2 Ans 8/2008-52

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce Mgr. M. Š., proti žalovanému Úřadu pro ochranu osobních údajů, se sídlem pplk. Sochora 27, Praha 7, zastoupenému JUDr. Martinem Vlčkem, CSc., advokátem se sídlem Anglická 4, Praha 2, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2008, č. j. 8 Ca 351/2005-18,

takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2008, č. j. 8 Ca 351/2005-18, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nečinností žalovaného. Tu stěžovatel spatřoval v tom, že žalovaný, kterému byl soudem postoupen stěžovatelův návrh, jímž se domáhal poskytnutí informací o všech osobních údajích stěžovatele zpracovávaných Finančním úřadem pro Prahu 5, nevydal v této věci rozhodnutí, ačkoli již lhůta 30 i 60 dnů marně uplynula. Městský soud žalobu zamítl s tím, že doručením stěžovatelova podnětu žalovanému nebylo zahájeno žádné správní řízení, které by muselo vyústit ve vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podnět podle § 21 odst. 3 a 4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a změně některých zákonů, je podle městského soudu pouze oznámením o skutečnostech, jež mohou být impulsem pro kontrolní a případně sankční činnost žalovaného.

Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti a jejím doplnění uplatňuje důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též s. ř. s. ). Předně namítá, že městský soud na danou věc nesprávně aplikoval současné znění zákona o ochraně osobních údajů (tj. po novelách vyplývajících ze zákona č. 439/2004 Sb., který nabyl účinnosti teprve dne 26. 7. 2004), přestože bylo řízení o jeho návrhu zahájeno již dne 22. 3. 2004 a ačkoli podle čl. II bodu 3 přechodných ustanovení zákona č. 439/2004 Sb. se řízení zahájené a neskončené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Městský soud nerespektoval ani právní názor vyjádřený k této problematice v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ans 4/2006-68. Navíc v obdobné věci téhož dne zaujal odlišný senát městského soudu (7 Ca) přesně opačný právní názor, a to v rozsudku č. j. 7 Ca 285/2005-19, jehož kopii stěžovatel doložil. Samotnou tuto skutečnost považuje stěžovatel za ústavně neakceptovatelnou a představující jurisdikční libovůli v rozhodování . Je totiž v rozporu se základní zásadou materiálního právního státu, kterou je předvídatelnost rozhodování státních orgánů (k tomu poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004, č. j. 2 Afs 47/2004-83). Dále upozorňuje na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1998, sp. zn. III. ÚS 268/98, podle něhož rovnost v právech ve vztahu k obecným soudům kromě jiného zakládá právo na stejné rozhodování ve stejných případech. Obdobně odkazuje i na rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. I. ÚS 98/04 a II. ÚS 566/05, podle nichž je třeba za porušení principu rovnosti v právech považovat ty případy, kdy soud neposkytne účastníkům ochranu v jejich základních právech a svobodách, ačkoli již takovou ochranu ve skutkově obdobných případech přiznal. Stěžovatel dále cituje podstatný obsah rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ans 4/2006-68, jehož závěry městský soud ignoroval, aniž by v rozsudku objasnil, proč tak učinil. Rozhodnutí městského soudu je pak podle stěžovatele nepřezkoumatelné, neboť není dostatečně odůvodněno.

