2 Ans 3/2013-82

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce JiNo, s. r. o., se sídlem Pardubice, Zámecká 17, zastoupeného JUDr. Ing. Tomášem Matouškem, advokátem se sídlem Hradec Králové, Dukelská 15, proti žalovanému Celnímu úřadu pro Pardubický kraj (dříve Celní úřad v Pardubicích), se sídlem Pardubice, Palackého 2659, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové-pobočka v Pardubicích ze dne 16. 1. 2013, č. j. 52 Af 33/2012-95,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci Králové-pobočky v Pardubicích domáhal ochrany před nečinností Celního úřadu v Pardubicích (nyní Celního úřadu pro Pardubický kraj), který, jak žalobce tvrdil, nevydal rozhodnutí o osvobození zničených vybraných lihových výrobků od daně z lihu podle § 71 odst. 1 písm. g) zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o spotřebních daních ), ačkoli ke zničení těchto výrobků došlo již v listopadu roku 2011. Jak vyplynulo z podané žaloby, Celní ředitelství v Hradci Králové (nyní Generální ředitelství cel), jakožto nadřízený správce daně, nezvolilo ani jednu z přípustných procesních variant předvídaných v § 38 odst. 3 a 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen daňový řád ), tj. nepřikázalo žalovanému zjednat nápravu, nepřistoupilo ke zjednání nápravy samo, ani žalobcův podnět neodložilo; namísto toho žalobcův podnět vyřídilo pouhým přípisem.

Krajský soud dospěl ve svém rozsudku k závěru, že žaloba není důvodná, neboť žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu [§ 79 a násl. soudního řádu správního (dále jen s. ř. s. )] nemůže nahrazovat jiné druhy soudních řízení, v nichž lze ochranu poskytnout jinými prostředky, například žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Krajský soud vycházel zejména ze zjištění, že dne 5. 6. 2012 se žalobce domáhal, aby nadřízený správce daně uložil žalovanému povinnost neprodleně vydat rozhodnutí, kterým budou vybrané výrobky osvobozeny od daně z lihu. Žalovaný reagoval vydáním rozhodnutí ze dne 7. 6. 2012, č. j. 9322-2/2012-066300-021, kterým řízení podle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu zastavil, neboť žádost o osvobození od spotřební daně vyhodnotil jako zjevně právně nepřípustné podání. Zároveň žalobce poučil o možnosti podat proti tomuto rozhodnutí odvolání, čehož také žalobce využil. Pokud tedy žalovaný konal a vydal rozhodnutí, přičemž adresát tohoto rozhodnutí pouze nesouhlasil s jeho obsahem, nemůže se domáhat poskytnutí soudní ochrany proti nečinnosti. Za činnost správce daně se považuje vydání správního rozhodnutí bez ohledu na to, zda je vyhověno požadavku účastníka řízení, či nikoli. Věcnou argumentací (tedy otázkou důvodnosti žádosti žalobce) je soud oprávněn se zabývat teprve v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, přičemž účinné prostředky obrany (tj. odvolání a žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s.) má žalobce k dispozici, a také je minimálně z části již využil. Z tohoto důvodu nemůže být postupem žalovaného krácen na svých právech. Krajský soud proto seznal, že žalovaný v dané věci nečinný nebyl a že na tom nemění nic ani fakt, že rozhodnutí o žádosti žalobce vydal teprve poté, co mu byl podnět k postupu podle § 38 daňového řádu doručen. Dodal však, že reagoval-li žalovaný na žádost o osvobození vybraných lihových výrobků od spotřební daně nejprve pouhým sdělením, pak jím svou činnost neukončil, ale učinil tak až zmíněným rozhodnutím ze dne 7. 6. 2012, č. j. 9322-2/2012-066300-021, jakkoli toto rozhodnutí není v souladu s představou žalobce.

