4 As 25/2009-163

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobců: a) JUDr. J. D., b) JUDr. M. D., proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, zast. JUDr. Janem Kocinou, Ph.D., advokátem, se sídlem Malá 6, Plzeň, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Město Starý Plzenec, se sídlem Smetanova 932, Starý Plzenec, 2) KS Katalog-Servis, s. r. o., se sídlem Komenského 598, Šťáhlavy, zast. JUDr. Václavem Rubášem, advokátem, se sídlem Malá 6, Plzeň, 3) Pozemkový fond České republiky, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, 4) Telefónica O2 Czech Republic, a. s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2, Praha 4-Michle, 5) J. Č., 6) Ing. B. Č., 7) Ing. J. J., 8) J. V., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2008, č. j. 30 Ca 101/2007-102,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

Žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 8. 2007, č. j. RR 1282/07, podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu rozhodl o odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Starý Plzenec, odboru výstavby, ze dne 25. 8. 2006, č. j. Výst/1296/06-Šul (dále též rozhodnutí stavebního úřadu ), tak, že změnil jeho podmínky č. 38 a 42, vložil nové podmínky č. 43 a 44 a změnil rozhodnutí o námitkách účastníků řízení. Ve zbylém rozsahu žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu podle § 90 odst. 5 správního řádu potvrdil.

Stavební úřad ve výše uvedeném rozhodnutí podle § 66 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon ; s účinností od 1. 1. 2007 zrušen a nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., stavebním zákonem-pozn. soudu), povolil stavbu výrobního areálu KS Katalog servis v katastrálním území Šťáhlavy. V rozhodnutí vyhověl námitkám žalobců ohledně protihlukové stěny a dopravní situace stanovením podmínek č. 37 a 17 stavebního povolení. Současně však stavební úřad zamítl zbylé námitky žalobců vznesené v průběhu stavebního řízení. V odůvodnění rozhodnutí k nim stavební úřad předně uvedl, že námitky týkající se možného poklesu hladiny podzemní vody ve studnách, nezákonnosti souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu, narušení pohody bydlení, námitky, že dokumentace nesplňuje požadavky ochrany veřejných zájmů, dojde ke zvýšení hlučnosti, zhoršení imisní situace, zastínění, znehodnocení krajinného rázu, nárůstu dopravy, přičemž nebere ohledy na blízkost obytné zástavby, byly uplatněny a projednány již v územním řízení. Ke zbylým námitkám stavební úřad uvedl, že rozhodnutí o souhlasu k zásahu do krajinného rázu bylo jedním z podkladů pro vydání územního řízení, pročež by bylo nadbytečné jeho vydání i pro stavební řízení. Dodržení podmínek tohoto souhlasu a dodržení vegetačních úprav potvrdil Magistrát města Plzně, odbor životního prostředí, ve vyjádření ze dne 5. 4. 2006 a stanovisku ze dne 10. 7. 2006. Proto stavební úřad zamítl námitky spočívající v nedodržení vegetačních úprav. Ohledně námitky žalobců napadající vliv stavby na ovzduší, stavební úřad uvedl, že vliv stavby byl zkoumán v procesu EIA, v územním i stavebním řízení byla předložena kladná rozhodnutí, popř. stanoviska dotčených orgánů s podmínkami, které stavební úřad zapracoval do podmínek stavebního povolení. Proto námitky zamítl a stavbu povolil.

V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že souhlasí s rozhodnutím stavebního úřadu o námitkách, které byly uplatněny již v územním řízení a o kterých bylo rozhodnuto v územním rozhodnutí. Žalovaný dodal, že ve stavebním řízení nebylo nutné vydávat souhlas se zásahem do krajinného rázu, když byl vydán již v územním řízení. K námitce ohledně nedodržení návrhu vegetačních úprav žalovaný zmínil, že byla oprávněně stavebním úřadem zamítnuta, a to na základě vyjádření správního orgánu, který v něm určil jejich podmínky. Žalovaný se ztotožnil se zamítnutím námitky žalobců ohledně znečistění ovzduší tím, že v rámci územního řízení byl předložen posudek vypracovaný Českým hydrometeorologickým ústavem a na základě posouzení záměru v procesu EIA stavební úřad uvedl, že nejsou porušeny veřejné zájmy chráněné zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný zdůraznil, že posouzení hlukové zátěže okolí stavby byla věnována velká pozornost. Požadavek žalobců, aby protihluková stěna byla zhotovena z oboustranně pohltivého materiálu, žalovaný zamítl. Podle něj je nemovitost žalobců na opačné straně komunikace, než je umístěna stavba a protihluková stěna, která je od komunikace ve vzdálenosti 75 m. Odrazivá protihluková stěna za těchto okolností nemůže způsobit zvýšení hluku z provozu komunikace.

Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 18. 12. 2008, č. j. 30 Ca 101/2007-102, zrušil rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle názoru soudu je stavební úřad zcela nezastupitelný při posuzování splnění požadavků podle § 62 stavebního zákona. Ustanovení § 126 téhož zákona nezbavuje stavební úřad povinnosti dostát požadavkům uvedeným v § 62. Odpovědnost za stavební řízení a rozhodnutí v něm vydané nese stavební úřad, nikoliv dotčené orgány státní správy. Proto je stavební úřad oprávněn žádost o vydání stavebního povolení zamítnout, i když jsou předložená podkladová stanoviska dotčených orgánů státní správy kladná. Soud zdůraznil, že je povinností správních orgánů se náležitě vypořádat s námitkami účastníků řízení, přičemž je třeba, aby správní orgán svůj závěr o jejich důvodnosti či nedůvodnosti přezkoumatelným způsobem doložil. Nebyly-li řádným způsobem vypořádány všechny námitky účastníků řízení, nelze dospět k závěru, že by bylo možné v dané věci vydat stavební povolení. Je proto povinností správních orgánů uvést podklady, na jejichž základě ke svým závěrům dospěly a úvahy, kterými se řídily při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů.

S ohledem na výše uvedené závěry shledal soud žalobou napadené rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí stavebního úřadu vadnými. Podle soudu jsou důvodné žalobní námitky, podle kterých se žalovaný nevypořádal řádným a přezkoumatelným způsobem s námitkami ohledně požadavku protihlukové stěny z oboustranně pohltivého materiálu, nesplnění podmínek vegetačních úprav a nedostatečného zjištění imisní situace a hluku. K těmto námitkám soud vyjádřil, že žalovaný v odůvodnění rozhodnutí neuvedl podklady, na jejichž základě dospěl ke svým závěrům. Absentuje i právní argumentace a úvahy, kterými se řídil při výkladu právních předpisů. Správnost postupu je proto nepřezkoumatelná. Rovněž stavební úřad se s námitkami nevypořádal dostatečně, případně se jimi zabýval tak, že toliko odkázal na vyjádření jiného správního orgánu, aniž by tyto námitky věcně posoudil. Soud zdůraznil, že žalobci v průběhu stavebního řízení předložili naprosto konkrétní námitky, zatímco správní orgány je vypořádaly převážně poukazem na vyjádření jiných orgánů. V daném ohledu tudíž soud dospěl k závěru, že nebyly řádným způsobem vypořádány námitky účastníků. Je věcí stavebního úřadu, aby se vznesenými námitkami zabýval, pokud rozhoduje o povolení stavby. Důvodnými však nebyly shledány žalobní námitky týkající se zemědělského původního fondu a pohody bydlení. I přesto, že žalovaný neuvedl žádné konkrétní ustanovení, podle kterého postupoval při zamítnutí těchto námitek, dospěl ke správným závěrům. Obě námitky totiž byly uplatněny v územním řízení a bylo v něm o nich rozhodnuto. Proto se k nim podle § 61 odst. 1 stavebního zákona ve fázi stavebního řízení již nepřihlíží. Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu zrušil a věc jim vrátil k dalšímu řízení.

