5 As 112/2013-30

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: ADVOKÁTNÍ KANCELÁŘ Kříženecký & partneři, s.r.o., se sídlem Na Sadech 21, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 11. 2013, č. j. 30 A 28/2011-111,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobci s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

Odůvodn ění:

Podáním ze dne 21. 3. 2011 požádal žalobce obec Tlučnou dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen zákon o svobodném přístupu k informacím ) o poskytnutí kopie žádosti o podporu projektu Areál ZŠ v Tlučné-1. etapa (včetně příloh 3 a 7 a specifické přílohy Podrobný rozpočet projektu) doporučeného k financování na Výboru Regionální rady Regionu soudržnosti Jihozápad dne 8. 11. 2010 v 5. výzvě Regionálního operačního programu NUTS II Jihozápad (dále též ROP NUTS II Jihozápad ). Přípisem ze dne 6. 4. 2011, č. j. 322/2011, obec Tlučná (dále též povinný subjekt ) sdělila žalobci, že již nedisponuje žádnými kopiemi žádosti o podporu projektu Areál ZŠ v Tlučné-1. etapa ani jejími přílohami. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání. Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 5. 2011, zn. KDS/1493/11, sp. zn. ZN/339/KDS/11, s odkazem na § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím odvolání žalobce, dle výroku tohoto rozhodnutí, nevyhověl a odvoláním napadené rozhodnutí o odmítnutí žádosti potvrdil.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, o níž Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 7. 11. 2013, č. j. 30 A 28/2011-111, rozhodl tak, že rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí obce Tlučná, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Krajský soud konstatoval obsah správního spisu, přičemž uvedl, že své sdělení ze dne 6. 4. 2011, č. j. 322/2011, odůvodnila obec Tlučná tím, že po všeobecně známých problémech s poskytováním dotací z ROP NUTS II Jihozápad a přehodnocováním 5. výzvy došlo ke značné časové prodlevě. Projekty byly podávány a zpracovávány počátkem roku 2009. Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále též úřad ROP NUTS II Jihozápad ) poté oznámil rozhodnutí Výboru Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad o (ne)poskytnutí dotace z prostředků ROP NUTS II Jihozápad; dané rozhodnutí bylo následně zrušeno a celá výzva byla přehodnocována. Kvůli tomu obec po vrácení dokladů z Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad byla nucena tyto doklady opětovně poskytnout pro účely ROP NUTS II Jihozápad. Obec tedy již nedisponuje žádnými kopiemi podané žádosti ani jejích příloh. Doporučila tedy žadateli (žalobci), aby se obrátil přímo na úřad ROP NUTS II Jihozápad, ale zároveň jej upozornila, že již ve vzorových smlouvách mezi poskytovatelem dotací a příjemcem je stanoven okruh možných poskytovaných informací. Obec dodala, že se daná data pokusila ještě získat od zpracovatele žádosti, jehož činnost však skončila podáním této žádosti v červnu roku 2009. Z důvodu časové prodlevy již nemá zpracovatel tyto údaje k dispozici.

Rozhodnutí žalovaného o odvolání ze dne 4. 5. 2011, zn. KDS/1493/11, sp. zn. ZN/339/KDS/11, bylo dle krajského soudu odůvodněno zejména tím, že žalovaný si není vědom žadatelem tvrzené povinnosti povinného subjektu vyžádat si vrácení (na vlastní náklady) dokumentů, které by mohly být dle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnuty žalobci a které byly odeslány třetímu subjektu, pokud je povinný subjekt již nemá. Krajský soud v tomto směru uzavřel, že dle jeho názoru správní orgány zastávají (nesprávný) názor, že žádosti o poskytnutí informace není třeba vyhovět, jestliže povinný subjekt příslušné dokumenty nemá k dispozici a žadatele odkáže na někoho jiného.

Krajský soud dále uvedl, že požadované informace se vztahují k působnosti povinného subjektu. Dopadá tedy na ně § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle něhož mají povinné subjekty povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Krajský soud pokračoval, že nesdílí názor správních orgánů, dle kterých v případě, že povinný subjekt nemá příslušné dokumenty k dispozici a odkáže žadatele na někoho jiného, učiní svým povinnostem zadost. Není-li totiž dle krajského soudu sporné, že se požadované informace vztahují k působnosti povinného subjektu, a jde-li jen o to, že z nějakého důvodu již nejsou povinnému subjektu k dispozici, je podle názoru krajského soudu nezbytné, aby povinný subjekt, který dokumenty pozbyl, je znovu nabyl. Tyto závěry krajský soud dovodil z judikatury Nejvyššího správního soudu, jednak z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 As 29/2009-59, dostupného na www.nssoud.cz, dle něhož se k působnosti povinného subjektu vztahují zpravidla všechny informace, které má objektivně k dispozici, jednak z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011-67, publikovaného pod č. 2635/2012 Sb. NSS, dle něhož odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit nové informace (§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím) lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat. Zároveň dle krajského soudu platí, že vztahuje-li se informace k působnosti více povinných subjektů, je na žadateli, na kterého z nich se se svou žádostí obrátí, a není tudíž namístě, aby jej jeden odkazoval na druhého.

