1 As 8/2010-65

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Oživení, o. s., se sídlem Lublaňská 18, Praha 2, zastoupeno JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 23, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 29. 4. 2008, čj. 12/2008-510-RK/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2009, čj. 5 Ca 184/2008-38,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobce podal dne 15. 2. 2008 u žalovaného žádost o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Požadoval poskytnutí úplného textu všech dokumentů z 28. schůze vlády ze dne 13. 8. 2007 týkající se projednávání bodu č. 61 Návrh komplexního řešení systému výkonového a časového zpoplatnění na vybraných komunikacích v České republice , tj. zejména usnesení vlády č. 920/V a příslušného materiálu vlády čj. V279/2007. Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 2. 2008, čj. 100/2008-020-Z106/3, žádost žalobce odmítl na základě § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím. V odůvodnění uvedl, že požadovaný materiál byl z důvodu ochrany ekonomických zájmů ČR klasifikován stupněm utajení vyhrazené dle § 3 odst. 5 písm. c) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, a bodu 7 přílohy 1 nařízení vlády č. 522/2005 Sb., kterým se stanoví seznam utajovaných informací.

[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad. Ministr dopravy rozklad zamítl a potvrdil správnost prvoinstančního rozhodnutí. Dle ministra dopravy je pro posouzení žádosti určující, zda je požadovaná informace označena za utajovanou dle zákona č. 412/2005 Sb. Povinný subjekt nemůže posuzovat, zda požadovaná informace svým obsahem splňuje definici utajované informace, tj. zda její vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu ČR nebo může být pro tento zájem nevýhodné. Dokud je požadovaná informace dle sdělení odboru krizového řízení žalovaného označena jako utajovaná, je zřejmé, že důvod odepření poskytnutí informace trvá.

[3] Žalobce napadl rozhodnutí ministra dopravy žalobou u městského soudu. Ten v záhlaví označeným rozsudkem rozhodnutí ministra dopravy zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud dospěl k závěru, že je nezbytné, aby rozhodnutí o odepření informace dle § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahovalo kromě odkazu na příslušná ustanovení zákona č. 412/2005 Sb. a nařízení vlády č. 522/2005 Sb. i důvody, pro které informace vyžaduje utajení, byť i jen v obecné rovině. Musí z něho být zřejmé, že předmět žádosti svým obsahem fakticky odpovídá dané položce nařízení vlády a v čem spočívá riziko ohrožení ekonomických zájmů státu. Je třeba, aby z odůvodnění rozhodnutí, byť i jen v obecné rovině, vyplývalo, že informace je utajena v souladu se zákonem, nejde o svévolné utajení skutečností, které zákonné podmínky utajení nenaplňují. Soud musí mít v soudním řízení možnost uvážit o důvodech utajení požadované informace, které jsou uvedeny v odůvodnění správního rozhodnutí. Žalovaný se charakterem žádaného materiálu nezabýval, a to ani ve zcela obecné rovině. Ministr dopravy zcela odmítl zabývat se důvodností utajení. Z odůvodnění rozhodnutí o rozkladu nelze dovodit, že by ministr dopravy přezkoumával existenci a trvání důvodů utajení. Ministr dopravy toliko vycházel ze sdělení odboru krizového řízení. Vyjádření k žalobě pak nelze považovat za součást odůvodnění správního rozhodnutí. Městský soud dále poukázal na nález Ústavního soudu č. 105/2004 Sb. Na závěr uvedl, že lze přikázat správnímu orgánu poskytnout informaci dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, pouze pokud soud dojde k závěru, že důvody pro odepření informace uváděné správním orgánem neobstojí a neposkytnutí informace neospravedlňují. V opačném případě soud rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení.

II. Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[4] Žalobce (dále jen stěžovatel ) podal proti rozsudku městského soudu včasnou kasační stížnost. Namítá, že městský soud nijak nezdůvodnil, proč nenalezl podmínky pro zrušení obou sporných rozhodnutí a uložení povinnosti žalovanému poskytnout stěžovateli požadované informace dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z odůvodnění rozsudku není patrné, že by se soud zabýval samotným jádrem sporu, tedy tím, zda je předmět žádosti utajovanou informací. Soud byl přitom povinen se touto otázkou zabývat, mohl k ní provést dokazování. Na provedení dokazování však městský soud zcela rezignoval a založil tím mj. zásadní nerovnost mezi oběma účastníky v rovině ústavněprávní. Tím tedy zásadním způsobem porušil ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o vedení řízení před soudem, což mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[5] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že kasační stížnost nenaplňuje žádný z důvodů vymezených v § 103 s. ř. s. Dle jeho názoru městský soud zcela přesně uvedl důvody, pro něž žalovanému nenařídil poskytnout požadovanou informaci stěžovateli, a v této části se s rozsudkem v plné míře ztotožňuje. Ačkoliv soud nevyhověl žalobě v plném rozsahu, byl žalobce u soudu úspěšný a vydáním rozsudku byl splněn i účel žaloby. Navíc je věcí zvážení soudu, jaké rozhodnutí uzná za vhodné zrušit. Soud nedošel k závěru, že důvody pro odepření informace uváděné žalovaným neobstojí a neposkytnutí žádaných informací neospravedlňují. Žalovaný odkázal na precizní úvahy týkající se restriktivní aplikace § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyjádřené v rozsudku NSS ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003 -73. Na závěr žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[6] Kasační stížnost není důvodná.

