2 Ao 4/2008-88

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelky Ing. H. K., zastoupené Mgr. Alicí Benešovou, advokátkou v Rokycanech, ulice Míru č. 17, proti odpůrci Obci Štěnovice, se sídlem Štěnovice, Čižická 133, zastoupené JUDr. Markem Görgesem, advokátem v Plzni, Malá 6, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy,

takto:

I. Opatření obecné povahy-územní plán obce Štěnovice, schválený zastupitelstvem obce dne 8. 10. 2008, s e v části týkající se pozemků p. č. 945/1, p. č. 945/3, p. č. 945/4, p č. 945/5, p. č. 942/1, p. č. 942/2, p. č. 942/3, p. č. 946/1, p. č. 946/2, p. č. 946/3, p. č. 946/4, p. č. 946/5 a p. č. 946/6 z r u š u j e .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodn ění:

Návrhem na zahájení řízení podaným u Nejvyššího správního soudu dne 23. 12. 2008 se navrhovatelka domáhá, postupem dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého soudního řádu správního (dále jen s. ř. s. ), zrušení části opatření obecné povahy-územního plánu obce Štěnovice, schváleného usnesením zastupitelstva obce dne 8. 10. 2008, a to v části týkající se parcel p. č. 942/1, p č. 942/2, p. č. 942/3, p. č. 945/1, p. č. 945/3, p. č. 945/4, p. č. 945/5, p. č. 946/1, p. č. 946/2, p. č. 946/3, p. č. 946/4, p. č. 946/5, a p. č. 946/6, v k. ú. Štěnovice.

Navrhovatelka uvedla, že je výlučným vlastníkem shora uvedených pozemků, případně vlastníkem staveb na těchto pozemcích se nacházejících. Podle sdělení Městského úřadu Přeštice -stavebního úřadu ze dne 30. 10. 2008, č. j. VÚP-Št/20415/208 byl původním územním plánem obce způsob využití těchto pozemků označen jako území zemědělské výroby a služeb-zemědělské družstvo, výkrm hovězího dobytka. Právě za účelem provozování zemědělské činnosti navrhovatelka tyto pozemky zakoupila (je registrovaným zemědělským podnikatelem) a zemědělskou činnost (v intencích předcházejícího územního plánu) zde řadu let provozovala. Vzhledem k tomu, že z návrhu zadání nového územního plánu, stejně jako později v návrhu územního plánu mělo v lokalitě zahrnující shora uvedené parcely dojít ke změně funkčního využití na smíšenou plochu, obytnou specifickou SX a bydlení v rodinných domcích BI, uplatnila včas proti těmto záměrům námitky. Ve shodě s obsahem těchto námitek poukazuje i nyní v tomto soudním řízení na skutečnost, že v případě změny funkčního využití předmětných parcel v intencích návrhu dojde k zásahu do jejího stávajícího zemědělského hospodaření, neboť nově předpokládané regulativy zahrnují velmi výrazná omezení zemědělského využití pozemků, oproti předchozímu stavu (např. zemědělská stavba na parcele p. č. 946/3 je využitelná k chovu 320 ks hovězího dobytka, zatímco nově má být počet chovaných velkých dobytčích jednotek omezen pouze na 10 ks). Jde tedy o výrazné omezení podnikatelské činnosti navrhovatelky, jejímž důsledkem je zmaření investice do nákupu zemědělských nemovitostí a fakticky omezení výkonu vlastnického práva. Nově má být zemědělská činnost v dané lokalitě nikoli dominantní, ale pouze doplňkovou. Dle názoru navrhovatelky pro navrhované (schválené) využití pozemků neexistuje racionální důvod, neboť oblast smíšeného bydlení bylo lze umístit i v jiných částech obce; jde přitom o zemědělský areál na okraji obce, zemědělská činnost je pro venkovské území charakteristická a není důvod ji z této lokality vyčleňovat. K této skupině námitek tak navrhovatelka uzavřela, že schválený návrh územního plánu je excesivní povahy, neboť zcela potlačuje soukromý zájem ve prospěch zájmu veřejného; ten zde nebyl ostatně dostatečně prokázán (navrhovaný účel za veřejný zájem rozhodně považovat nelze). Z těchto důvodů tedy navrhovatelka namítá porušení ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon ). Navrhovatelka konečně uvádí, že o jejich námitkách proti návrhu územního plánu nebylo vůbec rozhodnuto (nebyly ani projednány) a proces pořízení a vydání územního plánu tak byl zatížen vadou, která mohla mít vliv na zákonnost předmětné části územního plánu.