Krajský soud rovněž konstatoval, že zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád ) danou otázku v podstatě neupravuje a že adekvátní odpověď neskýtá ani zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen zákon o archivnictví ), který upravuje vedení spisu, podle krajského soudu však jsou předpisy o archivnictví orientovány poněkud jinam . Inspiraci však mohly správní orgány hledat např. v § 26 vyhlášky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů (dále jen vyhláška č. 37/1992 Sb. ), který upravuje postup soudu při rekonstrukci pokračování spisu; jednodušší by však v dané věci bylo, kdyby si povinný subjekt pouze vyžádal kopii dotčeného dokumentu od jiného orgánu.

Jiný závěr týkající se vzniklé situace by dle krajského soudu byl v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, přičemž pro ilustraci krajský soud obsáhle citoval část rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 As 29/2009-59.

Krajský soud dále dodal, že pokládá sdělení obce Tlučná ze dne 6. 4. 2011, č. j. 322/2011, za přinejmenším formálně nekorespondující s požadavky na rozhodnutí správního orgánu podle zákona o svobodném přístupu k informacím a správního řádu.

Závěrem krajský soud shrnul, že povinnost uchovávat si dokumenty vztahující se k působnosti obce, tedy i výše uvedenou žádost o podporu projektu (s přílohami)-pokud by nebyla stanovena jiným způsobem-je předpokladem a tudíž plyne z povinnosti poskytovat o dokumentech vztahujících se k takové působnosti informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím tak, jak byl vyložen Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem. Krajský soud se ztotožnil s žalobcem v tom ohledu, že důvod uváděný povinným subjektem a žalovaným nemůže být zákonným důvodem pro nevyhovění žádosti o poskytnutí informace.

Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž uvedl, že ji opírá o důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Závěr krajského soudu považuje stěžovatel za nesprávný z toho důvodu, že se povinný subjekt snažil získat potřebné informace od jiných subjektů, a to od zpracovatele projektu, a dále vycházel z podmínek úřadu ROP NUTS II Jihozápad, kde bylo výslovně stanoveno, co může a nemůže být poskytnuto v rámci řízení žádosti o poskytnutí dotace z daného programu. Sama žádost podle stěžovatele neznamenala poskytnutí veřejných prostředků a bylo o ní dále vedeno řízení úřadem ROP NUTS II Jihozápad, který měl stanoveny podmínky, jak s dokumentací nakládat. Pokud by došlo k porušení daných podmínek, žádost by byla odložena a k plnění by nedošlo. Povinný subjekt přitom má všechny podklady a dokumenty týkající se čerpání veřejných prostředků na danou akci uloženy. Podání žádosti náleželo do přípravné fáze, v jejímž rámci ještě nedošlo k čerpání veřejných prostředků. Stěžovatel přesto považuje za nutné opakovaně poukázat na skutečnost, že se povinný subjekt snažil podniknout veškeré možné kroky k tomu, aby si požadované dokumenty opatřil; byl však odmítnut, a proto mu nezbylo nic jiného, než poskytnutí informace odmítnout.

Stěžovatel taktéž uvedl, že žalobce, který žádal obec Tlučná o zpřístupnění žádosti o poskytnutí dotace z programu ROP NUTS II Jihozápad (včetně některých jejích příloh), požádal o totéž desítky dalších obcí v regionu. Nejednalo se tak o využití principu otevřenosti veřejné správy deklarované v ustanoveních zákona o svobodném přístupu k informacím, ale spíše o šikanózní výkon práva, kdy prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím se žalobce pokoušel prolomit ustanovení zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (dále jen obchodní zákoník ), jakož i zákon na ochranu autorských práv .

Dále stěžovatel nesouhlasil s právním názorem krajského soudu, dle něhož za situace, kdy uchovávání písemností není řešeno zákonem o archivnictví, má správní orgán hledat inspiraci v soudních předpisech, konkrétně v § 26 vyhlášky č. 37/1992 Sb.

Nezákonnost v postupu krajského soudu spatřuje stěžovatel i v tom, že v dané věci existuje pravomocné rozhodnutí obce Tlučná ze dne 27. 5. 2011, č. j. 554/2011. Dle kasační stížností napadeného rozsudku krajského soudu přitom má povinný subjekt (obec Tlučná) rozhodnout znovu; nastává tak situace, že bude rozhodováno o téže věci podruhé, a to přesto, že existuje pravomocné rozhodnutí obce Tlučná ze dne 27. 5. 2011, č. j. 554/2011, proti kterému

žalobce nevyužil opravných prostředků. Krajský soud tak fakticky nařizuje, aby povinný subjekt poskytl požadované informace přesto, že existuje pravomocné rozhodnutí v dané věci ze dne 27. 5. 2011, kterým se poskytnutí informací odmítá.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl. Předně uvedl, že dle jeho názoru nelze oddělovat fázi předložení žádosti o dotace, na jejímž základě má být dotace přidělena, a fázi, ve které k přidělení dotace došlo. Celý tento proces je totiž upraven stejnými (i unijními) předpisy. Právě podoba žádosti o dotaci je pak rozhodující pro hodnocení formálních náležitostí i pro věcné hodnocení projektu, a to i z hlediska určení jejího pořadí mezi žádostmi jiných uchazečů o dotaci. Samotný projekt je kontrolován a auditován a z tohoto hlediska kontrolní a auditní orgány pracují se všemi informacemi a písemnostmi v projektové složce žadatele, která obsahuje i příslušnou žádost.

