1 As 38/2008-97

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce M. K., zastoupeného JUDr. Stanislavem Flaškou, advokátem se sídlem U Černé věže 3/66, České Budějovice, proti žalovanému Národnímu bezpečnostnímu úřadu, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 10. 2005, č. j. 1720/2005-NBÚ/07-SO, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2007, č. j. 9 Ca 276/2005-55,

takto:

I. Kasační stížnost s e zamítá.

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

Odůvodnění:

I.

Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále také stěžovatel ) domáhal zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 4. 10. 2005, č. j. 1720/2005-NBÚ/07-SO. Tímto rozhodnutím byla zamítnuta stížnost stěžovatele proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu (dále také žalovaný ) ze dne 27. 7. 2005, č. j. 33221/2005-NBÚ/PFO-P, o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň utajení Důvěrné . Obě rozhodnutí žalovaný odůvodnil tím, že u stěžovatele zjistil bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů (dále jen zákon o ochraně utajovaných skutečností ), ve znění účinném do 31. 12. 2005, neboť u něho shledal chování, které může mít vliv na jeho důvěryhodnost. Toto riziko spatřoval v dlouhodobém a vědomém porušování v rozhodné době platného § 152 odst. 2 písm. c) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (dále také služební zákon ), které spočívalo v tom, že stěžovatel byl jednatelem obchodní společnosti bez souhlasu služebního funkcionáře. Bezpečnostní riziko žalovaný spatřoval rovněž v tom, že výše uvedenou skutečnost stěžovatel neuvedl do bezpečnostního dotazníku.

Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku především označil za mezi účastníky nesporné, že stěžovatel v bodu 15 v doplňující části I. dotazníku pro bezpečnostní prověrku fyzické osoby neuvedl členství v orgánech organizací v posledních 5 letech. Za stěžovatelovu stěžejní námitku soud označil tvrzení, že u něho nemohlo být zjištěno bezpečnostní riziko ve smyslu § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností, neboť společnost CRI.MAR., spol. s r. o., jejímž jednatelem byl stěžovatel od 15. 3. 1994, nezačala provozovat žádnou z činností, jež měla jako předmět svého podnikání, stěžovatel neměl na rozhodování společnosti vliv a právní úprava služebního poměru a ochrany utajovaných skutečností jednoznačně neupravovala zákonnou povinnost žádat o souhlas příslušného služebního funkcionáře k účasti ve statutárním orgánu nefunkční obchodní společnosti, jakož i povinnost tuto skutečnost uvádět v bezpečnostním dotazníku. Tato stěžovatelova tvrzení jsou v rozporu s § 152 odst. 2 písm. c) služebního zákona, účinného v době, kdy stěžovatel prověrku podstoupil, jakož i v době rozhodování žalovaného. Návrh na výmaz své osoby z funkce jednatele obchodní společnosti a nařízení její likvidace podal stěžovatel až po provedení všech úkonů souvisejících s bezpečnostní prověrkou (po vyplnění bezpečnostního dotazníku a uskutečnění bezpečnostního pohovoru), žalovaný jej proto oprávněně nezohlednil. Stěžovatel byl bez souhlasu služebního funkcionáře statutárním orgánem obchodní společnosti, zároveň postupoval v rozporu s § 32 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných skutečností, protože v doplňující části I. bodu 15 bezpečnostního dotazníku uvedl nepravdivý údaj o tom, že není členem statutárního orgánu organizací. Stěžovatel tedy jednal vědomě a dlouhodobě v rozporu s § 152 odst. 2 písm. c) služebního zákona a tuto skutečnost neuvedl do bezpečnostního dotazníku. Tato zjištění představují bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností, podle kterého není bezpečnostně spolehlivou navrhovaná osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko-chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti. Bezpečnostní spolehlivost je totiž jednou z obligatorních podmínek pro vydání osvědčení pro stupeň utajení důvěrné ve smyslu § 18 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Pro splnění povinnosti policisty podle § 152 odst. 2 písm. c) služebního zákona je přitom nerozhodné, že obchodní společnost nikdy nezačala podnikat a byla od počátku nefunkční.

II.