Ve včasné kasační stížnosti namítl žalovaný (dále též stěžovatel ), že stavební úřad shromáždil všechny potřebné podklady, které uvádí ve svém rozhodnutí. V odůvodnění svého rozhodnutí stavební úřad uvedl, proč nevyhověl jednotlivým námitkám žalobců, přičemž svá stanoviska zdůvodnil. Stěžovatel uvedl, že námitky žalobců byly v řadě případů značně nekonkrétní, přesto se s nimi bylo třeba pomocí odborných vyjádření a stanovisek, zejména dotčených orgánů státní správy vypořádat. Stěžovatel poukazuje na nesprávnost závěrů krajského soudu, podle kterých stavební úřad nemůže při posuzování vznesených námitek vycházet z obsahu jednotlivých vyjádření a stanovisek. Podle stěžovatele zásadní právní otázka spočívá v tom, zda jsou stavební úřady oprávněny přezkoumávat stanoviska či vyjádření dotčených orgánů státní správy. Dospívá přitom k závěru, že stavební úřady jejich věcnou správnost přezkoumávat nemají a omezují se toliko na posouzení jejich formy a náležitostí. Při svém rozhodování vychází stavební úřad výlučně z jejich obsahu, což stanoví § 126 stavebního zákona. S ohledem na tuto skutečnost jsou rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu přezkoumatelná, když jejich závěry vycházejí z předložených souhlasných stanovisek dotčených orgánů státní správy, jež jsou doplněna hodnocením stavebního úřadu. V rámci odvolacího řízení nebyla změněna závazná stanoviska, pročež žalovaný nemohl rozhodnout jinak, než rozhodl. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2008, č. j. 30 Ca 101/2007-102, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Žalobci ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.

Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná stěžovatel v ní uplatňuje důvody odpovídající důvodům podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Kasační stížnost není důvodná.

Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze podat kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom, že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nesprávná právní norma, popřípadě je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel důvodnost této námitky spatřuje ve skutečnosti, že soud jej zavázal, aby přezkoumával věcnou správnost předložených podkladových úkonů dotčených orgánů státní správy, k čemuž nejsou stavební úřady oprávněny.

Nejvyšší správní soud neshledává tuto námitku důvodnou. Krajský soud dospěl ke správným právním závěrům, když shledal rozhodnutí stěžovatele a rozhodnutí stavebního úřadu vadnými. Z dikce kasační stížnosti je pak patrné nepochopení úlohy a poslání stavebních úřadů, přičemž z obsahu správního spisu je patrné, že žalobci na správnou úlohu a povinnost stavebního úřadu již ve svých podáních upozorňovali. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žalobci ve stavebním řízení předložili zcela konkrétní a specifikované námitky. S nimi se však stavební úřad, potažmo stěžovatel, vypořádali naprosto nedostatečným způsobem. Právní otázka pak nespočívá v tom, zda jsou či nejsou stavební úřady oprávněny přezkoumávat věcnou správnost předložených stanovisek dotčených orgánů státní správy. To ostatně ani krajský soud netvrdí a takovou povinnost správním orgánům neuložil. Celý problém naopak tkví v tom, jakým způsobem je třeba vypořádat se s námitkami účastníků řízení.

Nejvyšší správní soud uvádí, že v pravomoci stavebního úřadu není přezkoumávat stanoviska (podkladové správní úkony) dotčených orgánů státní správy. Dotčené orgány státní správy se v nich vyjadřují ke specializovaným otázkám, které si z důvodu nedostatku odbornosti nemůže posoudit stavební úřad sám. Stavební úřad je jejich vyjádřeními vázán a do značné míry při jejich pořizování plní roli koordinátora a jeho úlohou je zajistit mezi jednotlivými stanovisky soulad. Kromě toho však je rovněž povinen zhodnotit, zda přípustnost návrhu z pohledu jednotlivých chráněných zájmů znamená při kumulaci všech dopadů plynoucích z těchto odborných stanovisek v jejich celku také přípustnost samotného návrhu. Finální závěr, zda posuzovaná stavba je či není v souladu se všemi chráněnými zájmy, je plně v kompetenci stavebního úřadu. Nejvyšší správní soud vyjádřil (srov. rozsudek ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006-54, dostupný na www.nssoud.cz), že účelem § 126 stavebního zákona je vedle ochrany dalších důležitých zájmů především ochrana životního prostředí. Dané ustanovení proto stanoví, že stavební úřady mají od dotčených orgánů státní správy požadovat určité úkony a ve spolupráci s nimi pak rozhodovat.