Za nepřípadný považuje žalobce i argument stěžovatele o snaze prolomit obchodní zákoník a zákony upravující ochranu autorských práv. Z této formulace nelze vyvodit ani to, proč by žádost žalobce o informace měla být šikanózní; naopak by veřejná správa měla být otevřená a poskytovat možnost kontroly nakládání s veřejnými prostředky. Ačkoli neexistuje konkrétní zákonná úprava toho, co vše má obec archivovat, má dle žalobce převážit zdravý rozum a je třeba analogicky aplikovat jiné právní předpisy. Ovšem i kdyby takových předpisů nebylo, vyplývá povinnost archivace příslušných dokumentů už z toho, že je legitimním požadavkem, aby takové dokumenty byly veřejnosti zpřístupňovány. Nelze se totiž vyhnout kontrole ze strany daňových poplatníků jen tím, že se povinný subjekt požadovaných dokladů zbaví . Povinnost příslušné dokumenty archivovat navíc pro obec Tlučná vyplývá z příslušné příručky pro příjemce a ze Smlouvy o financování uzavřené mezí obcí a Regionální radou regionu soudržnosti Jihozápad. Je zvláštní, aby obec riskovala v souvislosti s dotací ve výši 65 000 000 Kč sankci tím, že si příslušné materiály nearchivuje.

Nejdůležitější dle žalobce ovšem je, že ve věci probíhalo či dosud stále probíhá dotační řízení a obec Tlučná je tak oprávněna nahlédnout do příslušného správního spisu, pořídit si z něj kopie a požadované dokumenty tak žalobci poskytnout. S ohledem na konkrétní způsob zpracování žádostí o dotace je možné obci požadované informace, které by tato obec dále postoupila žalobci, poskytnout i elektronicky.

Konečně žalobce dodává, že i když obec Tlučná v mezidobí žádosti žalobce o poskytnutí informace pravomocně nevyhověla, není zřejmé, proč by žalobce o informace nemohl požádat znovu; nadto příslušná argumentace stěžovatele představuje nové a důkazně nepodložené tvrzení, které je v řízení před Nejvyšším správním soudem dle § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné. Žalobci také není zřejmé, proč stěžovatel obsáhle argumentuje jinými skutečnostmi, když sám tvrdí, že povinný subjekt údajně vyvinul veškeré úsilí, aby informace poskytl; znamená to totiž, že žádosti o informace vyhovět chtěl, ale přesto informace neposkytl.

Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek krajského soudu vzešel (§ 102 s. ř. s.), a jménem stěžovatele jedná jeho pověřená zaměstnankyně, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. pokračování Klíčovou otázkou v posuzované věci je to, zda měl povinný subjekt povinnost žalobci požadované informace poskytnout. V tomto ohledu je třeba vycházet z relevantních ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím a dalších dotčených zákonů, jakož i ze závěrů příslušné judikatury zdejšího soudu, která se opírá rovněž o judikaturu Ústavního soudu.

Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce . Je nesporné, že obec Tlučná, jakožto územní samosprávný celek, má obecně povinnost dle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytovat informace vztahující se k její působnosti. Rovněž nebylo předmětem sporu mezi žalobcem a stěžovatelem, že požadovaná informace, tj. žádost o podporu projektu Areál ZŠ v Tlučné spadala do působnosti povinného subjektu. Jednalo se přitom o samostatnou působnost obce, ať již z hlediska hospodaření s majetkem obce [§ 38 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen obecní zřízení )] či z hlediska uspokojování potřeb občanů obce v oblasti výchovy a vzdělávání (§ 35 odst. 2 obecního zřízení). Z pohledu zákona o svobodném přístupu k informacím je nerozhodné (s přihlédnutím k níže uvedenému), zda se jednalo o vrchnostenskou, nebo nevrchnostenskou veřejnou správu v rámci samostatné působnosti obce.

Obecným principem poskytování informací v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím přitom je zásadně úplná informační povinnost povinných subjektů, což znamená, že režimu předmětného zákona podléhají veškeré informace o činnosti povinných subjektů s výjimkou informací, jejichž ochranu výslovně předpokládá zákon (ať již zákon o svobodném přístupu k informacím či jiný zákon). Jinak řečeno, odmítnout poskytnutí požadovaných informací tak bylo v posuzovaném případě možné pouze za předpokladu, že pro takový postup byly splněny podmínky vyžadované zákonem (o svobodném přístupu k informacím); v případě, že taková výluka z povinnosti poskytnout požadovanou informaci identifikována nebyla, měla obec Tlučná povinnost požadovanou informaci poskytnout.