Stěžovatel kasační stížností uplatnil kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Konkrétně uvedl, že společnost CRI.MAR. spol. s r. o., jejímž byl jednatelem, nevykazovala žádnou činnost a on sám též neprováděl jakoukoliv činnost spojenou se založenou společností. Společnost nebyla funkční, neboť většinový vlastník žil v cizině a nebylo možné se s ním spojit. Stěžovatel proto pokládal společnost de facto za umrtvenou a v průběhu let si skutečnost, že je jejím společníkem a jednatelem, ani neuvědomoval. Žil v domnění, že podnikáním se rozumí soustavná činnost prováděná podnikatelem vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost za účelem dosažení zisku. Vzhledem k tomuto ustanovení § 2 odst. 1 obch. zák. nejednal v rozporu se služebním zákonem ani interními předpisy Policie České republiky. Z téhož důvodu ani nevyvíjel snahu o zrušení předmětné obchodní společnosti a neuvedl tuto skutečnost v bezpečnostním dotazníku. Musel si být vědom, že k provedení bezpečnostní prověrky bude žalovaným lustrován a skutečnost, že je zapsán jako jednatel obchodní společnosti, vyjde najevo. Od doby, kdy byl zapsán v obchodním rejstříku jako jednatel společnosti, byl stěžovatel deset let ve služebním poměru u Policie České republiky, aniž by u něho kdokoli zpochybňoval bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Je proto nemyslitelné, že by jeho nadřízení o jeho funkci jednatele nevěděli a nevyvinuli na něho tlak směřující ke zrušení společnosti. Jakmile byl u bezpečnostní prověrky upozorněn na kolizi se zákonem, vyvinul veškerou aktivitu ke zrušení uvedené společnosti. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

Žalovaný ve svém písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ji považuje za nedůvodnou, a odkázal na odůvodnění rozsudku městského soudu, s nímž se ztotožnil. Stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl žádné nové skutečnosti, jimiž by se již žalovaný nebo soud v předchozím řízení nezabýval. Bezpečnostní riziko bylo u stěžovatele shledáno v jeho dlouhodobém a vědomém porušování příslušných ustanovení služebního zákona, přičemž bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností bylo bezpečnostním rizikem obligatorním, a žalovanému tak nebylo umožněno při jeho zjištění ho pominout, např. s odkazem na stěžovatelovo pozdější jednání. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

III.

Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout i bez návrhu.

Kasační stížnost není důvodná.

Přestože stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uplatnil kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., důvod uvedený pod písm. b) nijak nerozvedl ani nekonkretizoval, naopak v celé kasační stížnosti napadal toliko právní názor městského soudu. Nejvyšší správní soud proto musel posoudit právní otázku, zda je u stěžovatele dáno bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností ve znění do 31. 12. 2005. Předpokladem odpovědi na tuto otázku bylo posouzení otázek dílčích, a to jednak otázky, zda měl stěžovatel povinnost vyžádat si souhlas nadřízeného služebního funkcionáře, byl-li jednatelem obchodní společnosti, která však nevyvíjela žádnou činnost, a jednak otázky, zda měl tuto skutečnost za těchto okolností uvést v bezpečnostním dotazníku.

III/a

Podle § 152 odst. 2 služebního zákona (zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, platný do 31. 12. 2006, dále jen služební zákon ) musí mít policista souhlas služebního funkcionáře a) ke správě cizího majetku, b) k provozování živnosti nebo účasti na živnostenském podnikání nebo k vykonávání jiné výdělečné činnosti v pracovním nebo obdobném poměru, c) k členství v představenstvech, dozorčích radách nebo jiných orgánech obchodních společností či družstev.