[7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti (III.A.) a posléze její důvodností (III.B.).

III.A. Přípustnost kasační stížnosti

[8] Stěžovatelova námitka se týká odůvodnění rozsudku městského soudu, v němž není dle stěžovatele dostatečně vyjádřeno, proč městský soud nezrušil i prvoinstanční rozhodnutí a nepřikázal žalovanému poskytnout požadovanou informaci. Dále se měl městský soud dopustit vady řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí, jestliže v rozporu s § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nezjišťoval, zda jsou opravdu dány důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací. K této otázce pak nevedl ani žádné dokazování, ačkoliv to je v možnostech soudu. Městský soud měl přitom dle stěžovatele zrušit i prvostupňové rozhodnutí a nařídit žalovanému poskytnout stěžovateli požadované informace.

[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že práva podat kasační stížnost může vždy využít pouze ta procesní strana, které napadené soudní rozhodnutí neprospívá. Kasační stížnost proto musí směřovat proti výroku rozhodnutí, nikoliv pouze proti jeho důvodům (viz usnesení NSS ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads 57/2003-48, všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná na www.nssoud.cz). Tato obecně platná zásada je vyjádřena v § 104 odst. 2 s. ř. s., dle něhož je kasační stížnost směřující proti důvodům rozhodnutí soudu nepřípustná. Kasační stížnost je tedy přípustná tehdy, jestliže se stěžovatel domáhá jiného výroku rozhodnutí krajského soudu (viz rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70).

[10] Správní soudnictví je založeno na principu kasačním, což znamená, že krajský soud nemůže nezákonné správní rozhodnutí měnit ani nahrazovat vlastním rozhodnutím, nýbrž ho může pouze zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Výjimku v tomto směru představuje právo soudu moderovat trest uložený za správní delikt (viz § 78 odst. 2 s. ř. s.). Vedle rozhodnutí odvolacího správního orgánu lze dle okolností posuzovaného případu zrušit i rozhodnutí správního orgánu I. stupně (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). Tento postup je plně na úvaze soudu. Žalobce nemá právní nárok na zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Kasační stížnost, která napadá výlučně absenci výroku o zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně v rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího správního orgánu, směřuje toliko proti důvodům rozhodnutí. Kasační stížnost je proto nepřípustná. Je přitom nerozhodné, že v žalobním petitu žalobce požadoval rovněž zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106). Nejvyšší správní soud musel dále uvážit, zda lze tyto právní závěry aplikovat rovněž na nyní posuzovaný případ.

[11] Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., do soudního řízení správního vybudovaného na principu kasačním zavádí prvky principu apelačního (viz rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73, publ. též pod č. 1469/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89 ve věci OSMPB, občanské sdružení, publ. též pod č. 1532/2008 Sb. NSS). Toto ustanovení zní (zvýraznění doplnil NSS): Při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.

[12] Zatímco tedy § 78 odst. 3 s. ř. s. ponechává na úvaze soudu, zda spolu s rozhodnutím odvolacího správního orgánu zruší i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím žádný prostor pro úvahu soudu neposkytuje. Je-li splněna hypotéza § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím, je soud povinen rozhodnutí odvolacího správního orgánu i správního orgánu I. stupně zrušit a nařídit správnímu orgánu I. stupně poskytnout požadované informace (viz rozsudek ve věci OSMPB, cit. v bodě [11] shora). Žalobce má v tomto případě právní nárok požadovat, aby soud zrušil obě správní rozhodnutí a nařídil správnímu orgánu I. stupně poskytnout požadované informace. Právě existence uvedeného právního nároku žalobce a jemu odpovídající povinnosti soudu zásadním způsobem odlišuje daný případ od případu, na nějž se vztahuje právní názor vyslovený rozšířeným senátem v usnesení čj. 1 As 60/2006-106 (cit. v bodě [10] shora).