Je třeba poznamenat, že ve své kasační stížnosti stěžovatel výslovně neodkazuje na žádné konkrétní ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím (popř. jiného zákona), které by mělo v daném případě zakládat zmiňovanou výluku z povinnosti poskytovat informace. V podstatě jediné, čím stěžovatel v daném směru argumentuje, je opakované zdůrazňovaní dobré vůle povinného subjektu, který měl být připraven informace poskytnout; jelikož se ovšem povinnému subjektu nepodařilo uspět při snaze o jejich získání, tak mu podle stěžovatele nezbylo nic jiného, než poskytnutí informace odmítnout . Zároveň stěžovatel uváděl, že povinnému subjektu žádný předpis neukládal uchovávat si příslušné písemnosti. Tuto námitku je tak pro větší srozumitelnost třeba vykládat v kontextu argumentace, kterou stěžovatel vznesl ve svém vyjádření k žalobě, kdy odkázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 2 As 71/2007-56, dostupný na www.nssoud.cz. V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že [p]oskytnutí informace lze totiž odmítnout nejen z důvodů právních, jež jsou taxativně vyjmenovány v § 7-§ 11 zákona o svobodném přístupu k informacím, nýbrž i z důvodů faktických, které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem neposkytnutí informace přitom bude právě situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá .

Stěžovatel ovšem daný rozsudek vnímá izolovaně, bez zohlednění dalších neodmyslitelných souvislostí. Krajský soud ve svém rozsudku jakožto relevantní základní východisko zvolil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 As 29/2009-59, www.nssoud.cz, v němž zdejší soud uvedl, že [k] působnosti povinného subjektu se tedy vztahují zpravidla všechny informace, které má objektivně k dispozici. Tento závěr logicky plyne ze zásady zákonnosti výkonu veřejné moci. Povinný subjekt je povinen vykonávat svou činnost pouze v mezích a způsoby stanovenými zákonem a pokud v rámci své činnosti fyzicky disponuje některými informacemi, mělo by to být pouze v důsledku výkonu jeho zákonné působnosti. Žadatel o informaci tak má právo na sdělení všech údajů, s nimiž povinný subjekt pracuje a jejichž poskytnutí není vyloučeno či omezeno podle § 7-§ 11 zákona o svobodném přístupu k informacím (viz také Korbel, František a kol. 2004. Právo na informace. Komentář. Praha: Linde, s. 108-110; Kužílek, Oldřich-Žantovský, Michael. 2002. Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde) .

Rovněž tak je možné za východisko k řešení daného případu považovat další krajským soudem zmíněný judikát, a to rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011-67, publikovaný pod č. 2635/2012 Sb. NSS, podle něhož odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit informace nové (§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím), lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat.

Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zmíněný § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím ( Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. ) upravuje otázku tzv. nových informací (a dotýká se i otázky tzv. neexistujících informací), avšak má význam i pro nynější, byť mírně odlišný, případ. V tomto kontextu je vhodné zmínit rovněž důvodovou zprávu k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým byl významně novelizován zákon o svobodném přístupu k informacím a mj. doplněn citovaný § 2 odst. 4 předmětného zákona, přičemž zmíněná důvodová zpráva (dostupná z digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=991&CT1=0, sněmovní tisk č. 991, IV. volební období Poslanecké sněmovny) uváděla, že režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice , zároveň však, což je důležité i pro nynější případ, konstatovala, že [p]ovinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici (zvýraznění doplněno).

Podobně právní nauka (Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy. Komentář. 2. vydání. Praha: Linde, 2012, s. 81) konstatuje, že [p]okud určitá informace vůbec neexistuje a musela by být nově vytvořena, je zcela jednoznačně aplikovatelné ustanovení § 2 odst. 4, ledaže zákon předpokládá, že povinný subjekt s danou informací musí disponovat-v takovém případě by ji musel vytvořit a poskytnout ( ). Podobně lze postupovat i v případě žádosti o existující informaci, s níž disponuje jiný povinný subjekt. Pokud zákon počítá s tím, že takovou informací bude žádostí oslovený povinný subjekt disponovat, musí si ji opatřit a poskytnout, pokud nikoli, pak žádost rozhodnutím odmítne (zvýraznění doplněno). Obdobně [o]dmítnout žádost pro neexistenci informace by nešlo ( ) v případě, pokud by povinný subjekt informací nedisponoval, avšak zákon by předpokládal (výslovně či implicitně), že informaci musí mít (Furek, A., Rothanzl, L., op. cit., s. 169; srov. tamtéž, s. 80).