Stěžovatel se domnívá, že dne 22. 3. 2004, kdy podal návrh na zahájení řízení (žalobu k obvodnímu soudu), bylo zahájeno řízení, přičemž účinky tohoto návrhu zůstaly zachovány i poté, kdy bylo řízení soudem zastaveno a věc byla postoupena žalovanému. Žalovaný tak byl povinen toto řízení řádným způsobem ukončit. Závěr městského soudu obsažený v napadeném rozsudku by znamenal, že ochrana osobních údajů není v kompetenci ani soudu ani správního orgánu. Taková výluka by vedla k odepření spravedlnosti. Právo na ochranu osobních údajů je zakotveno v čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, přičemž základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci a ve stanovených případech jiných orgánů (čl. 4 Ústavy a 36 odst. 1 Listiny). Právo obrátit se na orgán dozoru se žádostí o zajištění opatření k nápravě vyplývá též z čl. 22 a 28 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 65/46 ES ze dne 24. 10. 1995. Stěžovatel také uvádí, že právní názor zaujatý ve výše citovaném rozsudku osmého senátu Nejvyššího správního soudu je použitelný i po nabytí účinnosti zákona č. 439/2004 Sb. Jediný rozdíl přinesený novelou spočívá v tom, že kromě žalovaného se může subjekt údajů obrátit také na správce a zpracovatele osobních údajů, a to se žádostí o odstranění závadného stavu. Na žalovaného se může obrátit v případě, že žádosti nevyhoví správce nebo zpracovatel (§ 21 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů) nebo i přímo (§ 21 odst. 4 citovaného zákona). Žalovaný tak byl povinen o stěžovatelově návrhu rozhodnout, neboť nezáleží na volné úvaze správního orgánu, zda svoji pravomoc bude vykonávat či nikoli. Stěžovatel si je vědom, že je v § 21 odst. 5 zákona o ochraně osobních údajů po novele obsažena opět možnost domáhat se soudní ochrany práv v případě, že v důsledku zpracování osobních údajů subjektu údajů vznikla jiná než majetková újma. Na § 12 tohoto zákona však uvedené ustanovení jistě nedopadá a pokud by obstálo tvrzení žalovaného o nedostatku jeho pravomoci, neexistoval by žádný orgán, který by v dané věci mohl rozhodnout. Stěžovatel proto navrhuje, aby zdejší soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasí s napadeným rozsudkem. Nemůže se ztotožnit s tím, že by byl v dané věci nečinný, neboť v únoru 2006 zahájil (mj. i z podnětu stěžovatele) obecnou kontrolu finančních úřadů ve správním řízení a stěžovatele vyrozuměl jako oznamovatele dopisem ze dne 7. 2. 2006 o dalším postupu. Zmíněná kontrola stále probíhá. Ve vztahu k Finančnímu úřadu pro Prahu 5 požádal žalovaný stěžovatele o souhlas k nahlédnutí do jeho spisu, avšak stěžovatel vůbec nereagoval.

Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Stěžovatel výslovně uvádí, že uplatňuje důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení-[písm. a)] a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé-[písm. d)].

Ze spisu k tomu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 22. 3. 2004 k Obvodnímu soudu pro Prahu 5 žalobu, kterou se domáhal, aby mu Finanční úřad pro Prahu 5 poskytl informace o všech osobních údajích o něm zpracovávaných. Poukazoval k tomu na § 12 zákona o ochraně osobních údajů a na to, že se u finančního úřadu před podáním žaloby marně domáhal nápravy. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2005, č. j. 53 Co 417/2004-50 (k němuž se stěžovatel proti rozhodnutí obvodního soudu odvolal) bylo toto řízení zastaveno a po právní moci usnesení (2. 8. 2005) věc postoupena Úřadu pro ochranu osobních údajů, kterému byl spis spolu s návrhem doručen dne 18. 8. 2005.