[13] Kasační stížnost, kterou stěžovatel napadá absenci výroků rozsudku městského soudu, jimiž by bylo vedle rozhodnutí odvolacího správního orgánu zrušeno i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a nařízeno správnímu orgánu I. stupně poskytnout požadované informace, směřuje proti výroku rozsudku, nikoliv pouze proti jeho důvodům. Městský soud je totiž povinen za splnění podmínek § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím zahrnout tyto výroky do výrokové části svého rozsudku. Důvod nepřípustnosti kasační stížnosti dle § 104 odst. 2 s. ř. s. tak není dán, stejně jako žádný jiný důvod nepřípustnosti, a proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost věcně projednal.

III.B. Důvodnost kasační stížnosti

[14] Stěžovatel uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu [důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] v tom směru, že městský soud nijak nezdůvodnil, proč nenalezl podmínky pro zrušení obou správních rozhodnutí a uložení povinnosti žalovanému poskytnout stěžovateli požadované informace.

[15] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku opakovaně vytkl žalovanému i ministru dopravy, že v jejich rozhodnutí není uvedena žádná úvaha o tom, zda stěžovatelem požadované informace svým obsahem splňují zákonnou definici utajované informace. V návaznosti na tento právní názor je třeba chápat i vysvětlení městského soudu, proč nemohl postupovat dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. K tomu městský soud uvedl, že tento postup přichází v úvahu jen tehdy, pokud soud dojde k závěru, že důvody pro odepření informace uváděné správním orgánem neobstojí a neospravedlňují neposkytnutí požadované informace. V opačném případě soud správní rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení.

Nejvyšší správní soud má za to, že se městský soud srozumitelně a dostatečně vyjádřil k tomu, proč nemohl postupovat dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato námitka stěžovatele je nedůvodná.

[16] Klíčovou námitkou stěžovatele je, že městský soud měl postupovat dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím a zrušit i rozhodnutí žalovaného a nařídit mu poskytnutí požadovaných informací. Jestliže tak neučinil, zatížil dle stěžovatele své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí [důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

[17] Podmínkami aplikace § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. A 2/2003-73 (cit. v bodě [11] shora, dále uvedený text viz též s. 168-169 Sb. NSS z roku 2008). Připustil, že toto ustanovení nabízí dvojí výklad. Dle prvního výkladu, k němuž se soud prozatímně přiklonil, lze rozhodnutí správních orgánů zrušit a nařídit poskytnutí požadovaných informací jen tehdy, jestliže je správní rozhodnutí přezkoumatelné. Druhý výklad vztahuje postup dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je rozhodnutí rušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Za těchto okolností se presumuje, že rozhodnutí neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti. Nejvyšší správní soud nicméně v citovaném rozsudku připustil, že pokud by v praxi docházelo k účelovému zneužívání nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, mohlo by dojít k posunu ve prospěch druhého z předestřených výkladů daného ustanovení (s. 169 tamtéž).

[18] Pro pořádek nutno upozornit, že ve věci OSMPB (cit. v bodě [11] shora) vyjádřil Nejvyšší správní soud právní názor, že krajský soud byl povinen postupovat dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě OSMPB však nebyla rozhodnutí správních orgánů stižena nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.

[19] Městský soud v nyní posuzované věci zrušil rozhodnutí ministra dopravy z toho důvodu, že se vůbec nezabývalo tím, zda požadované informace jsou utajovány v souladu se zákonem č. 412/2005 Sb. Konkrétně se jedná o to, zda utajované informace, jejichž poskytnutí je požadováno, fakticky odpovídají položce nařízení vlády č. 552/2005 Sb., pod níž byly formálně podřazeny, a zda existuje riziko možného ohrožení ekonomických zájmů státu, resp. v čem toto riziko spočívá. Posouzení těchto skutečností musí nalézt odraz v odůvodnění správního rozhodnutí, byť i jen v obecnější rovině. Tato otázka přitom byla stěžovatelem nadnesena v rozkladu proti rozhodnutí žalovaného. Městský soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí ministra dopravy je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že se správností tohoto závěru městského soudu nezabýval, neboť stěžovatel neuplatnil tomu odpovídající kasační námitku. To je ostatně zcela pochopitelné, neboť závěr městského soudu je stěžovateli ku prospěchu. Žalovaný proti rozsudku městského soudu kasační stížnost nepodal.