Pro úplnost pak lze citovat i starší výslovné závěry správních soudů, s nimiž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, vyjádřené např. v rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 12. 2002, sp. zn. 44 Ca 179/2002 (viz Furek, A., Rothanzl, L., op. cit., s. 199-200, či Otevřete.cz, web pro otevřenost veřejné správy: http://stary.otevrete.cz/soudni-spory-a-kauzy/soudni-spory/krajske-soudy/obcanske-sdruzeni-pratele-hasiny-vs-okresni-urad-nymburk-44-ca-1792002-96.html, citováno dne 23. 6. 2015), dle něhož [p]ovinné subjekty mají úplnou informační povinnost, to znamená, že okruh informací, z něhož musejí poskytovat, je úplný, musí poskytovat informace ze všeho, co mají nebo by měly mít. Je to odůvodněno skutečností, že ve vztazích, ve kterých povinný subjekt vystupuje, dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Princip přístupu k informacím znamená možnost podívat se na údaje, které na úřadě leží , s nimiž úřad pracuje. Úřad tedy poskytuje ty informace, které má. To je definováno pojmem informace, vztahující se k působnosti . Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je, anebo má být, v úřadu k dispozici. Pokud úřad zjistí, že nemá informaci, kterou podle svých povinností stanovených právními předpisy má mít, je povinen ji okamžitě doplnit a poskytnout (zvýraznění doplněno); obdobně pak rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2004, č. j. 5 Ca 80/2003-26 (viz Furek, A., Rothanzl, L., op. cit., s. 123-124, či Otevřete.cz, web pro otevřenost veřejné správy: http://stary.otevrete.cz/soudni-pokračování spory-a-kauzy/soudni-spory/drbohlav-vs-mhmp-praha-6-5-ca-802003-26-83.html, citováno dne 23. 6. 2015).

V návaznosti na uvedené lze připomenout i nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2015, č. j. 6 As 136/2014-41, publikovaný pod č. 3223/2015 Sb. NSS, v němž zdejší soud na základě dosavadní judikatury rovněž dovodil, že za situace, kdy má povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost určitými údaji disponovat, přičemž zjistí, že tyto informace nemá, neboť byly vymazány nebo odstraněny , má povinnost je opět vytvořit . Výjimkou z této zásady by mohla být pouze situace, kdy by se jednalo o informaci neopakovatelnou, např. takovou, jejíž informační hodnota spočívá právě v tom, že dokumentuje např. určitý postup povinného subjektu, a kterou již tudíž zpětně znovu vytvořit nelze (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2015, č. j. 5 As 24/2015-36, www.nssoud.cz). V nyní posuzovaném případě však nemá být požadovaná informace povinným subjektem znovu vytvořena, ale získána v existující podobě od jiného subjektu.

Z výše uvedeného tak Nejvyšší správní soud dovozuje další dílčí závěr: měl-li povinný subjekt povinnost požadovanou informaci mít , měl také povinnost ji žalobci poskytnout, přičemž i v případě, že by touto informací sám fyzicky nedisponoval, bylo jeho povinností si ji opatřit např. u jiného povinného subjektu, popř. se kvalifikovaně vypořádat s otázkou nemožnosti tuto informaci získat (viz dále).

Následující zásadní otázkou je tedy to, zda skutečně bylo povinností povinného subjektu v nyní posuzovaném případě požadovanou informaci mít . Na tuto otázku Nejvyšší správní soud odpovídá, že tomu tak bylo, tedy že z relevantních právních předpisů, které budou zmíněny dále, pro povinný subjekt vyplývala povinnost předmětnými informacemi disponovat. Jak již přitom bylo řečeno, tato povinnost mohla z příslušného zákona vyplývat výslovně, ale též implicitně.

Ačkoli krajský soud dospěl k závěru, že pro posouzení věci nebyl relevantní zákon o archivnictví, neboť archivní předpisy jsou orientovány poněkud jinam a nelze v nich údajně nalézt odpověď na povinnost uchovávat příslušné písemnosti jakožto předpoklad jejich dalšího poskytnutí dle zákona o svobodném přístupu k informacím, Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Zdejší soud je naopak toho názoru, že právě zákon o archivnictví je jedním z právních předpisů, z nichž povinnost mít dotčené informace vyplývala (povinnost disponovat určitými údaji, vyplývající ze zákona o archivnictví, naznačil Nejvyšší správní soud také v již zmíněném rozsudku ze dne 7. 4. 2015, č. j. 6 As 136/2014-41, zejména v jeho odstavci 32).

Zákon o archivnictví ve své hlavě třetí (§ 63-§ 70) upravuje výkon spisové služby. Jak vyplývá ze správního spisu v nyní posuzované věci, obec Tlučná podala žádost o dotaci dne 25. 6. 2009; v tu dobu zákon o archivnictví, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (do nabytí účinnosti novely provedené zákonem č. 190/2009 Sb.), předpokládal, že obec Tlučná, jakožto subjekt nespadající pod výčet uvedený v § 63 odst. 2 zákona o archivnictví, vede evidenci dle § 63 odst. 3 zákona o archivnictví, a to mj. dle § 64 odst. 1 zákona o archivnictví. Ustanovení § 64 odst. 1 citovaného zákona, v tehdejším znění, stanovilo, že [u]rčení původci [pozn.: v tomto případě i obce dle § 63 odst. 3 zákona o archivnictví] jsou povinni evidovat i dokumenty u nich vzniklé , přičemž § 64 odst. 2 a 3 zákona o archivnictví upravoval, kdo a jak s takto zaevidovaným dokumentem nakládá. Dle § 65 odst. 1 zákona o archivnictví se při vyřizování dokumentů všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis . Dle § 66 odst. 2 zákona o archivnictví, který se měl na obec Tlučnou použít přiměřeně, [u]rčení původci vydají vnitřní předpis pro výkon spisové služby, který obsahuje základní pravidla pro manipulaci s dokumenty u určeného původce (dále jen spisový a skartační řád ) a jehož součástí je spisový a skartační plán . Podle rovněž přiměřeně použitelného § 68 odst. 1 zákona o archivnictví [v]šechny vyřízené spisy a jiné dokumenty určeného původce jsou po dobu trvání skartační lhůty uloženy na místě vyhrazeném k uložení dokumentů, k vyhledávání a předkládání dokumentů pro potřebu určeného původce a k provádění skartačního řízení .