Odpůrce ve svém vyjádření k podanému návrhu především zdůraznil, že funkční využití rozporované části nového územního plánu je v souladu s požadavky § 18 a § 19 stavebního zákona. K tomu uvedl, že na straně jedné byl předmětný areál zemědělského družstva dlouhodobě opuštěný a chátrající, na straně druhé je obec Štěnovice vyhledávaným místem pro příměstské bydlení. Tyto skutečnosti byly jedním z důvodů, které obec vedly v roce 2004 k zahájení prací na zadání nového územního plánu. V této souvislosti odpůrce poznamenal, že navrhovatelka nabyla nemovitosti do svého vlastnictví v roce 2005, přičemž v té době byla starostkou sousední obce a nepochybně pro ni tedy popsané zájmy obce Štěnovice byly zřetelnější. Pokud jde o samotnou nově navrženou a schválenou plochu, ta je určena pro různorodou směs vzájemně se nerušících funkcí, zahrnujících mnoho činností od bydlení až po průmyslovou nebo zemědělskou výrobu; je tedy zřejmé, že nebrání stávajícímu využití pozemků navrhovatelky. Provedená změna přitom odpovídá veřejnému zájmu na dalším využití a zhodnocení dotčených pozemků; námitky proti tomuto záměru vznesla toliko navrhovatelka. Postupný útlum velkokapacitního chovu skotu v dané lokalitě je tedy s tímto veřejným zájmem souladný a nelze jej chápat jako okamžité omezení zemědělského podnikání navrhovatelky. Nemovitosti na předmětných parcelách navíc svých charakterem (účelem) kolidují též s podmínkami vnitřní části druhého stupně pásma hygienické ochrany vodního zdroje Plzeň-Homolka (viz rozhodnutí bývalého Západočeského krajského národního výboru v Plzni ze dne 27. 11. 1985, č. j. VLHZ/1838/83-233). Přestože jednotlivé zemědělské objekty byly postaveny před vydáním tohoto rozhodnutí, stanovené hygienické omezení (odpovídající regulativům nového územního plánu) musí být jejich vlastníkem (navrhovatelkou) dodržováno. K samotné podstatě argumentace navrhovatelky odpůrce uvedl, že ta směřuje proti věcnému obsahu územního plánu, který (dle jeho názoru) leží již mimo přezkumnou pravomoc soudů ve správním soudnictví. Namítl též, že navrhovatelka nekonkretizuje, čím konkrétně mělo ze strany obce dojít k porušení právních předpisů. Pokud jde o procesní aspekt dané věci, odpůrce uvedl, že připomínky navrhovatelky ke schválení zadání územního plánu byly na zasedání zastupitelstva obce dne 15. 2. 2006 projednány. Přestože odpovídající zápis není v tomto směru zcela podrobný, lze z něj nepochybně dovodit, že připomínkám navrhovatelky bylo částečně vyhověno (lokalita u kruhového objezdu) částečně pak nikoli (lokalita nyní posuzovaná). Stejně tak byly projednány i námitky navrhovatelky proti návrhu územního plánu; rozhodnuto o nich bylo na zasedání zastupitelstva obce dne 8. 10. 2008. Zmiňuje-li se konečně navrhovatelka o připomínkách ke konceptu územního plánu, zde žádné připomínky uplatněny být nemohly, neboť koncept nebyl v daném případě vůbec zpracován. Ze všech uvedených důvodů proto odpůrce neshledává návrh na zrušení části opatření obecné povahy důvodným a navrhuje, aby soud návrh jako nedůvodný zamítl.

Účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích i na nařízeném soudním jednání.

Nad rámec skutečností uvedených již v návrhu, zástupce navrhovatelky především blíže rozvedl argumentaci týkající se tvrzeného porušení ustanovení § 18 odst. 2 stavebního zákona. Zdůraznil, že schválením předmětného územního plánu došlo v posuzované lokalitě k nepřiměřenému upřednostnění veřejných zájmů nad zájmem soukromým; obec nikterak neprokázala, že navrhované a schválené řešení je v souladu se zákonným požadavkem trvale udržitelného rozvoje území. Výsledný stav vede ve svých důsledcích k zásahu do ústavně zaručených práv navrhovatelky, a sice práva vlastnického (navrhovatelka investovala do budov v zemědělském areálu, který by však nyní měly zůstat prakticky bez využití, což povede k poklesu jejich hodnoty), práva na svobodný výkon povolání a práva podnikat (při respektování nového územního plánu by navrhovatelka fakticky ve stávajícím zemědělském podnikání nemohla pokračovat). Navrhovatelka dále uvedla, že v roce 2004 (kdy byly zahájeny práce na novém územním plánu) byl areál zemědělského družstva v rekonstrukci, přičemž v jedné budově byl ustájen hovězí dobytek. Pro tyto účely ostatně navrhovatelka celý areál v roce 2005 zakoupila, neboť v té době měla vlastní dobytek ustájený v pronajatých prostorech; po provedení rekonstrukce (v roce 2007) dobytek (v počtu cca 200 kusů) do areálu skutečně přemístila. V této souvislosti zdůraznila, že ji v době koupě záměr obce o změně funkčního využití pozemků nebyl znám (tuto informaci nezískala ani od správkyně konkurzní podstaty, která areál prodávala); pokud by jí tyto informace byly známy, rozhodně by o koupi neuvažovala. Pokud jde o současný stav, v areálu chová 10 koní (již jen tato zvířata přesahují nově stanovený regulativ 10 kusů velkých dobytčích jednotek), přičemž v rámci svého podnikatelského záměru předpokládá chov cca 20 koní (zamýšlí vybudovat pro ně odpovídající stáje a hodlala též pro tyto účely využít i okolní zemědělské pozemky). Kromě koní se v areálu nachází 19 býků, 23 prasnic a vepřový výkrm.

