1 As 97/2016-63

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Městská část Praha 7, se sídlem nábřeží Kpt. Jaroše 1000/7, Praha 7, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti: Skanska Delta Project Company, s. r. o., se sídlem Křižíkova 682/34a, Praha 8, zastoupené Mgr. Jiřím Oswaldem, advokátem se sídlem Bílkova 4, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 2. 2013, sp. zn. S-MHMP 1567698/2012/OST/No, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 13. 6. 2013, č. j. MHMP 494466/2013, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2016, č. j. 3 A 46/2013-102,

takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2016, č. j. 3 A 46/2013-102, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í městskému soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci a řízení před městským soudem

[1] Rozhodnutím Úřadu městské části Praha 7 ze dne 3. 9. 2012, č. j. MČ P7 26241/2012/OVT/Lub, sp. zn. SZ MČ P7 8622/2012/OVT/ob.99, byla umístěna stavba NEC-administrativní budova na pozemcích parc. č. 2415/21, 2415/22, 2415/23, 2415/32, 341/1, 351, 2274/1, 2278/1, 2328/1 a 2415/1 na nároží křižovatky ulic Argentinská a Plynární. Žalobkyně se proti rozhodnutí o umístění stavby odvolala, v záhlaví specifikovaným rozhodnutím je žalovaný částečně změnil a ve zbytku potvrdil.

[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou podanou k Městskému soudu v Praze. Namítala jeho nezákonnost podle § 99 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Rada hlavního města Prahy před vydáním rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry nevedla správní řízení, neměla vytvořeny podmínky pro kolektivní rozhodování správního orgánu a v řízení nejednala s žalobkyní jakožto jeho účastnicí. Rozhodnutí Rady hlavního města Prahy o udělení výjimky ze stavební uzávěry ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. S-MHMP 256755/2008 (dále jen rozhodnutí o výjimce ) se podle žalobkyně týkalo jiného záměru, než je stavba, která se povoluje umístit; a umísťovaná stavba zahrnuje jiné pozemky, než jsou uvedeny v rozhodnutí o výjimce, přičemž žadateli o vydání územního rozhodnutí vůbec výjimka udělena nebyla. Umísťovaná stavba se nachází v oblasti velkého rozvojového území Holešovice-Bubny-Zátory. Pro toto území má být pořízena podrobnější územně plánovací dokumentace nebo územně plánovací podklad. Umístěním stavby před pořízením podrobnější územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacího podkladu dojde k zásadnímu předurčení funkčního, prostorového a dopravního uspořádání, vzhledem k tomu, jak o rozměrově a objemově výrazný objekt se jedná. Žalobkyně proto navrhla zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí bylo navíc vydáno neexistujícímu subjektu.

[3] Městský soud v Praze žalobě vyhověl a v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil žalobou napadané rozhodnutí, včetně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

[4] Rozhodnutí Rady hlavního města Prahy o udělení výjimky ze stavební uzávěry posoudil jako rozhodnutí podkladové ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby, které mu přísluší přezkoumat podle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s. ř. s. ). Proti rozhodnutí o výjimce nelze podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nezakládá totiž práva a povinnosti osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení.

[5] Při samotném přezkumu rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry soud dospěl k tomu, že je rozhodnutí po věcné stránce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Není z něj patrné, jakými úvahami byl správní orgán veden. Zejména není zřejmé, jak usoudil o splnění zákonné podmínky neohrožení účelu stavební uzávěry. Nepřezkoumatelnost tohoto rozhodnutí způsobuje nezákonnost návazného rozhodnutí o umístění stavby. Nadto se soud vyjádřil k jednotlivým námitkám žalobkyně týkajícím se procesních aspektů tohoto rozhodnutí.

II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení

[6] Proti rozsudku Městského soudu v Praze podala kasační stížnost osoba zúčastněná na řízení (dále jen stěžovatelka ), a to z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s.

[7] Podle stěžovatelky městský soud nedostatečně odůvodnil závěr o přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s.

[8] Stěžovatelka dále věcně brojí proti posouzení rozhodnutí o výjimce jako subsumovaného aktu. Jedná se totiž o řetězený správní akt, u něhož přezkum není ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. možný, neboť je samostatně žalovatelný podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Nesprávný je i argument soudu, že toto rozhodnutí nezakládá práva a povinnosti samo o sobě, neboť umožňuje na příslušných pozemcích realizovat stavební činnost, která je jinak na základě vyhlášky č. 33/1999 Sb. hl. m. Prahy, o stavební uzávěře ve velkých rozvojových územích hlavního města Prahy, zakázána. Stěžovatelka nesouhlasí s aplikací závěrů rozšířeného senátu vyslovených v rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011-66. Povolení výjimky není subsumovaný akt podobně jako výjimka podle § 169 stavebního zákona, neboť bez rozhodnutí o povolení výjimky není možné záměr na dotčeném území vůbec realizovat. Navíc o povolení výjimky ze stavební uzávěry rozhoduje jiný správní orgán než o žalobou napadeném rozhodnutí a podle jiných hledisek; stavební úřad při vydávání územního rozhodnutí nemůže posuzovat účel stavební uzávěry. Lze-li samostatně přezkoumat opatření obecné povahy o stavební uzávěře, lze analogicky samostatně přezkoumat i rozhodnutí o výjimce z ní.

[9] Soud se nezabýval věcnou legitimací žalobkyně pro přezkum rozhodnutí o povolení výjimky. Nevypořádal se ani s otázkou ochrany dobré víry a práv nabytých stěžovatelkou. Stěžovatelka se domnívá, že se soud měl zabývat také příslušnou vyhláškou o stavební uzávěře, jejím zřízením a délkou jejího trvání.