Z uvedeného tedy zdejší soud vyvozuje, že povinný subjekt měl příslušný spisový materiál týkající se žádosti o poskytnutí dotace (včetně této žádosti) u sebe vést nejméně po dobu skartační lhůty. Že by obec Tlučná danou povinnost splnila, resp. že by příslušné dokumenty nebo jejich kopie pozbyla až po uplynutí skartační lhůty, nebylo během správního řízení tvrzeno ani prokázáno. Proto argument, že obec Tlučná nemohla informace poskytnout, neboť je již neměla k dispozici, nemůže být (přinejmenším sám o sobě, bez zohlednění příslušné skartační lhůty) úspěšný.

Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud poznamenává, že s účinností od 1. 7. 2009, kdy nabyl účinnosti zmíněný zákon č. 190/2009 Sb., byly povinnosti subjektů od tohoto data vykonávajících spisovou službu dle § 63 odst. 2 zákona o spisové službě zpřesněny a těmto subjektům přibyly další povinnosti. Tuto skutečnost zdejší soud konstatuje s ohledem na to, že, jak vyplývá ze správního spisu, po obdržení oznámení o přehodnocení projektu, doručeného obci Tlučná dne 15. 6. 2010, povinný subjekt opět žádost s příslušnými přílohami předkládal orgánům Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad-tou dobou se tedy na něj vztahovaly nové povinnosti spojené s vedením spisové služby. S ohledem na uvedené tak Nejvyšší správní soud nesouhlasí se závěry správních orgánů, že povinnému subjektu žádný zákon neukládal archivovat doklady ve stádiu žádosti (viz vyjádření obce Tlučná ze dne 14. 7. 2011 k žalobě).

Kromě této explicitně vyjádřené povinnosti mít požadované informace, bylo možné tuto povinnost dovodit rovněž nepřímo z obecního zřízení. Jak již bylo řečeno, pravidla hospodaření obce stanoví § 38 a násl. obecního zřízení, přičemž základním principem ovládajícím hospodaření s majetkem obce (včetně jeho správy) je povinnost nakládat s ním s péčí řádného hospodáře (srov. např. Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly: Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, s. 21 a násl., dostupné z www.mvcr.cz/soubor/metodicke-doporueni-blue-07-1-web-v2-pdf.aspx, citováno dne 24. 6. 2015). Tato péče zahrnuje, v souladu s povinností účelného a hospodárného využívání majetku obce v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti (§ 38 odst. 1 obecního zřízení), rovněž povinnost chránit majetek obce před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím (§ 38 odst. 2 obecního zřízení). Tato ochrana majetku zahrnuje jak ochranu fyzickou, tak ochranu právní [viz Váňa, L. in Vedral, J. a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 223]. Z tohoto pohledu je namístě, aby obec uchovávala veškerou relevantní dokumentaci vztahující se k příslušnému dotačnímu programu, a to již např. v souvislosti s případným řízením o porušení rozpočtové kázně dle § 44 a násl. zákona č. 218/2012 Sb., o rozpočtových pravidlech. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že pro taková řízení je rozhodný především text veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace či dalších dokumentů, z nichž by přímo vyplývaly podmínky poskytnutí dotace; důležitost samotné žádosti ovšem rovněž nelze paušálně vyloučit; nadto Nejvyšší správní soud považuje za nezbytnou součást péče řádného hospodáře , vyplývající již ze zásad racionálního chování, zálohovat si dokumenty, které se vztahují k významným investičním akcím (a mohou být spojeny i s majetkovými riziky pro obec), přičemž v daném případě jistě lze podání žádosti o dotaci ve výši 65 000 000 Kč považovat za důležitý moment v hospodaření obce.