Právní zástupce navrhovatelky dále uvedl, že změna funkčního využití území není dána zájmy obyvatelů obce, nýbrž jen partikulárními zájmy některých zastupitelů napojených na stavební firmy, kteří se touto cestou snaží finančně participovat na budoucí obytné výstavbě. Takový postup však jde zcela na úkor navrhovatelky a nelze jej proto považovat za legitimní; veřejný zájem zde naopak reprezentuje právě činnost provozovaná navrhovatelkou, která v dobré víře začala v areálu zemědělsky podnikat, a to i přesto, že v současnosti je zemědělské podnikání velmi rizikové. Na podporu svých tvrzení doložil stejnopis územního rozhodnutí vydaného Stavebním úřadem ve Štěnovicích dne 24. 7. 2006. Tímto rozhodnutím bylo rozhodnuto o umístnění stavby rodinného domu v blízkosti areálu vlastněného navrhovatelkou, přičemž stavební úřad jako podmínku stanovil omezení majitele rodinného domu ovlivňovat nebo omezovat v budoucnosti provoz, případně výstavbu v tomto areálu.

Pokud jde dále o odpůrcem zmiňované rozhodnutí vodoprávního orgánu ze dne 27. 11. 1985, navrhovatelka uvedla, že, dle jejího názoru, muselo v mezidobí dojít k jeho zrušení; pokud by tomu tak nebylo, musela by tato skutečnosti být zohledněna při schvalování původního územního plánu (schválen v roce 1993-poznámka NSS), který velkokapacitní zemědělské hospodaření v této lokalitě umožňoval. Uvedla dále, že v této souvislosti jí je pouze známo, že před rokem 1989 musel být pouze ukončen chov dobytka v těsném sousedství řeky Úhlavy. Poté, co soud provedl dokazování, jehož výsledkem bylo zjištění, že předmětné rozhodnutí, včetně jeho pozdějších změn, je i nadále platné (podrobněji viz dále), navrhovatelka uvedla, že omezení z tohoto rozhodnutí plynoucí se nepochybně nevztahuje na chov koní, což si v mezidobí ověřila u Městského úřadu v Přešticích, odboru životního prostředí. Dle jejího názoru se toto rozhodnutí nevztahovalo ani na zvířata tehdy již v areálu ustájená, neboť jinak by muselo již v minulosti dojít k jejich přesunu.

Navrhovatelka konečně rozvedla též své tvrzení o nevypořádání jejích připomínek uplatněných proti návrhu schváleného zadání územního plánu. Uvedla, že se cestou zákona č. 106/1996 Sb., o svobodném přístupu k informacím, dobrala zjištění, že vypořádána byla skutečně jen jedna ze dvou připomínek; toto pochybení ostatně připustil i místostarosta obce. Právní zástupce navrhovatelky k tomu doplnil, že připomínky uplatnilo celkem 5 osob; s návrhem však nesouhlasila jistě i řada dalších osob, ty se však předepsaným způsobem nevyjádřily.

Zástupkyně odpůrce na nařízeném jednání uvedla, že územní plán ve schválené podobě vyjadřuje veřejný zájem na dalším rozvoji a rozrůstání obce, s čímž souvisí i požadavek na omezení velkokapacitní zemědělské výroby v zóně bydlení. Tyto záměry jsou zcela v souladu s požadavky vyplývajícími s § 18 stavebního zákona a vyjadřují zájem většiny obyvatel obce. V této souvislosti zdůraznila, že kromě navrhovatelky nikdo další s návrhem nového územního plánu nesouhlas nevyjádřil; zájem jedince přitom nemůže být nadřazen zájmu většiny. Jako zcela nepodložené odmítla též tvrzení navrhovatelky o nelegitimních důvodech, které zastupitele vedly ke změně funkčního využití předmětného území. Zástupkyně odpůrce odmítla též tvrzení navrhovatelky o zásahu do jejího vlastnického práva; schválená změna funkčního využití povede naopak ke zhodnocení jejích nemovitostí, což podpořila orientačním výpočtem nových cen nemovitostí v porovnání s nabývací cenou v roce 2005. Pokud jde dále o vodoprávní rozhodnutí, kterým bylo staveno hygienické pásmo vodního toku, k tomu uvedla, že je i nadále platné, včetně omezení z něj plynoucích. Konečně i argumentaci navrhovatelky vztahující se ke způsobu projednání jejích připomínek zastupitelstvem obce dne 15. 2. 2006, označila za nedůvodnou. Odkázala přitom na odpovídající zápis, ze kterého vyplývá, že zastupitelstvo přihlédlo k oběma uplatněným připomínkám, přičemž jednu akceptovalo. Pokud snad ke schválenému zadání územního plánu měli připomínky též další občané, měli je také kvalifikovaně vyjádřit, což se však nestalo.

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v posuzované věci splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého s. ř. s., existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ř. s.

Pokud jde o posouzení, zda navrhovatelkou napadený územní plán obce Štěnovice je opatřením obecné povahy, zde lze bez dalšího uvést, že tuto skutečnost žádný z účastníků řízení nezpochybňuje; z obsahu předloženého spisového materiálu pak vyplývá, že tento akt splňuje veškeré formální náležitosti vyžadované v § 172 odst. 5 a § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, a byl též zákonným způsobem publikován. Zcela v souladu s požadavky zákona (§ 101a odst. 1 s. ř. s.) je též závěrečný návrh, kterým se navrhovatelka domáhá zrušení zcela konkrétně vymezené části územního plánu. Konečně pokud se týká poslední z výše zmiňovaných procesních podmínek-aktivní legitimace navrhovatelky, k této otázce se Nejvyšší správní soud v minulosti již opakovaně vyjadřoval.