Již z jazykového výkladu citovaného ustanovení je zřejmé, že v relevantní době platný služební zákon při vymezení činností, k nimž policista potřeboval souhlas služebního funkcionáře, neužíval pojmu podnikání ve smyslu § 2 odst. 1 obch. zák., na kterýžto pojem se odvolává stěžovatel. Přestože služební zákon zahrnuje téměř všechny kategorie podnikatelů dle § 2 odst. 2 obchodního zákoníku (s výjimkou osob, které provozují zemědělskou výrobu a jsou zapsány do evidence podle zvláštního předpisu), zahrnuje rovněž nepodnikatele, neboť požadavek souhlasu se vztahuje též na jinou výdělečnou činnost v pracovním či obdobném poměru. Pokud pod písm. c) citovaného ustanovení služební zákon vyžaduje souhlas služebního funkcionáře k členství v představenstvech, dozorčích radách nebo jiných orgánech obchodních společností či družstvech, pak nelze z ničeho dovodit, že by tato povinnost nastávala pouze při splnění jakýchkoli dalších předpokladů, v daném případě například až ve chvíli, kdy by společnost začala skutečně podnikat. Ústavnost obdobného právního názoru nezpochybnil ani Ústavní soud (k tomu srov. usnesení ze dne 14. 11. 2000, sp. zn. II. ÚS 398/2000, přístupné na http://nalus.usoud.cz/). Že si této skutečnosti byl vědom i sám stěžovatel, vyplývá ostatně i z jeho vyjádření v průběhu bezpečnostního pohovoru, v němž popsal svou (neúspěšnou) snahu po nástupu do služebního poměru souhlas získat (viz obdobně str. 12 napadeného rozsudku). Ostatně o absurdnosti názoru stěžovatele, který členství spojuje jen s faktickou podnikatelskou činností obchodní společnosti či družstva, platí obdobně závěry, které dále zaujal Nejvyšší správní soud k obdobné výkladové alternativě § 2 odst. 8 zákona o ochraně utajovaných skutečností (viz III/b níže).

Stěžovatelova námitka spočívající v tvrzení, že nebyl povinen žádat o souhlas služebního funkcionáře, byl-li jednatelem nefungující obchodní společnosti, tak není důvodná. Není totiž rozhodné, zda podnikatelskou činnost v obchodních společnostech či družstvech policista fakticky vykonává nebo je jeho členství v jejich orgánech pouze formální, respektive zda snad samotná společnost či družstvo fakticky podnikatelskou činnost nevykonává.

III/b

Bezpečnostní dotazník, který podle § 33 zákona o ochraně utajovaných skutečností (ve znění do 31. 12. 2005) stěžovatel coby navrhovaná osoba vyplňoval, obsahoval mj. dotaz na členství v organizacích [odst. 5 písm. e) uvedeného ustanovení], přičemž v souladu se zákonem výslovně požadoval uvedení údajů za posledních 5 let a v závorce vysvětloval, že členstvím je míněno např. členství ve statutárních orgánech či dozorčích radách. Již tedy samo vymezení otázky nevzbuzuje pochybnosti o tom, že stěžovatel byl povinen u ní svou funkci jednatele obchodní společnosti uvést. Ačkoli § 2 odst. 8 téhož zákona (ve znění do 31. 12. 2005) pojem organizace vymezoval jako právnickou osobu nebo fyzickou osobu podnikající za podmínek podle zvláštního zákona, nelze přijmout stěžovatelův názor, že jde jen o osoby fakticky podnikající ve smyslu § 2 odst. 1 obch. zák. Slovo podnikající je nutno vykládat v kontextu tohoto ustanovení, tedy ve smyslu právní existence daného subjektu, a tedy také právní možnosti tohoto subjektu podnikat. Výklad opačný by vedl k důsledkům, jež by byly v příkrém rozporu s principem právní jistoty a umožňoval by v podstatě aplikační svévoli. Takový výklad by totiž vyžadoval v případě každé jednotlivé organizace konkrétní posuzování toho, zda skutečně v daný okamžik podnikala, popřípadě kdy podnikat přestala atp. Takový požadavek by byl zjevně absurdní, a to tím spíše za situace, kdy jiný (a podle názoru Nejvyššího správního soudu správný) výklad slova podnikající směřuje ke zkoumání formální existence organizace, která je jednoznačně zjistitelná a podložená zápisem v obchodním nebo jiném rejstříku.

Stěžovatel proto byl povinen funkci jednatele společnosti CRI.MAR., spol. s r. o. v bodě 15 doplňující části I. bezpečnostního dotazníku uvést. Již v této souvislosti lze konstatovat, že jeho vysvětlení, proč tak neučinil, uvedená v kasační stížnosti, jsou značně rozporuplná. Na jednu stranu totiž tvrdil, že svou funkci jednatele společnosti si v souvislosti s výkonem náročné funkce příslušníka Policie České republiky a pro velký časový odstup od založení společnosti ani neuvědomoval, na druhou stranu ovšem absenci vyplnění příslušného bodu bezpečnostního dotazníku omlouval okolnostmi, jež vyžadovaly jasné uvědomění si této skutečnosti, totiž výše zpochybněným právním názorem, stejně jako prostým konstatováním, že to lze zjistit též z výpisu z Obchodního rejstříku.