Stěžovatel předně považuje rozhodnutí městského soudu za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a to proto, že se ve svém odůvodnění nevypořádal s tím, že jiný senát téhož soudu vydal v obdobné věci rozhodnutí zcela protikladné a nevypořádal se rovněž ani s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ans 4/2006-68. Ze spisu je zřejmé, že stěžovatelovy výtky jsou oprávněné, neboť se městský soud v napadeném rozsudku skutečně žádným ze zmíněných rozhodnutí nezabýval. Na druhou stranu uvedený postup nezpůsobuje v daném případě nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. K otázce nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny . Napadené soudní rozhodnutí pak takovými vadami zatíženo není, naopak je z něho zřejmé, jakým způsobem soud rozhodl a rovněž proč tak učinil, přičemž jeho závěry vyplývají ze soudního spisu. Soud se také řádně vypořádal se žalobními body, přičemž odlišná judikatura Nejvyššího správního soudu v žalobě ani v žádném jejím doplnění zmíněna nebyla. Je jistě nesprávné, jestliže se městský soud s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, které se týká obdobné věci, nevypořádal a neřídil se jím, nicméně tato skutečnost nečiní jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným. Stejně tak nemůže nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu způsobit to, že se v odůvodnění nezabýval rozhodnutím jiného senátu téhož soudu, které dospělo k odlišnému závěru. Tento stěžovatelův požadavek je v daném případě navíc nereálný, neboť předmětné rozhodnutí sedmého senátu městského soudu bylo vydáno v tentýž den, jako rozhodnutí napadené kasační stížností, a městský soud se jím tak zabývat ve svém rozhodnutí objektivně ani nemohl.

Jistě je třeba souhlasit se stěžovatelem v tom, že je v zájmu právní jistoty účastníků řízení žádoucí, aby soudy ve skutkově a právně obdobných věcech rozhodovaly obdobně. S ohledem na jeden ze zásadních principů soudního rozhodování-soudcovskou nezávislost (čl. 36 odst. 1 Ústavy), však nelze vyloučit, aby občas nedocházelo k situacím, kdy různé krajské soudy (někdy dokonce různé senáty jednoho soudu) rozhodují obdobné věci odlišným způsobem. K řešení takové situace je pak povolán právě Nejvyšší správní soud, který zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování soudů ve správním soudnictví (§ 12 s. ř. s.), a to rozhodováním o kasačních stížnostech a v odůvodněných případech též vydáním stanoviska (§ 19 s. ř. s.). Právě Nejvyšší správní soud je určen také k tomu, aby v řízení o kasační stížnosti vytkl krajskému soudu (Městskému soudu v Praze), že se v určité věci odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu. Takové pochybení však nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu nezpůsobuje a důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto nebyl shledán.

Zdejší soud se dále zabýval tím, kdy vůbec mělo být řízení o stěžovatelově návrhu zahájeno. V daném případě byl návrh podán 22. 3. 2004 u soudu občanskoprávního, toto řízení bylo zastaveno a věc byla postoupena žalovanému, jako orgánu příslušnému k jejímu projednání. V obdobné skutkové věci shodně rozhodl i zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve svém usnesení ze dne 6. 2. 2004, č. j. Konf 15/2003-24.

Dne 18. 8. 2005 obdržel žalovaný od soudu spis se stěžovatelovým návrhem. Podle § 18 odst. 2 v rozhodné době účinného zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) platí, že řízení je zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout. Zároveň je ovšem třeba přihlédnout k § 104 odst. 1 o. s. ř. věta druhá, podle něhož nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu, právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány. Těmito účinky je třeba chápat zejména to, že uvedeným postupem nedojde k propadnutí eventuálních lhůt stanovených pro podání návrhu. V nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 12. 1999, sp. zn. II. ÚS 89/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS č. 16, nález č. 185, je uvedeno, že zachovanými účinky podaného návrhu lze rozumět pouze to, že zde návrh je, takže se nemusí podávat nový a že se na tento návrh hledí tak, jako kdyby byl podán v den doručení žaloby soudu. Ústavní soud v citovaném nálezu dále uvádí, že jiné řešení by nebylo spravedlivé, neboť mnohé lhůty mohou uplynout dříve, než se soud začne vůbec věcí zabývat. Kromě toho, platí-li v právním státě zásada, že soud zná právo, bylo by absurdní připustit, aby šlo k tíži těch, kteří se na něj v důvěře v tuto zásadu obrátili, to, že tento soud po mnohdy víceletém soudním řízení dospěje nakonec k závěru, že není pravomocný o věci rozhodnout.