Rovněž Nejvyšší správní soud v daném směru považuje za smysluplné uchovávat alespoň kopie žádostí o dotaci, které pro obec zpracuje externí subjekt (jako v tomto případě) a za kterou obec tomuto subjektu zaplatí, aby bylo možné případně prokázat pravdivost a úplnost účetních údajů či řádnost hospodaření obce (viz § 42 obecního zřízení, § 17 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů či zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí). pokračování Stranou konečně není možné nechat ani otázku vzájemné kontroly orgánů obce, resp. jejich odpovědnosti. Rada obce i starosta obce za výkon své funkce (činnosti) odpovídají zastupitelstvu obce (viz § 99 odst. 1 a § 103 odst. 2 obecního zřízení). Pakliže nedochází k uchovávání důležitých dokumentů vztahujících se k hospodaření obce, je tím oslabena tato možnost politické kontroly uvedených orgánů. Ostatně přiměřeně lze k některým aspektům vzájemné kontroly orgánů obce ve vztahu k žádostem o dotace odkázat na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2007, č. j. 30 Ca 6/2005-81, publikovaný pod č. 1361/2007 Sb. NSS, který se zabýval i otázkou pravidelné a systematické kontroly hospodaření obce dle § 15 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dovozuje, že povinný subjekt měl povinnost požadovanou informací (žádostí o poskytnutí dotace a jejími přílohami) disponovat; proto byl povinen, pakliže ji sám neměl, si ji zajistit a až poté rozhodnout, zda a v jakém rozsahu je možné je poskytnout. Zdejší soud v souvislosti s konstatovaným dodává, že kasační námitka stěžovatele směřující k tomu, že se žalobce svou žádostí o informace snažil prolomit obchodní zákoník nebo zákon na ochranu autorských práv , je zcela irelevantní. Z těchto důvodů totiž žádost o poskytnutí informací odmítnuta nebyla; pokud by povinný subjekt nebo stěžovatel byli přesvědčeni o tom, že žádosti není možné vyhovět např. s ohledem na ochranu obchodního tajemství (§ 9 zákona o svobodném přístupu k informacím) nebo kvůli tomu, že by poskytnutím informací byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu práva autorského [§ 11 odst. 2 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím], popř. byl naplněn jiný zákonný důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, bylo namístě, aby tyto důvody vtělil do svého rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti. Z obdobných důvodů postrádá význam rovněž tvrzení o šikanózním výkonu práva ze strany žalobce. Nejvyššímu správnímu soudu taktéž není zřejmé, jak tvrzení stěžovatele o šikanózním výkonu práva žalobce souvisí se skutečným důvodem odmítnutí žádosti spočívajícím v tom, že povinný subjekt neměl příslušné informace fyzicky k dispozici, či s opakovaným zdůrazňováním toho, že povinný subjekt vyvinul veškeré úsilí k zajištění požadované informace.

S možností úspěchu kasační stížnosti se rovněž zcela míjí námitka, v jejímž rámci stěžovatel upozorňuje na to, že dne 27. 5. 2011 (tedy před podáním nejen kasační stížnosti, ale i žaloby v této věci) povinný subjekt pravomocně rozhodl o jiné obdobné žádosti žalobce o informace ze dne 19. 5. 2011. Na jedné straně nelze souhlasit s žalobcem, že se jedná o nepřípustnou kasační námitku ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť, jak judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008-104, www.nssoud.cz, zákaz dle zmiňovaného ustanovení uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, dopadá pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem, zatímco žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal. Na straně druhé ovšem v daném případě není vůbec zřejmý smysl uplatněné námitky. Rozsudkem krajského soudu byl stěžovatel, resp. povinný subjekt zavázán nikoli k poskytnutí požadované informace (viz obsáhlé zdůvodnění krajského soudu, uvedené v jeho rozsudku, proč nemohl v daném případě dle speciálního ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnému subjektu nařídit požadovanou informaci poskytnout), ale k novému posouzení věci a v případě (byť i částečného) nevyhovění žádosti k vydání nového rozhodnutí. Této povinnosti není možné se zprostit tím, že je vydáno rozhodnutí o jiné žádosti o informace, byť i shodného obsahu. Pokud má stěžovatel za to, že je tím dána překážka věci rozhodnuté, ani v tomto s ním není možné souhlasit. Daná otázka již byla řešena právní naukou i judikaturou správních soudů: ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu [n]e každé pravomocné rozhodnutí má ovšem účinky překážky věci pravomocně rozhodnuté. Takovou překážku netvoří např. rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání nějakého práva. V judikatuře se uvádí, že v řízení zahajovaném na návrh mohou materiální právní moci nabýt pouze pozitivní správní rozhodnutí, zatímco negativní správní rozhodnutí nabývají pouze formální právní moci. Negativní rozhodnutí tak nebrání správnímu orgánu v provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí v téže věci . (Rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 Ca 58/2000-31 z 20. 12. 2000, SoJ. sv. 4, ročník 2001, s. 371, SJS 849/2001). Rozhodnutím o zamítnutí žádosti se nepřiznávají žádná práva a neukládají žádné povinnosti (Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 502-503). Lze také odkázat na § 101 písm. b) správního řádu, dle něhož provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta . Tyto závěry týkající se zamítnutí žádostí dle správního řádu lze obdobně vztáhnout i na rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu odkazuje na svůj rozsudek ze dne 15. 7. 2004, č. j. 5 A 65/2002-33, publikovaný pod č. 750/2006 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru, že i v případech, kdy na základě žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím bylo vydáno rozhodnutí o zamítnutí této žádosti, je žadatel oprávněn podat žádost novou, byť i obsahově shodnou.