Dle jeho ustálené judikatury (viz např. usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006-5, či rozsudek ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51, oba dostupné na www.nssoud.cz) nemůže být aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (jeho části) ten, u koho je pojmově vyloučeno, aby napadené opatření jakkoli atakovalo sféru jeho hmotných práv. V posledně zmiňovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že k meritornímu projednání návrhu nepostačí pouhé tvrzení o nedodržení stanového procesního postupu předcházejícího vydání opatření obecné povahy, není-li toto tvrzení spjato s tvrzeným zásahem do hmotněprávní sféry navrhovatele. Obdobně by tomu bylo za situace, pokud by takový zásah tvrzen byl, avšak bez dalšího by jej bylo lze považovat za pojmově vyloučený . O žádný z takových případů se nicméně v projednávané věci nejedná, neboť navrhovatelka je zcela prokazatelně vlastníkem nemovitostí dotčených napadeným územním plánem, přičemž současně namítá, že v důsledku jeho vydání došlo (ve vztahu k těmto nemovitostem) k zásahu do jejích ústavně zaručených práv (práva vlastnického, práva svobodné volby povolání a práva podnikat). Posouzení důvodnosti těchto tvrzení musí již proběhnout v rovině meritorního rozhodování a Nejvyšší správní soud proto z hlediska dosud posuzovaných podmínek řízení neshledal důvod, pro který by návrh neměl být připuštěn k meritornímu projednání.

V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu , vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).

V případě prvních dvou kroků zmiňovaného algoritmu navrhovatelka žádné výhrady nevznesla a ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Štěnovice bylo oprávněno předmětný územní plán vydat, a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem stanovené meze své působnosti. Z těchto důvodů lze tedy přikročit k posuzování dalších kroků.

Otázka, zda vydání předmětného opatření obecné povahy předcházel řádný procesní postup (třetí krok algoritmu), je již mezi účastníky řízení sporná. Navrhovatelka zde namítá, že nebyly řádně vypořádány její připomínky k návrhu zadání územního plánu (§ 47 odst. 2 stavebního zákona) ani námitky proti návrhu územního plánu (§ 52 odst. 2 stavebního zákona); bez bližšího zdůvodnění taktéž zmiňuje své právo vznést připomínky proti konceptu územního plánu (§ 48 odst. 2 stavebního zákona).

Pokud jde o připomínky proti navrhovanému zadání územního plánu, z obsahu přiloženého spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že ty navrhovatelka skutečně v otevřené lhůtě u odpůrce uplatnila, a to dne 10. 8. 2005. Připomínky směřovaly k nesouhlasu s navrhovanou změnou stávajícího využití pozemků ve dvou lokalitách, a to v lokalitě bývalého zemědělského družstva Útušice (jde o lokalitu, která je posuzována v tomto soudním řízení) a lokalitu U kruhového objezdu . Ze zápisu č. 1/2006 ze zasedání zastupitelstva obce Štěnovice dne 15. 2. 2006 k tomu vyplývá, že pod bodem 9 programu tyto připomínky byly projednány (zápis odkazuje na č. j. 266/2005, kterým bylo opatřeno podání obsahující připomínky navrhovatelky). V zápisu se výslovně uvádí, že zastupitelé se seznámili s připomínkami občanů-majtitelů pozemků a navrhují vyhovět připomínce H. K. (č. j. 266/2005) a pozemky p. č. 663/1 ponechat jako zemědělskou půdu . Dle zápisu byl tento bod programu jednomyslně schválen, což osvědčují podpisy starosty, místostarosty a dvou ověřovatelů zápisu. Z uvedeného považuje Nejvyšší správní soud za prokázané, že zastupitelstvo obce Štěnovice se skutečně zabývalo oběma připomínkami navrhovatelky, přičemž výslovně vyhovělo připomínce týkající se lokality U kruhového objezdu ; logicky z toho pak plyne, že druhé námitce vyhověno nebylo. Jakkoli si lze představit přesnější, podrobnější a srozumitelnější zápis o projednání tohoto bodu, je na straně druhé třeba realisticky vnímat skutečnost, že zápis byl prováděn v reálném čase na veřejném jednání zastupitelstva obce, která (stejně jako mnoho jiných malých obcí) nedisponuje pro tyto potřeby dostatečným odborným aparátem. K této dílčí námitce lze tedy uzavřít, že tvrzení navrhovatelky o neprojednání všech jejích připomínek proti návrhu zadání územního plánu není důvodné. Za důvodné nelze ani považovat tvrzení navrhovatelky, dle kterého nebyly řádně vypořádány její námitky k návrhu územního plánu. Z návrhu o rozhodnutí o námitkách vyhotoveného dle § 53 odst. 1 stavebního zákona Městským úřadem Přeštice (coby pořizovatelem územního plánu) se podává, že námitku navrhovatelky týkající se změny plochy určené pro zemědělskou výrobu a služby na plochu smíšenou obytnou specifickou SX respektive na plochu bydlení v rodinných domech BI bylo navrženo zamítnout. Tento návrh byl na zasedání zastupitelstva obce Štenovice dne 8. 10. 2008 projednán (viz zápis č. 5/2008) a byl též jednomyslně schválen (bod 4 programu). Je tedy zřejmé, že předmětná námitka navrhovatelky byla projednána, a to řádným procesním postupem. Konečně v případě tvrzení navrhovatelky, že by byla oprávněna z titulu svého vlastnického práva k nemovitostem dotčeným novým územním plánem vznést též připomínky k jeho konceptu, nelze než uvést, že koncept územního plánu nebyl v posuzované věci vůbec zpracováván (viz bod č. 9 zápisu ze zasedání zastupitelstva obce Štěnovice č. 2/2007) a jde tedy o argumentaci zcela bezpředmětnou. Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že v procesním postupu předcházejícím vydání posuzovaného územního plánu nenalezl žádné pochybení.