Pochybení, kterého se dopustil stěžovatel a stavební úřad, spočívalo v reakci a vypořádání se s uplatněnými námitkami žalobců. Je povinností stavebního úřadu se všemi předloženými námitkami řádně zabývat, a to zejména pokud je neshledávají důvodnými a zamítají je. I podle judikatury se s jednotlivými námitkami musí stavební úřad vypořádat v odůvodnění svého rozhodnutí, přičemž pokud tak neučiní v dostatečném rozsahu, zatíží se své rozhodnutí vadou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 130/2000-37, publikovaný pod č. 640/2005 Sb. NSS). Tak tomu bylo v posuzovaném případě. Správní orgány sice pochybily i v tom, že neuvedly podle jakých právních ustanovení nelze přihlédnout k námitkám již uplatněným v územním řízení, nicméně to podle názoru krajského soudu nemělo vliv na zákonnost napadených rozhodnutí a s tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.

V posuzovaném případě stavební úřad shromáždil podkladová stanoviska dotčených orgánů státní správy a převážně jejich prostřednictvím zamítl námitky žalobců. Ti uváděli zcela konkrétní námitky a bylo povinností správních orgánů podrobně vysvětlit, proč tyto námitky nepovažují za důvodné. Tak tomu však nebylo a této povinnosti správní orgány nedostály. Jediné, na co se správní orgány vesměs omezily, byly odkazy na tyto podkladové úkony (stanoviska). To by samo o sobě ještě nemuselo být vadné a ke škodě věci, pokud by k nim rozhodující správní orgány ve vztahu k námitkám účastníků stavebního řízení zaujaly nějaké hodnocení. Ani to však správní orgány neučinily, když se s námitkami po věcné stránce nevypořádaly.

Již předchozí správní judikatura uváděla, že v případě, kdy správní orgán vyjde v důvodech svého rozhodnutí z podkladů dotčeného orgánu státní správy, pak je na místě, aby také uvedl, jaká skutková zjištění z těchto podkladů vyvodil. Přikloní-li se správní orgán k názorům jedné strany, pak je třeba, aby se odborně vypořádal s názory druhé strany a vyvrátil je (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 1. 11. 2002, č. j. 6 A 7/2002-55). Stavební úřad proto postupoval nesprávně, když zcela konkrétní námitky vyřídil tak, že odkázal na podkladový úkon, aniž by k námitkám zaujal jakékoliv vlastní stanovisko, případně uvedl značně obecné a nekonkrétní závěry o nedůvodnosti vznesené námitky, jako tomu bylo v případě námitky hlukové zátěže a protihlukové stěny. Nejvyšší správní soud proto pro větší názornost odkazuje na str. 10 žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele a str. 7 rozhodnutí stavebního úřadu. Ke zcela konkrétním námitkám je v nich uvedeno u rozhodnutí stavebního úřadu: dodržení podmínek tohoto souhlasu a tím dodržení vegetačních úprav dovodil MmP, odbor životního prostředí ve svém vyjádření ze dne 5. 4. 2005 a následném stanovisku ze dne 10. 7. 2006. Z toho důvodu stavební úřad námitky nedodržení vegetačních úprav zamítl a u rozhodnutí stěžovatele: odvolací orgán souhlasí se zamítnutím této námitky, protože byla zamítnuta na základě vyjádření správního orgánu, který podmínky týkající se vegetačních úprav svým rozhodnutím v územním řízení určil. Ke zcela konkrétním námitkám ohledně zhoršení ovzduší stavební úřad uvedl, že vliv stavby na životní prostředí byl zkoumán v procesu EIA, v územním i stavebním řízení byla předložena kladná rozhodnutí popř. stanoviska příslušných dotčených orgánů s podmínkami, které jsou zapracovány do podmínek stavebního povolení. Z těchto důvodů stavební úřad námitku zamítl. V odvolacím řízení stěžovatel uvedl, že v rámci územního řízení byl předložen odborný posudek znečištění ovzduší v okolí stavby vypracovaný Českým hydrometeorologickým ústavem v Plzni a na základě tohoto posudku a výsledků posouzení záměru podle zákona č. 100/2001 Sb. stavební úřad již v územním řízení konstatoval, že veřejné zájmy chráněné zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, porušeny nejsou. ¨