[20] Nejvyšší správní soud setrval při posuzování této kasační stížnosti na právním názoru vyjádřeném v rozsudku čj. A 2/2003-73 (cit. v bodě [11] shora). Městský soud nemohl přistoupit k aplikaci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, jestliže rozhodnutí ministra dopravy bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zavedení apelačních prvků do soudního řízení správního zákonem č. 61/2006 Sb. nezměnilo tu nejzákladnější charakteristiku tohoto řízení, kterou je retrospektivní přezkum správních rozhodnutí. Základním předmětem soudního řízení správního je i v tomto případě správní rozhodnutí, nikoliv žádost o poskytnutí informací. Podstatou soudního řízení pak je mimo jiné přezkoumání důvodů správního rozhodnutí. To ostatně výslovně potvrzuje i dikce § 16 odst. 4 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím, dle níž soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Soud tedy musí nepochybně nejprve přezkoumat důvody, na nichž je založeno rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve spojení s rozhodnutím o odvolání. Pouze v situaci, kdy je správní rozhodnutí přezkoumatelné, si může soud učinit vlastní úsudek o jeho zákonnosti a v návaznosti na to posoudit splnění podmínek pro postup dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud rozhodnutí ministra dopravy trpělo nedostatkem důvodů, bylo nepřezkoumatelné, což mělo za následek, že si městský soud nemohl učinit vlastní úsudek o zákonnosti postupu žalovaného a ministra dopravy. Nevyhnutelným následkem bylo zrušení rozhodnutí ministra dopravy a vrácení věci k dalšímu řízení. Tento nedostatek rozhodnutí ministra dopravy nemohl být odstraněn ani zopakováním či doplněním dokazování před městským soudem.

[21] Účelem zavedení apelačních prvků do jinak přísně kasačního typu řízení zcela jistě nebylo, aby soudy v každé jimi posuzované kauze samy aktivně vyhledávaly důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace či nahrazovaly důvody rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov. rozsudek čj. A 2/2003-73, cit. v bodě [11] shora). Tím by se soudy ocitly v pozici nalézacího orgánu se všemi důsledky, které s tím souvisí (např. odpovědnost za náležité zjištění skutkového stavu věci, odpovědnost za ochranu veřejných zájmů dle § 2 odst. 4 a § 50 odst. 3 správního řádu). Smysl § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba spatřovat v tom, že pokud nejsou naplněny důvody pro odmítnutí žádosti, které jsou přezkoumatelným způsobem vyjádřeny ve správním rozhodnutí, je soud povinen zrušit rozhodnutí odvolacího správního orgánu i správního orgánu I. stupně a přikázat správnímu orgánu I. stupně poskytnout žadateli požadované informace. To vede ke zrychlení celého postupu.

[22] Nejvyšší správní soud nicméně ponechává prostor pro aplikaci § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, obdobně jako tomu již učinil v rozsudku čj. A 2/2003 -73 (cit. v bodě [11] shora). To však pouze v těch situacích, kdy by správní orgány svévolně vydávaly nepřezkoumatelná rozhodnutí o odmítnutí žádosti s cílem vyhnout se aplikaci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Taková situace nastane obvykle například tehdy, pokud správní orgán opakovaně v téže věci vydá nepřezkoumatelné rozhodnutí. Jinými příklady mohou být situace, kdy správní orgán bude svévolně vydávat nepřezkoumatelná rozhodnutí buď vůči témuž účastníkovi v různých věcech, anebo vůči různým účastníkům ve vztahu k obdobné žádosti, aniž by v takovýchto věcech byly posuzovány složité právní otázky, respektive aniž by takovéto složité právní otázky již byly interpretovány správní judikaturou. Takováto svévole správních orgánů by představovala hrubé porušení ústavně zaručeného práva na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod).

[23] Nyní posuzovaný případ parametry vytčené v bodě [22] prozatím nesplňuje. Pakliže by však žalovaný či ministr dopravy i nadále vydávali nepřezkoumatelná rozhodnutí o žádosti stěžovatele, neřídili se závazným právním názorem vysloveným městským soudem ve zrušujícím rozsudku, bylo by namístě, aby soud postupoval dle § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím i v případě nepřezkoumatelného rozhodnutí.

[24] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu, že v daném případě nebyly splněny podmínky pro zrušení rozhodnutí žalovaného (vedle zrušení rozhodnutí ministra dopravy) a uložení povinnosti žalovanému poskytnout stěžovateli požadované informace. Námitka stěžovatele je proto nedůvodná.

IV. Závěr a náklady řízení

[25] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[26] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo. Žalovanému nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady převyšující běžnou administrativní činnost. Proto Nejvyšší správní soud nepřiznal žalovanému náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 24. března 2010

JUDr. Josef Baxa předseda senátu