Nejvyšší správní soud tedy přistoupil konečně k testu zákonnosti napadeného opatření obecné povahy z pohledu čtvrtého kroku shora popsaného algoritmu (tedy z hlediska souladu územního plánu s hmotným právem).

Před vlastním posouzením důvodnosti jednotlivých námitek navrhovatelky je nutno vymezit, do jaké míry je správní soud oprávněn územní plán (vydaný ve formě opatření obecné povahy) přezkoumávat věcně. Není pochyb o tom, že rozhodnutí zda a kdy obec přistoupí ke zpracování územně plánovací dokumentace je vyhrazeno samostatné působnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), což platí i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatě výsledkem politického rozhodnutí té které municipality. Toto oprávnění obce však není bezbřehé, neboť zde existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovině obecné též omezení plynoucí ze samotného ústavního pořádku (požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádřil Nejvyšší správní soud již například ve svém rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007-73, publikovaném pod č. 1462/2008 Sb. NSS, kde uvedl, že v případě územního plánování jde vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno-není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ´vejde´ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet. V reálném životě totiž existuje značná variabilita možných situací a je vždy věcí příslušných správních orgánů, aby velmi citlivě vážily, do jaké míry jsou tyto námitky důvodné a naopak kdy se jedná toliko o námitky spíše obstrukční povahy. Jak již ostatně zdejší soud uvedl ve svých dříve citovaných rozhodnutích, i v prostředí liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cílem je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb .

Je tedy zřejmé, že správní soud není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního využití té které lokality; kromě splnění kompetenčních a procedurálních požadavků mu však nic nebrání též posoudit, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva (krok č. 4 algoritmu), popř. zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde-li o zjevný exces, šikanu apod. (krok 5 algoritmu přezkumu). Současně s tím je však vždy nutno uvážit, zda takový zásah skutečně představuje reálné a konkrétní porušení práva navrhovatele. Správní soud je tedy povolán zhodnotit, zda mezi navrhovaným využitím území a (z toho plynoucím) omezením dotčeného vlastníka nemovitosti neexistuje, i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práva, zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území obce v souladu s požadavky uvedenými v § 18 stavebního zákona. Výsledné funkční a prostorové uspořádání území musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými zájmy navzájem (zde je ovšem aktivita soudu, s ohledem na aktivní legitimaci vyjádřenou v § 101a odst. 2 a 3 s. ř. s., velmi omezená), ale i mezi veřejnými zájmy na straně jedné a soukromými zájmy na straně druhé. Jak již bylo uvedeno, řešení zvolené územním plánem může legitimně omezit výkon vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí (popř. též výkon dalších práv s těmito nemovitostmi spojených-např. práva na svobodné podnikání) a není-li zjištěno, že jde o řešení nezákonné či excesivní, soud se k vhodnosti a účelnosti takového postupu nevyjadřuje.

Vycházeje z popsaných východisek, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tím, zda nový územní plán představuje pro navrhovatelku skutečně reálný zásah do jejích vlastnických práv k nemovitostem v lokalitě bývalého zemědělského družstva Útušice, popř. též zásah do dalších práv v intencích shora popsaného návrhu. Z provedeného dokazování považuje za prokázané, že v době, kdy navrhovatelka předmětný zemědělský areál koupila (rok 2005), šlo o areál zemědělsky využívaný (byť, posuzováno dle jeho kapacity, ve velmi omezeném rozsahu). Z grafické i textové části v té době platného územního plánu (přijatého v roce 1993) bylo zjištěno, že tento stav odpovídal předpokládanému způsobu využití a odpovídajícím regulativům. Areál bývalého zemědělského družstva byl v územním plánu označen jako plochy zemědělské výroby a služeb ; dle bodu XI.B. závazné části územního plánu zde bylo možné umisťovat bez omezení zařízení zemědělské velkovýroby. Současně však nelze přehlédnout, že předmětná lokalita (označená v grafické části č. 22) byla zahrnuta mezi hlavní rozvojové plochy pro rodinné domy (toto funkční využití bylo taktéž součástí závazné části územního plánu). Pokud se týká odpůrcem opakovaně zmiňovaného vodoprávního rozhodnutí, kterým byla stanovena pásma hygienické ochrany povrchového vodního zdroje pro úpravnu vody Plzeň-Homolka, zde byla prokázána jeho dosavadní platnost (ve znění tří změn), přičemž je nesporné, že posuzovaná lokalita se nachází ve vnitřním pásmu hygienické ochrany 2. stupně, jehož omezení (vyplývající z tohoto rozhodnutí) pravděpodobně překračuje. Současně však mezi účastníky řízení není sporu o tom, že i přes tato omezení byl areál zemědělského družstva dlouhodobě a bez výhrad vodoprávního úřadu či orgánů hygienické služby využíván k živočišné velkovýrobě a tato omezení se objektivně též nepromítla do regulativů a funkčního určení této lokality v předchozím územním plánu. Není též důvod zpochybňovat tvrzení navrhovatelky, že o existenci tohoto rozhodnutí až dosud nevěděla, byť jí bylo známo, že chov hovězího dobytka byl již před lety přemístěn z bezprostředního území řeky Úhlavy jinam.