Proti rozsudku krajského soudu brojí nyní žalobce (dále jen stěžovatel ) kasační stížností, opírající se o ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Stěžovatel v úvodu kasační stížnosti shrnuje, že Celní úřad v Pardubicích v červenci roku 2004 zajistil v lihovaru, který byl ve vlastnictví stěžovatele, vybrané lihové výrobky. V červnu 2006 rozhodl o jejich zabrání a v listopadu 2011 o jejich zničení. V návaznosti na to stěžovatel svým podáním ze dne 2. 3. 2012 mj. navrhl, aby žalovaný tyto zničené lihové výrobky osvobodil od spotřební daně; ohledně této žádosti celní úřad stěžovateli neformálně sdělil, že jeho požadavku nelze vyhovět, neboť na případy, kdy byly vybrané lihové výrobky zlikvidovány správcem daně pro nezákonné jednání daňového dlužníka, § 71 odst. 1 písm. g) zákona o spotřebních daních nedopadá. Stěžovatel následně požádal nadřízeného správce daně o ochranu před nečinností žalovaného, na které samotný žalovaný reagoval tím, že dne 7. 6. 2012 vydal rozhodnutí č. j. 9322-2/2012-066300-021, kterým řízení podle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu zastavil. V návaznosti na to sdělil nadřízený správce daně stěžovateli, že sám žalovaný zjednal nápravu, čímž považuje celou věc za vyřízenou. Stěžovatel s tímto závěrem nesouhlasí a namítá, že rozhodnutím žalovaného nebylo o jím podané žádosti nijak rozhodnuto, neboť se nejedná o rozhodnutí meritorní. Stěžovatel je přesvědčen, že žalovaný tímto způsobem pouze oddaluje svou povinnost o žádosti věcně rozhodnout; nadto se domnívá, že na jeho žádosti nic nepřípustného nebylo, a proto je postup podle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu vyloučen. Stěžovatel v této souvislosti cituje nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06 (všechny nálezy Ústavního soudu dostupné z http://nalus.usoud.cz), v němž bylo vysvětleno, že z hlediska právní jistoty platí pro interpretaci a aplikaci právních předpisů pro účely zjištění působnosti orgánů veřejné moci zvláštní právně-metodologická pravidla. Tento princip vylučuje existenci teleologických mezer, a to včetně tzv. zakrytých teleologických mezer (jde o případ, kdy je dikce právní úpravy širší, než vyžadují právní principy, hodnoty a účely, ze kterých tato právní úprava vychází; právní předpis tedy postrádá pravidlo, které by v souladu s teleologií příslušné právní úpravy stanovilo výjimku z příliš široce pojatého pravidla). Nástrojem uzavření této zakryté teleologické mezery je tzv. teleologická redukce, tedy odepření aplikace daného ustanovení na případy, na které sice dopadá jeho dikce, avšak nikoli smysl a účel. Právě popsaným způsobem postupoval žalovaný, dospěl-li k závěru, že § 71 odst. 1 písm. g) zákona o spotřebních daních aplikovat na stěžovatelův případ nebude, jakkoli na případ stěžovatele evidentně dopadá. Tento přístup je však žalovanému, jako orgánu veřejné moci, zakázán (viz bod 21 výše citovaného nálezu). Závěrem kasační stížnosti stěžovatel krajskému soudu vytkl, že i přes důraz zákonodárce na vydání rozhodnutí ve věci samé (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) aproboval postup žalovaného, který meritorní rozhodnutí dosud nevydal. Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 6. 2012, č. j. 9322-2/2012-066300-021, proto stěžovatel vnímá jako pouhou obstrukci. Včasné a účinné ochrany jeho práv může být dosaženo pouze osvědčením (a uložením) povinnosti žalovaného vydat meritorní rozhodnutí. Z výše uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