Z nálezu Ústavního soudu i z citovaného znění o. s. ř. tak nelze dovodit, že by se na návrh mělo hledět tak, jako by byl v den doručení soudu podán u správního orgánu. Jsou totiž zachovány toliko účinky podání, nikoliv doručení. Zjednodušeně lze popsanou situaci přirovnat k velmi dlouhému doručování prostřednictvím služeb pošty. Nastíněný postup nemá žádný vliv na den, kdy žalovanému podání došlo (18. 8. 2005), tedy den, kdy ve smyslu § 18 odst. 2 správního řádu bylo řízení zahájeno. Opačný výklad by vedl k absurdním situacím. Pokud by bylo řízení před správním orgánem v nyní souzeném případě zahájeno dne 22. 3. 2004, pak by rozhodnutí muselo být vydáno podle § 49 odst. 2 správního řádu do 30 (resp. 60) dnů, tedy ještě dříve, než byla věc žalovanému vůbec soudem předložena. Navíc s. ř. s. váže počátek jednoleté lhůty k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti na den, kdy marně uplynula lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí žalovaného (§ 80 odst. 1 a 2 s. ř. s.). V daném případě by tak tato lhůta stěžovateli skončila ještě před tím, než žalovaný vůbec věc od soudu obdržel. Jinými slovy řečeno: stěžovateli by lhůta k podání žaloby na ochranu proti nečinnosti uplynula ještě před tím, než by nečinnost žalovaného vůbec mohla nastat. I z tohoto důvodu je nezbytné počítat za den zahájení řízení 18. 8. 2005, kdy žalovaný obdržel stěžovatelův návrh.

Z výše řečeného je patrné, že na věc je třeba aplikovat ustanovení § 21 zákona o ochraně osobních údajů po novele provedené zákonem č. 439/2004 Sb., který nabyl účinnosti dne 26. 7. 2004 (řízení před žalovaným totiž bylo zahájeno až více než o rok později). Podle novelizovaného § 21 odst. 1 zákona každý subjekt údajů, který zjistí nebo se domnívá, že správce nebo zpracovatel provádí zpracování jeho osobních údajů, které je v rozporu s ochranou soukromého a osobního života subjektu údajů nebo v rozporu se zákonem, zejména jsou-li osobní údaje nepřesné s ohledem na účel jejich zpracování, může a) požádat správce nebo zpracovatele o vysvětlení, b) požadovat, aby správce nebo zpracovatel odstranil takto vzniklý stav. Zejména se může jednat o blokování, provedení opravy, doplnění nebo likvidaci osobních údajů. Podle odst. 2 platí, že v případech, kdy je žádost subjektu údajů podle odstavce 1 shledána oprávněnou, správce nebo zpracovatel odstraní neprodleně závadný stav. Podle odst. 3 nevyhoví-li správce nebo zpracovatel žádosti subjektu údajů podle odstavce 1, má subjekt údajů právo obrátit se přímo na Úřad pro ochranu osobních údajů. Konečně podle odst. 4 platí, že postup podle odstavce 1 nevylučuje, aby se subjekt údajů obrátil se svým podnětem na Úřad pro ochranu osobních údajů přímo.

Stěžovatelem uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 Ans 4/2006-67, dostupný na www.nssoud.cz, však posuzoval ustanovení zákona o ochraně osobních údajů před provedenou novelou. Již tehdy ovšem zdejší soud uvedl, že z legislativně technického hlediska není tento zákon zcela šťastný, nicméně z něj přesto plyne, že § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů zakládá subjektu údajů veřejné subjektivní právo obrátit se na Úřad pro ochranu osobních údajů se žádostí o opatření k nápravě. Novelizované znění § 21 z hlediska legislativní techniky nebylo krokem vpřed. Zákon totiž na straně jedné hovoří o žádosti (§ 21 odst. 1, 2, 3), na straně druhé hovoří o podnětu (odst. 4). Podnětem je ovšem rozuměno takové podání správnímu orgánu (na rozdíl od žádosti, resp. návrhu), které zpravidla nezakládá právo toho, kdo dal k zahájení řízení podnět, aby se úspěšně domáhal žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zahájení řízení, neboť podnět se podává v případech, kdy řízení může být zahájeno toliko ex offo (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2007, č. j. 4 Ans 6/2006-162, www.nssoud.cz).