Z uvedeného lze dovodit, že navrhovatelka areál zemědělského družstva kupovala za situace, kdy ani při dodržení rozumné míry obezřetnosti nemohla později nastalý stav předvídat a svědčí jí proto legitimní očekávání o možnosti využívání předmětu svého vlastnictví stejným způsobem, jako tomu bylo v okamžiku jeho nabytí. Z výpovědi stěžovatelky (odpůrcem nerozporované) ostatně vyplývá, že navrhovatelka zakoupený areál skutečně zemědělsky od počátku využívá, byť v podstatně menším rozsahu, ve srovnání s jeho maximální kapacitou. Navrhovatelka provedla dílčí opravy zchátralých budov, přestěhovala sem svá hospodářská zvířata a v současné době se zaměřuje zejména na chov koní. V porovnání s regulativy plynoucími z nového územního plánu je pak zcela evidentní, že v tomto areálu již není možné nejen další provozování zemědělské velkovýroby, ale ani zemědělské hospodaření v rozsahu odpovídajícím současnému stavu. Stanovuje-li nový územní plán funkční využití předmětných ploch jako plocha smíšená obytná specifická SX , z jeho závazné části vyplývá, že jde o plochu, která je určená pro různorodou směs vzájemně se nerušících funkcí, zahrnujících mnoho činností od bydlení až po průmyslovou nebo zemědělskou výrobu, včetně jejích vzájemných kombinací. Rozhodujícím kritériem pro umístění jednotlivých aktivit je splnění hygienických limitů obytného území . Bez omezení zde lze umisťovat tedy (mimo jiné) stavby pro chov hospodářských zvířat při splnění požadavků pásem hygienické ochrany (a v souladu s podmínkami pásem hygienické ochrany vodních zdrojů) maximálně však do kapacity 10 kusů velké dobytčí jednotky, ostatní stavby pro rostlinnou výrobu a skladování do velikosti 1000 m2 zastavěné plochy a 25 zaměstnanců (část 6.2., bod 8.A,B/6 textové části územního plánu).

Jakkoli lze tedy přisvědčit odpůrci, že samotnou změnou územního plánu není navrhovatelka zbavena svého vlastnického práva, nelze s ním již souhlasit v tom, že nedochází vůbec k zásahu do výkonu jejích vlastnických práv. Aniž by bylo nutno provádět podrobnější analýzu věci, je evidentní, že současný počet hospodářských zvířat chovaných navrhovatelkou v předmětném areálu výrazným způsobem přesahuje nově stanovený regulativ 10 dobytčích jednotek; byť sama změna funkčního využití území ještě neznamená nutnost nadlimitní zvířata z areálu přemístit, je evidentní že nový územní plán navrhovatelce neumožňuje např. získat územní rozhodnutí na plánovanou výstavbu stájí pro koně (v plánovaném rozsahu 20 kusů), obdobně by nemohlo zřejmě dojít k zásadnější přestavbě stávajících kravínů při zachování jejich účelu apod. Je tedy zřejmé, že tato omezení představují do té doby neexistující limity užívání majetku ve vlastnictví navrhovatelky, na němž je navíc závislé i její podnikání. Argumentace odpůrce tedy přehlíží fakt, že vlastnické právo (§ 123 občanského zákoníku) v sobě nezahrnuje právo toliko věc držet (ius possidendi) a právo s věcí nakládat (ius disponendi), ale též právo věc užívat a požívat její plody a užitky (ususfructus), přičemž právě poslední komponentu vlastnického práva nový územní plán omezuje. Řečeno jinými slovy, navrhovatelka je zemědělským podnikatelem, který předmětný areál zakoupil s úmyslem zemědělsky zde podnikat a tomuto podnikání se věnuje; bylo by nepřípustně paternalistické tvrdit, že nově vzniklá situace je pro ni výhodnější, došlo-li novým funkčním využitím předmětné lokality ke zhodnocení pozemků v případě jejich rozprodání pro účely výstavby rodinných domů. Navrhovatelka by jistě nebyla poškozena v případě, kdy by snad předmětné nemovitosti zakoupila za účelem jejich spekulativního zhodnocení; takovému závěru však její dosavadní počínání nikterak nenasvědčuje, přičemž zmínit je třeba též skutečnost, že využila všech dostupných právních možností v rámci pořizování nového územního plánu, aby této změně zabránila.

S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti lze tedy učinit dílčí závěr, že napadeným územním plánem došlo k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky ve smyslu jeho omezení; vzhledem k tomu, že dotčené nemovitosti jsou imanentním předpokladem pro provozování stávající podnikatelské činnosti navrhovatelky, došlo též k zásahu do jejího práva svobodně podnikat.