V doplnění kasační stížnosti stěžovatel informoval Nejvyšší správní soud o rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2013, č. j. 30 Af 23/2012-65, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 6. 2012, č. j. 9322-2/2012-066300-021, jakož i odvolací rozhodnutí Celního ředitelství Hradec Králové ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7295-2/2012-060100-21, jímž bylo odvolání stěžovatele zamítnuto. Tento rozsudek považuje stěžovatel za významný pro řešenou věc mj. i proto, že na str. 6 dospívá Krajský soud v Hradci Králové k závěru, že žaloba na nečinnost žalovaného byla podána oprávněně; nebyly totiž dány podmínky pro zastavení řízení pro zjevnou právní nepřípustnost a žalovaný měl o podání stěžovatele rozhodnout meritorně.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul dosavadní průběh daňových a na ně navazujících soudních řízení, jakožto dalších daňových a soudních řízení, které s nyní projednávanou věcí souvisejí (mj. věci vedené zdejším soudem pod sp. zn. 7 Afs 69/2007, 2 Afs 9/2010, 2 Afs 8/2010 či 2 Ans 3/2010). Z tohoto shrnutí vyplývá, že stěžovateli bylo nejprve zajištěno a posléze zabráno 133 209 litrů vybraných lihových výrobků (tekutin obsahujících líh), neboť jejich vlastník nebyl spolehlivě zjištěn. Stěžovateli pak byla uložena povinnost zaplatit spotřební daň ve výši 22 100 205 Kč, což dosud neučinil. Vybrané lihové výrobky byly po ukončení všech soudních řízení zlikvidovány a poté žalobce uplatnil osvobození od daně z lihu podle § 71 odst. 1 písm. g) zákona o spotřebních daních. Na tuto žádost reagoval žalovaný podrobně odůvodněným sdělením, v němž stěžovatele seznámil se svým právním názorem, proč nelze na jeho případ naposledy citované ustanovení zákona o spotřebních daních aplikovat. Stěžovatelův následující podnět k přijetí opatření na ochranu před nečinností posoudil žalovaný v kontextu předchozích podání a dospěl k závěru, že je na místě rozhodnout podle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu, neboť se jednalo o zjevně právně nepřípustné podání. Žalovaný má za to, že v dané věci zvolil správný procesní postup, který je nejen v souladu s daňovým řádem, ale který umožňuje stěžovateli uplatnit řádné opravné prostředky. Co se týče aplikace § 71 odst. 1 písm. g) zákona o spotřebních daních, uvádí, že toto ustanovení dopadá jak na případy, kdy není dodržena technologie výroby lihu na výrobky, které se zařazují pod kódy nomenklatury 2207 nebo 2208, a proto není možné tento (legálně) vyrobený líh distribuovat na trh, protože nesplňuje podmínky stanovené jinými právními předpisy, tak i na případy tzv. dokapu a úkapu vzniklého při (legální) výrobě lihu. Pokud by žalovaný přijal výklad předestřený stěžovatelem, muselo by být přiznáno osvobození od daně z lihu každému daňovému dlužníku, kterému bylo v důsledku nezákonného jednání vysloveno propadnutí nebo zabrání nezdaněného lihu a vyměřena spotřební daň. Z tohoto pohledu stěžovatel podal naprosto nepřípustné podání, navíc v době, kdy o jeho daňové povinnosti již bylo rozhodnuto a kdy se vlastníkem vybraných výrobků stal stát. Z výše uvedených důvodů trvá žalovaný na tom,

že jeho postup byl v souladu se zákonem o spotřebních daních i daňovým řádem, a navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

Před vlastním meritorním posouzením kasační stížnosti je nutno uvést, že v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, musel zdejší soud zohlednit fakt, že nově vykonává působnost žalovaného Celní úřad pro Pardubický kraj [§ 6 odst. 1 písm. i) tohoto zákona]. Nejvyšší správní soud tedy nadále jako s žalovaným jednal s tímto subjektem (viz § 69 s. ř. s).

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, věty první s. ř. s.

Kasační stížnost není důvodná.

Jak bylo již podrobně konstatováno výše, ratio stěžovatelovy argumentace spočívá v názoru, že jeho žádost o osvobození vybraných lihových výrobků od spotřební daně nebyla zjevně právně nepřípustným podáním, mělo o ní být rozhodnuto meritorně, a pokud se tak nestalo, měl krajský soud přikázat celním orgánům vydat rozhodnutí (o této žádosti) ve věci samé.

Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Ustanovení § 79 odst. 1, věty první s. ř. s., dle kterého ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nelze interpretovat stěžovatelem předestřeným způsobem. Umožňuje-li zákon soudu uložit správnímu orgánu povinnost vydat (pouze) rozhodnutí ve věci samé, nebo osvědčení, je tuto pravomoc nutno chápat tak, že zákonodárce především vylučuje možnost soudní ochrany v případech, kdy se vůbec nevede správní řízení (§ 9 správního řádu), ale jde jen o postup správních orgánů dle části čtvrté správního řádu (s jedinou výjimkou, kterou je vydávání osvědčení); pravomoc soudu není dána též v případech, kdy sice správní řízení probíhá, ale správní orgán je indolentní (jen) ve vztahu k rozhodnutí, jimiž se pouze upravuje průběh řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2 Ans 4/2004-116; všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Zákon tedy míří toliko na kategorii rozhodnutí, která mají správní řízení završit, jimiž správní řízení končí (byť nikoli nutně pravomocně). Takto nastavený rozsah pravomoci soudu je zcela logickým důsledkem obecně platného principu subsidiarity soudní ochrany, kdy účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany (viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 5. 2005, sp. zn. 2 Afs 98/2004, publikovaný pod č. 672/2005 Sb. NSS) s tím, že soudní ochrana je vyhrazena jen jako prostředek ultima ratio, kdy skutečně reálně hrozí zásah do sféry veřejných subjektivních práv právnické či fyzické osoby. V ostatních případech je ochrana práv těchto osob vyhrazena prostředkům správního (zde daňového) řízení [srov. § 38 odst. 1 písm. a), b) daňového řádu].

Přistoupil-li by soud na argumentaci stěžovatele, vedlo by to k naprosto absurdním důsledkům. Nelze totiž přehlédnout, že pokud by skutečně byly splněny podmínky pro vydání procesního rozhodnutí (usnesení), jímž by bylo správní (daňové) řízení ukončeno, musel by soud od existence takového rozhodnutí odhlédnout a zavázat správní (daňový) orgán k vydání jiného, meritorního rozhodnutí (rozhodnutí ve věci samé), a to i za situace, kdy by již bylo správní (daňové) řízení pravomocně skončeno (jako tomu bylo v nyní posuzované věci). Pokud je správní řízení skončeno, je pojmově vyloučeno vydávat jakákoli rozhodnutí, neboť rozhodování je výsledkem správního řízení (viz § 9 správního řádu). Stěžovatelova argumentace nutně vede k tomu, že by soud byl v rámci řízení vedeného dle části třetí hlavy druhé dílu druhého s. ř. s. povinen hodnotit, zda mělo být o žádosti účastníka řízení rozhodováno procesně či ve věci samé; podle toho by pak žalobu zamítal (naznal-li by, že procesní ukončení řízení je v souladu se zákonem, tzn. že zde není povinnost správního orgánu vydat meritorní rozhodnutí), nebo by žalobě vyhověl a nařídil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé, avšak bez toho, že by měl procesní nástroj k odklizení konečného procesního rozhodnutí. Správní soud by tak fakticky hodnotil zákonnost konečného správního rozhodnutí, což mu ovšem v tomto typu řízení vůbec nepřísluší. To ostatně zcela správně reflektoval i krajský soud, poukázal-li na konstantní judikaturu zdejšího soudu, dle které [s]oud při rozhodování o žalobách na ochranu před nečinností (§ 79 a násl. s. ř. s.) nepředjímá ani jakkoli nepresumuje meritorní rozhodnutí správního orgánu, neboť tato úvaha náleží pouze správním orgánům vedoucím příslušná správní řízení (rozsudek ze dne 2. 12. 2010, č. j. 5 Ans 11/2010-104).

Pokud tedy krajský soud neuložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, neboť dospěl k závěru, že za situace, kdy žalovaný přistoupil k vydání rozhodnutí o zastavení řízení podle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu, nelze pojmově o jeho nečinnosti hovořit, není jeho hodnocení věci co vytknout.

