moc rozhodnutí spojuje, což je v okamžiku, kdy rozhodnutí bylo oznámeno a nelze proti němu podat odvolání (§ 73 odst. 1 správního řádu). Doložka právní moci v takovém případě deklaruje, že tyto právní skutečnosti nastaly a ke kterému konkrétnímu dni. Nejde tedy o žádný úkon vůči zmocněnci či účastníku správního řízení, jak se stěžovatel mylně domnívá, nýbrž o záznam objektivně nastalé skutečnosti.

Proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud uvedenou otázku nastoupení fikce doručení napadeného rozhodnutí posoudil zcela správně, dospěl ke správným právním závěrům a kasační námitka uplatněná s poukazem na § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost napadeného rozsudku, není důvodná.

Stěžovatel dále vytýká krajskému soudu nevypořádání žalobní námitky o tom, že správní orgán prvního stupně byl polovinu prekluzivní lhůty nečinný, avšak naproti tomu úkony stěžovatele v průběhu správního řízení považoval za obstrukční ve snaze mařit účel správního řízení s cílem dosáhnout uplynutí prekluzivní lhůty k rozhodnutí o přestupku, tedy že nerespektoval rovnost zbraní mezi stěžovatelem a správními orgány. V návaznosti na uvedené pak nastoluje otázku použitelnosti judikatury zdejšího soudu týkající se zneužití práva, kterou shledává nejednoznačnou. V tom spatřuje kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

K uvedenému nezbývá, než stručně uvést, že tato žalobní námitka byla ze strany stěžovatele uplatněna teprve v jeho replice k vyjádření žalovaného, kterou stěžovatel učinil podáním ze dne 26. 9. 2011. V řízení o žalobě byla tudíž uplatněna opožděně, jelikož napadené rozhodnutí žalovaného bylo doručeno stěžovateli fikcí dne 11. 5. 2011, zákonná lhůta pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 s. ř. s.), v níž lze žalobu rozšířit o další žalobní body (§ 71 odst. 2 s. ř. s.), tedy uplynula dne 11. 7. 2011. Proto k ní jako k opožděně podané ani krajský soud nebyl povinen přihlédnout. Z uvedeného důvodu ji ani Nejvyšší správní soud nyní nemůže věcně posuzovat. Proto se blíže nevyjadřuje ani k závěrům vyplývajícím z předchozí judikatury k otázce zneužití práva (zejména stěžovatelem zdůrazňovaným závěrům, k nimž zdejší soud dospěl v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008-74 a ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 Afs 4/2011-76).

Nejvyšší správní soud tedy nedovodil ani opodstatněnost druhého z uplatněných kasačních důvodů dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., a proto podle ustanovení § 110 odst. 1, in fine s. ř. s. kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s., podle nichž právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti má účastník, který měl ve věci plný úspěch. Tímto v řízení o kasační stížnosti úspěšným účastníkem byl žalovaný, kterému však nad rámec jeho běžné administrativní činnosti žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly. Proto bylo o nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodnuto tak, že žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 8. října 2015

JUDr. Jakub Camrda předseda senátu