Nejvyšší správní soud se tedy dále zabýval posouzením, zda schválená podoba rozporované části územního plánu není v rozporu s kogentními ustanoveními hmotného práva. Navrhovatelka vytýká územnímu plánu rozpor s ustanovením § 18 stavebního zákona, který (k výzvě soudu) upřesnila tak, že v případě předmětné lokality došlo jednostranně k upřednostnění veřejného zájmu nad zájmem soukromým; uvedla též, že odpůrce při schvalování územního plánu nevycházel z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci (aktuálního stavu areálu bývalého zemědělského družstva) a neopatřil si též odbornou studii či obdobný podklad, které by navržený (a schválený) způsob řešení dané lokality odůvodňovaly. Pokud jde o argumentaci posledně uvedenou, zde lze bez dalšího konstatovat, že odpůrce měl ze zákona k dispozici územně plánovací podklady obstarané pořizovatelem územního plánu; výhrady navrhovatelky jsou současně natolik nekonkrétní, že z nich nelze na jakékoli porušení povinností vyplývajících z ustanovení § 18 stavebního zákona usuzovat. V případě tvrzení navrhovatelky, dle kterého byl na její úkor nezdůvodnitelným způsobem upřednostněn veřejný zájem, je nutné nejprve uvést, jakým způsobem jsou cíle územního plánování v § 18 stavebního zákona definovány. Při maximálně přípustné míře zjednodušení lze konstatovat, že cílem územního plánování je rozvoj dotčeného území. Ten je chápán jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavkem udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Z tohoto pohledu je tedy zřejmé, že argumentaci o hrubém nesouladu mezi soukromým zájmem navrhovatelky a zájmy reprezentovanými obcí lze pod citované zákonné ustanovení subsumovat. Definici pojmu veřejný zájem stavební zákon pochopitelně nepodává, neboť jde o pojem, který se svou povahou vymyká možnosti jakéhokoli zevšeobecnění, které by postihlo všechny myslitelné případy. Tento neurčitý právní pojem je proto vždy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS ročník 2005, sv. 36, s. 165). Současně je pak třeba mít na zřeteli, že v podmínkách demokratického právního státu nelze veřejný zájem ztotožňovat se zájmem většiny; vůle většiny nemůže též zasáhnout do elementárních práv menšiny. Z tohoto pohledu se tedy Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda důvody, které odpůrce vedly k novému funkčnímu vymezení předmětné lokality, mohou být principiálně skutečně za veřejný zájem považovány; za situace, kdy by se atrahovalo od této materiální roviny, by nutně bylo veřejným zájmem vše, na čem by se shodla relevantní část politické reprezentace obce při schvalování územního plánu. Takový přístup však není přijatelný, jak bylo již uvedeno výše. Dle názoru soudu na záměru obce utlumovat na svém území zemědělskou výrobu a nahrazovat ji plochami určenými pro občanskou vybavenost a bydlení (viz textová část územního plánu) nelze bez dalšího shledat nic, co by mělo být v rozporu se zájmy obce a jejích obyvatel, a to tím spíše, že se tato změna týká lokality rozvojové (kde možnost změny tímto směrem předjímal již předchozí územní plán) a jde o změnu reflektující shora zmiňovaná hygienická omezení plynoucí z dosud platného vodoprávního rozhodnutí. Posuzovat věcnou správnost takového postupu soudu, jak již bylo výše opakovaně konstatováno, nepřísluší. Nic taktéž nenasvědčuje závěru, že by postup odpůrce byl jakkoli šikanozně namířen proti navrhovatelce, že by se snad za deklarovanými důvody změny skrývaly důvody jiné (dissimulované), nelegitimní.

Dalším dílčím závěrem je tedy konstatování, že u posuzované části územního plánu nebyl rozpor s hmotným právem shledán.

Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k poslednímu kroku přezkumného algoritmu, kterým je test proporcionality. Již výše, v části odůvodnění týkající se posuzování možného rozporu územního plánu se zákonem, přitom byly popsány limity věcného přezkumu tohoto aktu soudem. Je vhodné připomenout, že správní soud (jehož úkol spočívá v ochraně základních práv a svobod, které jsou dle čl. 4 Ústavy pod ochranou soudní moci) je oprávněn posoudit, zda mezi navrhovaným využitím území a z toho plynoucím omezením dotčeného vlastníka nemovitosti neexistuje i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práva zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na optimálním využití území obce. Výsledné funkční a prostorové uspořádání území pak musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými a soukromými zájmy navzájem.

Již výše Nejvyšší správní soud vyložil, proč má za prokázané, že novým územním plánem vskutku došlo k omezení vlastnického práva navrhovatelky, stejně jako k zásahu do jejího práva na podnikání. Rozumí přitom argumentaci obou stran sporu o kontroverzi jejich zájmů i jejich přesvědčení o legitimních postojích, které zastávají. V pozici arbitra tohoto sporu však, se zřetelem ke své shora popsané roli, musí vycházet zejména z ústavní kautely uvedené v čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ). Dle tohoto článku vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Fakt, že k omezení vlastnického práva navrhovatelky došlo na základě zákona a ve veřejném zájmu, byl konstatován již v rámci rozboru podmínek čtvrtého kroku algoritmu a zbývá tedy posoudit, zda toto omezení představuje pro navrhovatelku natolik intenzivní újmu, že po ní nelze spravedlivě žádat, aby ji bez dalšího nesla.

Nejvyšší správní soud vychází z premisy, že každý vlastník jakékoli věci je povinen strpět určitá omezení při výkonu svého vlastnického práva bez toho, že by toto omezení muselo být nějak kompenzováno. Tento předpoklad ve zcela obecné rovině odpovídá požadavku na rozumné uspořádání společenských vztahů, v rovině normativní jej lze dovodit z dikce čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny a je reflektován i judikaturou Ústavního soudu (např. usnesení ze dne 30. 1. 1998, sp. zn. IV. ÚS 324/97, in Sb. n u ÚS ročník 1998, sv. 10, s. 363). Nejvyšší správní soud je nicméně přesvědčen, že za situace, kdy míra tohoto omezení překročí míru spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu a imperativy na ochranu základních práv jednotlivce (viz posledně zmiňovaný nález Ústavního soudu), musí být vlastníku přiznána odpovídající náhrada. Zcela obdobně se ostatně vyslovil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 11. 3. 1998, publikovaném pod č. 88/1998 Sb., a to v souvislosti s oprávněním pozemkových úřadů zřizovat na nemovitostech vydávaných v rámci pozemkových restitucí věcná břemena. Zde je vhodné připomenout, že vlastnické právo patří mezi tzv. práva absolutní a zcela určitě je v katalogu lidských práv (vedle práva na život, práva na osobní svobodu, práva na lidskou důstojnost atp.) jedním z nejvýznamnějších. Zásahy do těchto práv lze proto připouštět toliko ve výjimečných a racionálně velmi přesvědčivě podložených případech a na podmínky takových zásahů musí být kladeny přísné restriktivní požadavky.