Krajský soud také zcela konsekventně poukázal na fakt, že stěžovateli není v dané věci odpírána soudní ochrana, neboť rozhodnutí o zastavení řízení může být podrobeno soudní kontrole, ovšem v jiném typu řízení. K přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zastavení řízení o nepřípustném podání dle § 27 odst. 1 písm. h) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZSDP ), jehož znění se v podstatných rysech shoduje se zněním nyní platného a účinného § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu, se Nejvyšší správní soud vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 20. 9. 2006, č. j. 2 Afs 221/2005-64, publikovaném pod č. 2051/2010 Sb. NSS, kde konstatoval, že [r]ozhodnutí o zastavení řízení podle § 27 odst. 1 písm. h) daňového řádu pro důvody uvedené v § 56a odst. 2 daňového řádu, není vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť pro užití tohoto postupu jsou stanoveny podmínky, jejichž naplnění je třeba věcně zkoumat. Jak dále z citovaného rozsudku vyplynulo, kategorii rozhodnutí o zastavení řízení podle § 27 ZSDP (a analogicky § 106 daňového řádu) není možné paušálně vyloučit ze soudního přezkumu jen proto, že nenaplňuje znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Soud je povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se takové rozhodnutí dotýká subjektivních práv či povinností žalobce. Proto je nutné v každém konkrétním případě posoudit, zda rozhodnutím o zastavení řízení mohlo dojít ke zkrácení práv stěžovatele úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Pro úplnost se sluší dodat, že v soudní praxi neexistují pochybnosti o tom, že tato kategorie rozhodnutí může být soudem přezkoumána; o tom svědčí zejména ustálená judikatura k ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, které je obsahově zcela shodné s dikcí ustanovení § 27 odst. 1 písm. h) daňového řádu (viz například rozsudek ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007-55).

Stěžovatel této možnosti využil, žalobou podanou v procesním režimu části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., napadl rozhodnutí odvolacího orgánu v této věci, a správní soud tuto žalobu věcně projednal. Jakkoli je stěžovatel přesvědčen, že rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2013, č. j. 30 Af 23/2012-65, kterým bylo jeho žalobě vyhověno a rozhodnutí o zastavení řízení bylo v obou instancích zrušeno, de facto aproboval jeho postup, kdy jako prostředek ochrany proti postupu žalovaného zvolil žalobu na ochranu proti nečinnosti, nelze mu dát zapravdu. Zmiňovaný rozsudek totiž naopak potvrzuje správnost úvah a závěrů uvedených v nyní přezkoumávaném rozsudku, podle nichž žalovaný nebyl nečinný, neboť o žádosti stěžovatele o osvobození lihových výrobků od spotřební daně rozhodl. Fakt, že toto jeho rozhodnutí (stejně jako rozhodnutí odvolacího orgánu) z hlediska zákona neobstojí, je již pro otázku posouzení (ne)činnosti žalovaného irelevantní. Posouzení, jakým způsobem měl žalovaný o žádosti rozhodnout, přesahují meze řízení o žalobě podle § 79 s. ř. s., i jakékoli úvahy nad tím, zda na daný skutkový stav lze či nelze aplikovat § 71 odst. 1 písm. g) zákona o spotřebních daních. Obdobně předčasné by bylo i posouzení, zda se žalovaný mohl aplikaci naposledy citovaného ustanovení zákona o spotřebních daních vyhnout za použití tzv. teleologické redukce, respektive zda tak skutečně učinil. Jak bylo již opakovaně konstatováno, pokud již bylo konečné správní rozhodnutí vydáno, otevírá se stěžovateli cesta k nápravě možných pochybení žalovaného postupem podle § 65 s. ř. s. To stěžovatel učinil a náležité ochrany se jeho právům dostalo v řízení, jež bylo zakončeno vydáním rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2013, č. j. 30 Af 23/2012-65.

Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost jako důvodnou, nezbylo mu, než ji za podmínek vyplývajících z ustanovení § 110 odst. 1, věty druhé s. ř. s., rozsudkem zamítnout.

O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka-žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se mu náhradu nákladu řízení nepřiznává.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 8. října 2013

JUDr. Miluše Došková předsedkyně senátu