Nejvyšší správní soud také souhlasí se závěrem krajského soudu, že sdělení povinného subjektu ze dne 6. 4. 2011, č. j. 322/2011, přinejmenším formálně nekorespondovalo s požadavky na rozhodnutí správního orgánu dle § 15 a § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 67 až 69 správního řádu; pokud žádosti nebylo vyhověno, neměla obec Tlučná vyřídit věc neformálním přípisem, ale rozhodnutím dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím. I z tohoto hlediska tedy byl opodstatněný rozsudek krajského soudu, který zrušil nejen rozhodnutí stěžovatele, ale i (materiální) rozhodnutí povinného subjektu ze dne 6. 4. 2011, č. j. 322/2011.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud v uvedených souvislostech opakuje závěr krajského soudu, dle něhož vztahuje-li se informace k působnosti více povinných subjektů (zde obce Tlučná a orgánů Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad), je na žadateli, na kterého z nich se se svou žádostí obrátí, a není tudíž namístě, aby jeden odkazoval na druhého (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2013, č. j. 2 As 66/2013-25, www.nssoud.cz).

Pokud jde o konstatování krajského soudu, že se stěžovatel měl v otázce získání požadovaných písemností inspirovat procesním institutem rekonstrukce spisu dle § 26 vyhlášky č. 37/1992 Sb., je třeba říci, že tím krajský soud jistě nemínil, že by měl správní orgán postupovat přímo podle této vyhlášky, která upravuje zcela jinou materii a navíc činnost soudů, nikoli správních orgánů, nicméně závěr krajského soudu, že rekonstrukci spisu bylo možné v dané věci uskutečnit prostým vyžádáním si chybějících dokumentů po subjektu, který s nimi disponoval, je správný.

Nejvyšší správní soud rovněž upřesňuje závěrečnou úvahu krajského soudu, v níž krajský soud naznačoval (a činil tak i žalobce), že povinnost uchovávat, resp. doplňovat dotčené písemnosti vyplývala již ze samotné povinnosti dle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytovat informace o dokumentech vztahujících se k působnosti povinného subjektu. Povinnost opatřit si informaci, vyhledat nebo doplnit ji (obecně tedy povinnost informaci mít) a následně ji poskytnout musí vyplývat ze zvláštního právního předpisu, který předpokládá, že povinný subjekt má povinnost takovou informací disponovat (viz také Furek, A., Rothanzl, L., op. cit., s. 81-82). Úvaha krajského soudu ovšem mířila správným směrem, pokud předpokládala, že povinný subjekt měl v daném případě povinnost předmětnou informaci uchovávat. Zároveň je třeba znovu zdůraznit, že povinnost uchovávat příslušnou informaci či jí disponovat může ze zvláštního právního předpisu vyplývat také implicitně a Nejvyšší správní soud tuto povinnost interpretuje poměrně široce (srov. např. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011-67).

Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud správně zrušil rozhodnutí stěžovatele i povinného subjektu a zavázal je, aby ve věci rozhodli znovu. Zdejší soud uvádí, že byť některé pokračování závěry krajského soudu korigoval či upřesnil, nebylo namístě rozsudek krajského soudu zrušit, neboť důvody pro rozhodnutí krajského soudu obstály v podstatné míře. Jsou tak naplněny podmínky vymezené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 76/2007-48, publikovaném pod č. 1865/2009 Sb. NSS, dle něhož Nejvyšší správní soud v takovém případě kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými.

Správní orgány tak měly, vázány právním názorem krajského soudu, posoudit, zda je možné požadované informace poskytnout, a to buď v plném rozsahu či částečně, v závislosti na tom, zda byly naplněny konkrétní zákonné důvody pro (částečné) odmítnutí žádosti. Důvod spočívající v tom, že povinný subjekt informacemi v době podání žádosti nedisponoval, nemohl sám o sobě obstát. Případné odmítnutí žádosti o informace kvůli tomu, že povinný subjekt těmito informacemi nedisponuje, by přicházelo v úvahu až za situace, kdy by dané informace skutečně již neexistovaly (např. by došlo ke skartaci či jiné ztrátě všech požadovaných informací, a to i jejich kopií), nebo by tyto kopie nebylo možné z objektivních právních či faktických důvodů nijak získat a tyto důvody by také byly v rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace jasně a přezkoumatelně uvedeny. Samo o sobě tedy nepostačovalo, že předmětnými informacemi disponoval jiný povinný subjekt; v tomto směru bylo třeba vyvinout potřebnou iniciativu k opětovnému získání požadovaných informací, a to všemi reálně v úvahu připadajícími zákonnými postupy (žalobce naznačil např. možnost získání daných informací povinným subjektem ze spisu příslušného orgánu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad, pakliže je povinný subjekt účastníkem příslušného řízení); obecně se pak nelze povinnosti poskytnout informace zprostit smluvním či jiným obdobným závazkem informace neposkytnout, jestliže nejsou naplněny konkrétní zákonné důvody pro odmítnutí žádosti.

Nejvyšší správní soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.

O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne, že mu v tomto řízení žádné náklady nevznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 27. listopadu 2015

JUDr. Jakub Camrda předseda senátu