Důvodem, pro který byla napadená část územního plánu zrušena, je tedy přímý rozpor nastoleného právního stavu s čl. 11 odst. 4 Listiny, ve smyslu nuceného omezení vlastnického práva navrhovatelky bez poskytnutí náhrady.

Nejvyšší správní soud není oprávněn jakkoli se vyjadřovat k otázce, jakým způsobem by měl být shora konstatovaný zásah do právní sféry navrhovatelky konkrétně kompenzován. Nepřísluší mu taktéž vynášet obecné soudy o tom, jaká by měla být kritéria pro přiznání náhrady, tedy jinými slovy, co lze již považovat za natolik intenzivní omezení vlastnického práva, aby zakládalo zadavateli územního plánu povinnost náhradu poskytnout. Dle jeho názoru právní úprava jednoduchého práva , aplikovaná v procesu předcházejícím přijetí územního plánu, je v rozporu s normou práva ústavního (čl. 11 odst. 4 Listiny), neboť fakticky zakládá nerovnost některých vlastníků ve výkonu jejich práv (čl. 11 odst. 1 Listiny); jde přitom o případ tzv. opomenutí (mlčení) zákonodárce , kdy jeho pochybení nespočívá v tom, že zákon obsahuje protiústavní ustanovení. V zákoně naopak něco chybí, neboť nepamatuje na situace, které by měly být podrobeny stejné právní regulaci. Z tohoto důvodu proto nemohl postupovat cestou přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení protiústavních částí zákona, ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Jelikož současně nemohl ani aprobovat zjištěné porušení principu proporcionality (neboť shledal omezení výkonu vlastnického práva stěžovatelky, a to natolik intenzivní, že, dle jeho názoru, nemůže zůstat bez přiměřené kompenzace), nezbylo mu, než napadené opatření obecné povahy-územní plán obce Štěnovice v odpovídajícím rozsahu zrušit.

Činí tak při plném vědomí skutečnosti, že v těchto případech dotčenému vlastníkovi náhrada nepřísluší ani dle jiných předpisů stávající zákonné úpravy. V případě uplatnění náhrady škody podle občanského zákoníku by totiž nebyla splněna podmínka protiprávnosti (coby nutného předpokladu obecné odpovědnosti za škodu); na daný případ vůbec nelze aplikovat ani zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, či zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Řešení nepředstavuje ani ustanovení § 102 odst. 2 stavebního zákona, které sice náhradu za změny v území předpokládá, nicméně jeho věcná působnost je odlišná (vztahuje se toliko na náhradu za znehodnocení pozemků, jejichž určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního nebo regulačního plánu). Právě ve světle posledně zmiňovaného ustanovení je zřejmé, že mechanismus, který by (po provedené změně územně plánovací dokumentace) umožnil vlastníkům pozemků vyvolat řízení, v němž by se postavilo najisto, zda jim změnou funkčního využití těchto pozemků vznikla a újma a popřípadě by jim byla v odpovídající výši přiznána náhrada, zde existuje (byť je jeho účinnost odložena až k 1. 1. 2012). Nejvyšší správní soud přitom neshledává žádný důvod, proč by toto právo mělo být vyhrazeno pouze předem definované skupině vlastníků bez ohledu na to, že majetkovou újmu mohou utrpět i jiní vlastníci; je si ovšem vědom toho, že půjde v praxi o případy spíše výjimečné, na jejichž hodnocení v konkrétních věcech bude třeba nahlížet s maximální zdrženlivostí.

Nejvyšší správní soud považuje konečně za nutné vyjádřit se ke konkrétním dopadům tohoto rozsudku pro účastníky řízení pro futuro. Jak uvedl již výše, nepřísluší mu vyjadřovat se k rozsahu a způsobu poskytnutí kompenzace; tato otázka by ostatně vyvstala teprve za situace, kdy by odpůrce v nově schválené části územního plánu opětovně stanovil funkční využití nemovitostí navrhovatelky způsobem, který by výkon jejích vlastnických práv omezoval nad shora popsanou míru, kterou by jinak byla povinna snášet bez poskytnutí kompenzace. Konkrétnímu rozsahu tohoto omezení by pak musela proporcionálně odpovídat i poskytnutá náhrada, což již samo o sobě vylučuje za současné situace jakékoli úvahy soudu na toto téma. Lze tedy pouze v rovině obecné uvést, že nově schválená část územního plánu buď nesmí navrhovatelku omezit v rozsahu shora popsaném, nebo musí být takové omezení přijato až po dohodě s navrhovatelkou, jejíž součástí může být i dohoda o poskytnutí oboustranně akceptovatelné náhrady.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 101d odst. 5 s. ř. s., dle kterého nemá na náhradu nákladů řízení právo žádný z účastníků.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 5. února 2009

JUDr. Vojtěch Šimíček předseda senátu