III/c

Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení právní otázky, zda výše uvedená stěžovatelova pochybení žalovaný za právního stavu platného do 31. 12. 2005 správně vyhodnotil jako bezpečnostní riziko.

Na řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi se podle § 73 zákona o ochraně utajovaných skutečností nevztahoval správní řád, což ovšem neznamenalo, že řízení mohlo probíhat zcela bez pravidel a že by jeho výsledek mohl být výrazem libovůle rozhodujícího úřadu. Tento závěr je výsledkem opakovaného posuzování ústavnosti postupu při bezpečnostních prověrkách Ústavním soudem. Zejména lze poukázat na nález ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (č. 322/2001 Sb.), který akceptoval specifičnost tohoto řízení, ale jen v mezích ochrany ústavních práv občanů, jež musí být respektována, a zejména vedl k založení povinnosti negativní rozhodnutí zdůvodňovat. Obdobně se Ústavní soud vyslovil i v nálezu ze dne 25. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 28/02, publ. Sb. ÚS, sv. 30, str. 447 a násl., nálezu ze dne 25. 11. 2003, sp. zn. I. ÚS 577/01, publ. Sb. ÚS, sv. 31, str. 223 a násl., nálezu ze dne 17. 7. 2002, sp. zn. II. ÚS 241/01, publ. Sb. ÚS, sv. 27, str. 73 a násl., a nálezu ze dne 28. 6. 2002, sp. zn. IV. ÚS 615/01, publ. Sb. ÚS, sv. 26, str. 337 a násl. (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 8. 2. 2007, č. j. 2 As 38/2006-69, dostupný na www.nssoud.cz).

Stěžovatel požádal o vydání osvědčení pro stupeň utajení Důvěrné . Podle § 18 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně utajovaných skutečností mezi podmínky vydání osvědčení patří i bezpečnostní spolehlivost navrhované osoby. Ve vztahu k výše uvedeným rozhodnutím Ústavního soudu lze konstatovat, že řízení ústavní principy akceptovalo, jelikož stěžovatel měl možnost se vyjádřit k otázce, kterou žalovaný považoval za rozhodující (v bezpečnostním pohovoru, jenž se podle § 30 provádí, jsou-li při bezpečnostní prověrce zjištěny skutečnosti, které mohou být na překážku vydání osvědčení), a vydaná rozhodnutí byla žalovaným zdůvodněna.

Stěžovatel nebyl uznán bezpečnostně spolehlivým pro uvedení nepravdivých údajů při do bezpečnostního dotazníku a pro dlouhodobé a vědomé porušování § 152 odst. 2 písm. c) služebního zákona. Podle § 23 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností za bezpečnostně spolehlivou není považována navrhovaná osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko. Bezpečnostní riziko nelze chápat jen tak, jak je obecně vnímáno, tedy jako konkrétní jednání nebezpečné pro zájmy republiky. Bezpečnostní riziko se hodnotí i ve vztahu k osobě, která má chránit utajované skutečnosti, konkrétně podle odst. 2 písm. d) zákona se za bezpečnostní riziko považuje mj. i chování, které může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti, a to z hlediska, zda dotyčná osoba je dostatečně neovlivnitelnou, důvěryhodnou a schopnou utajení zachovávat (shodně shora cit. rozsudek NSS č. j. 2 As 38/2006-69).

V daném případě bylo jednání stěžovatele podřazeno pojmu chování, které může mít vliv na důvěryhodnost . Tento pojem zákon blíže nedefinuje (jedná se o neurčitý právní pojem) a taková definice ani není možná. Naplnění tohoto pojmu je věcí úvahy posuzujícího orgánu s přihlédnutím ke zjištěným skutečnostem a cílům zákona.