V posuzovaném případě je ale třeba vyjít z toho, že podnětem míní zákon pouze takovou situaci, kdy subjekt údajů nevyužije subsidiárně postupu podle § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, tedy v případech, kdy se nejprve neobrátí na zpracovatele nebo správce. Pokud ovšem subjekt údajů, jak zákon označuje fyzickou osobu, k níž se osobní údaje vztahují, vyzve nejprve zpracovatele či správce neúspěšně k nápravě, hovoří již zákon pouze o žádosti a v principu se neliší od znění před uvedenou novelou. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel o nápravu u zpracovatele či správce pokusil, jak plyne ze spisu, je možno citovat závěry z rozhodnutí zdejšího soudu ve věci vedené pod sp. zn. 8 Ans 4/2006. V něm se uvádí, že § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů zakládá subjektu údajů veřejné subjektivní právo -právo obrátit se na Úřad s žádostí o zajištění opatření k nápravě. Tomuto veřejnému subjektivnímu právu subjektu údajů pak zcela logicky odpovídá povinnost Úřadu o jeho žádosti rozhodnout. Pokud zákon o ochraně osobních údajů v ustanovení § 21 odst. 1 dává subjektu údajů v případě, že bylo neoprávněně nakládáno s jeho osobními údaji, právo obrátit se na Úřad s žádostí o zajištění opatření k nápravě, spojuje s touto žádostí účinky návrhu na zahájení řízení a koncipuje zde tedy návrhové řízení. I v dalším lze pro stručnost odkázat na citované rozhodnutí.

Podle § 41 zákona o ochraně osobních údajů se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem postupuje podle správního řádu, pokud ustanovení tohoto zákona nestanoví jinak. Podle § 49 správního řádu v jednoduchých věcech, zejména lze-li rozhodnout na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, rozhodne správní orgán bezodkladně; v ostatních případech, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je správní orgán povinen rozhodnout ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, může ji přiměřeně prodloužit odvolací orgán (orgán příslušný rozhodnout o rozkladu); nemůže-li správní orgán rozhodnout do 30, popřípadě do 60 dnů, je povinen o tom účastníka řízení s uvedením důvodů uvědomit.

Rozhodnutí jistě nemůže být vydáno pouze na základě tvrzení obsaženého v návrhu; žalovaný musí v řízení zjistit, zda skutečný stav věci odůvodňuje vydání rozhodnutí o určitém obsahu. Nástrojem ke zjištění skutečného stavu věci jistě může být i kontrola; z hlediska posouzení nečinnosti správního orgánu je však rozhodující, zda kontrola skutečně byla zahájena a zda se jedná o úkon nezbytný co do jeho věcného či časového rozsahu. Nelze ani vyloučit, že kontrola či jiný způsob zjišťování skutečného stavu věci si vyžádá časový prostor přesahující zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí; v tom případě je třeba využít institutu prodloužení lhůty k rozhodnutí. Úvaha soudu o nečinnosti správního orgánu není jen prostým porovnáním běhu lhůty se skutečností, ale musí být podložena zjištěním, zda správní orgán v zahájeném řízení řádně a plynule pokračuje, či nikoliv. Tím se však městský soud, který vycházel ze zcela jiného charakteru návrhu i povinnosti žalovaného dosud nezabýval a je třeba,aby tak učinil v dalším řízení.

Městský soud tak pochybil, pokud shledal, že nečinnost žalovaného v dané věci nepřipadá v úvahu, a tedy je nezbytné jeho rozsudek zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§ 110 odst. 1, 3 s. ř. s).

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti městský soud rozhodne v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 16. prosince 2008

JUDr. Miluše Došková předsedkyně senátu