Nejvyšší správní soud se shora omezil na citaci vyjádření jen k některým námitkám žalobců, přičemž podotýká, že v obdobném obecném a nekonkrétním směru se správní orgány (ne)vypořádaly s dalšími námitkami ohledně protihlukové stěny z oboustranně pohltivého materiálu a hladiny hluku, když neuvedly žádné konkrétní úvahy, přezkoumatelné závěry a podklady pro svá rozhodnutí. To ostatně dokládá kupř. vyřízení námitky ohledně protihlukové stěny, k níž žalovaný uvedl, že: nemovitost (žalobců) je situována na opačné straně komunikace, jako stavba a protihluková stěna. Protihluková stěna je umístěna ve vzdálenosti přibližně 75 m od komunikace. Za této situace není možné, aby odrazivá protihluková stěna způsobila zvýšení hluku z provozu komunikace Takovýto závěr je krajně nepřesvědčivý a nedostatečný. V dalších podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek krajského soudu.

Pokud účastník stavebního řízení poukazuje na konkrétní skutečnosti, které zpochybňují některé závěry obsažené v předložených stanoviscích, musí se s těmito tvrzeními stavební úřad důkladně zabývat, a to i když stanoviska dotčených orgánů státní správy konstatovala dodržení stanovených limitů a norem. Vlastní existence stanovisek dotčených orgánů státní správy nezbavuje stavební úřad jeho základní povinnosti učinit finální závěr a rozhodnutí. Předložená stanoviska mu k tomu mají pomoci a jeho rozhodování ulehčit. Nejsou však sama o sobě kritériem, které by bez dalšího poukazovalo na nedůvodnost předložených námitek. Pouhý odkaz na tato stanoviska a rozličná vyjádření jiných správních orgánů však není dostatečný a v žádném případě nemůže nahradit vlastní uvážení stavebního úřadu a posouzení předložených námitek účastníků řízení po stránce věcné. V posuzovaném případě se role stavebního úřadu v podstatě zredukovala toliko na sběr odborných vyjádření obsažených v jednotlivých stanoviscích. Z textu vlastního odůvodnění rozhodnutí o námitkách se jeho adresát nedozví, co bylo obsahem těchto stanovisek a z jakého důvodu na ně stavební úřad vlastně odkazuje, což lze doložit vybranou citací uvedenou výše. Z dikce § 62 a § 126 stavebního zákona je však zřejmé, že stavební zákon takovou pasivní roli stavebním úřadům nepředepisuje. To již zcela konkrétně uvedl krajský soud a tyto závěry odpovídají ustálené judikatuře (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, č. j. 6 As 38/2008-123, a ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 88/2008-30, oba dostupné na www.nssoud.cz). Nad to je třeba podotknout, že ve stavebním řízení tato stanoviska představují jeden z podkladů pro vydání rozhodnutí, přičemž je povinností stavebního úřadu uvést, jak se s nimi vypořádal, což dokládá i znění § 68 odst. 3 správního řádu. Stejnou povinnost mají ostatně správní orgány ve vztahu ke všem námitkám účastníků řízení. To již naprosto správně zmínil krajský soud, když v daném ohledu shledal pochybení obou správních orgánů.

Nejvyšší správní soud celkově uzavírá, že bylo povinností správních orgánů se s konkrétně předloženými námitkami náležitým způsobem vypořádat. To znamená, že měly uvést zcela konkrétní důvody, proč případně tyto námitky nejsou důvodné, a vypořádat se s nimi po věcné stránce. K tomu mohou sloužit podkladová vyjádření a stanoviska dotčených orgánů státní správy, která však tvoří podklady pro vydání rozhodnutí a je povinností stavebního úřadu se s nimi k vzneseným námitkám vypořádat. Role stavebního úřadu se proto nevyčerpává tím, že pouze shromažďuje a reprodukuje odborné podklady, nýbrž je k námitkám hodnotí a z jejich hodnocení posléze ve svém finálním rozhodnutí vychází.

S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že důvody kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nejsou dány, a proto kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.

O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť neúspěšnému žalovanému náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalobcům, kteří úspěch ve věci měli, pak náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly, pročež jim soud právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal. Osoby zúčastěné nemají v daném případě podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť jim soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti jejímž plněním by vznikly náklady, a není dán ani důvod zvláštního zřetele hodný pro přiznání dalších nákladů řízení.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. září 2009

JUDr. Dagmar Nygrínová předsedkyně senátu