Nejprve tedy musí správní orgán vymezit, zda tento pojem byl naplněn, a poté, jaké závěry z toho plynou. I zde lze poukázat na již citované rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, podle něhož vymezení bezpečnostních rizik musí být značně obecné, neboť je zřejmé, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit a že je dokonce myslitelné, že některá bezpečnostní rizika se objeví zcela nově a naopak některá svým významem ustoupí do pozadí. Obecnost vymezení bezpečnostních rizik je proto plně namístě a v souladu se zmíněným zájmem státu.

Důvěryhodnost jako pojem v sobě obsahuje nejen zjištěnou skutečnost, ale i její motivaci a příčiny. Nejvyšší správní soud ve shora cit. rozsudku č.j. 2 As 38/2006-69 mj. konstatoval, že neuvedení některého údaje či uvedení nepravdivého údaje může mít za následek posouzení osoby jako nedůvěryhodné, a tudíž bezpečnostně rizikové. V dotazníku je třeba [ ] uvést řadu údajů, které jsou různého významu a různé závažnosti. Jistě ale nelze srovnávat význam pochybení např. v údaji o léčení ze závislosti s údajem o datu sňatku, přičemž v obou případech se jedná o údaje povinné. [ ] S ohledem na rozsah uváděných údajů a různorodost významu jednotlivých údajů nelze podle názoru Nejvyšší správního soudu považovat jakýkoliv chybějící či chybný údaj za výraz nedůvěryhodnosti osoby, stejně tak jako nelze odhlížet od důvodů, které k tomu vedly. Tyto důvody jsou totiž nedílnou součástí hodnocení důvěryhodnosti žadatele. Z toho lze tedy vyvodit právní závěr, že neuvedení určité skutečnosti při nástupu do zaměstnání a do bezpečnostního dotazníku neznamená samo o sobě bezpečnostní riziko. Úvaha o tom, zda jde o chování, které může mít vliv na důvěryhodnost prověřované osoby, musí tedy vycházet vždy i z okolností takového jednání a ze závažnosti neuvedené informace.

Bylo-li by tedy ve stěžovatelově případě shledáno bezpečnostní riziko jen na základě skutečnosti, že pozici jednatele obchodní společnosti neuvedl v bezpečnostním dotazníku, bylo by možné jeho námitku uznat důvodnou, neboť pro snadnou zjistitelnost této skutečnosti z Obchodního rejstříku a pro konkrétní okolnosti případu lze připustit, že by se mohlo jednat o pouhé stěžovatelovo opomenutí. Žalovaný nicméně spatřoval snížení stěžovatelovy důvěryhodnosti i v dlouhodobém a vědomém porušování § 152 odst. 2 písm. c) služebního zákona. Tomuto závěru nelze nic vytknout, neboť-jak bylo uvedeno výše-stěžovatel povinnost žádat o souhlas služebního funkcionáře měl, byl si jí vědom, ale přesto ji dlouhodobě neplnil. Na tom nic nemění ani možná povědomost nadřízených služebních funkcionářů o této skutečnosti (na což stěžovatel poukazuje), protože pro posouzení věci je rozhodná důvěryhodnost samotného stěžovatele. Na dlouhodobé protiprávnosti postavení stěžovatele možnost služebních funkcionářů jednoduše nahlédnout do obchodního rejstříku nemůže nic změnit. Ostatně nelze po těchto funkcionářích dost dobře požadovat, aby takovýmto způsobem neustále či opakovaně lustrovali všechny podřízené policisty. Nutno zdůraznit, že důvěryhodnost je kategorií objektivní, která je též spojena se zásadním zákazem činností uvedených v § 152 odst. 2 v dané době platného služebního zákona (s výhradou možného souhlasu služebního funkcionáře); nelze tu ani pominout specifickou povahu služby u policie a vnímání této služby veřejností, což vše také v daném kontextu dotváří pojem důvěryhodnosti.

IV.

Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud správně posoudil právní otázku, zda u stěžovatele bylo oprávněně shledáno bezpečnostní riziko podle § 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Kasační stížnost byla proto jako nedůvodná podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítnuta.

O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo, žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval a ani soud z obsahu spisu žádné náklady převyšující rámec jeho běžné administrativní činnosti neshledal. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. července 2008

JUDr. Josef Baxa předseda senátu