III. Vyjádření účastníků a replika stěžovatelky

[10] Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že se plně ztotožňuje se závěry uvedenými v rozhodnutí městského soudu a kasační stížnost nepovažuje za důvodnou.

[11] Žalovaný ve vyjádření uvádí, že se s argumentací stěžovatelky v kasační stížnosti plně ztotožňuje. Nejedná se o subsumovaný správní akt, ale rozhodnutí, které vyhovuje přezkumu podle § 65 s. ř. s. Podle žalovaného představuje stavební uzávěra natolik výrazný zásah do vlastnického práva, že rozhodnutí o výjimce fakticky obnovuje původní stav a umožňuje výkon vlastnického práva uzávěrou neomezený. Má tedy vliv na práva a povinnosti subjektů.

[12] V replice stěžovatelka uvedla, že žalobkyně odsouhlasila zpětvzetí žaloby a odvolání. Žalobkyně se stěžovatelkou také uzavřela smlouvu o spolupráci, přičemž tímto bylo mezi účastníky územního řízení dosaženo dohody.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[13] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[14] Kasační stížnost je důvodná.

[15] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala nedostatečné odůvodnění závěru o přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s. Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu by se Nejvyšší správní soud musel zabývat podle § 109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti i bez výslovné námitky stěžovatele. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.

[16] V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud konstatuje, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry je subsumovaným správním aktem, který nezasahuje do práv a povinností dotčených osob a není proto samostatně soudně nepřezkoumatelný. Přitom odkazuje na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011-66. Není však zřejmé, jak soud k těmto závěrům dospěl.

[17] Nejvyšší správní soud se ve své dosavadní rozhodovací praxi zabýval povahou rozhodnutí o výjimkách z různých zákonných zákazů či jiných obecně platných zákonných režimů a navazující otázkou jejich soudní přezkoumatelnosti. Kromě výjimek z obecných požadavků na výstavbu podle § 169 stavebního zákona, se jedná zejména o výjimky ze zákazů dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, resp. ze zákazů podle bližších ochranných podmínek jednotlivých zvláště chráněných území podle téhož zákona.

[18] Městský soud v nyní projednávané věci bez dalšího převzal pro posouzení otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry podle § 99 odst. 3 stavebního zákona judikaturní závěry přijaté ve vztahu k výjimkám z obecných požadavků na výstavbu, vyjádřené v uvedeném rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011-66, aniž by však posoudil relevanci těchto závěrů pro posuzovaný případ. Neposoudil ani míru podobnosti posuzované věci s dalšími výjimkovými režimy, u nichž judikatura správních soudů dospěla k závěru o jejich samostatné soudní přezkoumatelnosti jako správních rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, č. j. 5 As 180/2015-51).

[19] Konkrétně bylo nezbytné posoudit, zda se může jednat o subsumpci rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry do územního rozhodnutí i v případě, že o ní (na rozdíl od výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, posuzované v citované věci rozšířeným senátem) vždy rozhoduje (i) v samostatném správním řízení a (ii) samostatným rozhodnutím nabývajícím právní moci a tedy i závaznosti a vykonatelnosti (iii) orgán odlišný od stavebního úřadu, rozhodujícího v samotném územním řízení. Návazně je nutno posoudit otázku právních důsledků rozhodnutí o výjimce pro všechny dotčené osoby i příslušné správní orgány, jestliže je jejím udělením pravomocně odstraněna překážka v možnosti umístění záměru, pro nějž byla výjimka udělena, spočívající do té doby právě ve vyhlášené stavební uzávěře. Pro vyslovení závěru o subsumpci rozhodnutí o výjimce bylo rovněž nutno posoudit otázku shody předmětu obou správních řízení, tedy řízení o výjimce ze stavební uzávěry a územního řízení.

[20] Posouzení samostatné soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry je přitom pro posuzovanou věc zásadní. V případě, že by bylo možno rozhodnutí o výjimce napadnout samostatně žalobou v správním soudnictví, nebylo by možno ji přezkoumat k žalobě proti následnému územnímu rozhodnutí podle § 75 odst. 2 s. ř. s. Přitom je podstatné, že to byly právě vady rozhodnutí o výjimce a řízení o ní, jež byly pro městský soud důvodem zrušení žalobou napadeného územního rozhodnutí.

[21] Pro úplnost kasační soud nepřisvědčuje námitce stěžovatelky o právní povaze výjimky ze stavební uzávěry jako opatření obecné povahy. Výjimka je udělována pro konkrétní případ, tedy dotčený pozemek, vymezený záměr a ve vztahu ke konkrétnímu žadateli. Možnost uplatnění vydané výjimky jinou osobou v téže věci je důsledkem věcné, nikoliv osobní povahy výjimky (rozhodnutí in rem, nikoliv ad personam). Není přitom podstatné, že sama stavební uzávěra je vydávána formou opatření obecné povahy. To odpovídá skutečnosti, že upravuje vztahy k dotčenému území pro neurčitý okruh všech osob, které by po dobu platnosti uzávěry měly v úmyslu v tomto území realizovat své stavební uzávěrou vyloučené či omezené záměry. Nijak to však neurčuje právní povahu výjimky.

V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti

[22] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (110 odst. 1 s. ř. s.). Nebude-li toto řízení zastaveno na základ zpětvzetí žaloby, tvrzeného v řízení o kasační stížnosti, je městský soud v dalším řízení vázán výše vysloveným právním názorem o nutnosti odůvodnění závěru o přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry při přezkumu územního rozhodnutí podle § 75 odst. 2 s. ř. s.

[23] Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 11. října 2017

JUDr. Marie Žišková předsedkyně senátu