1 As 167/2014-64

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci navrhovatele: Z. K., zastoupený Mgr. Viktorem Klímou, advokátem se sídlem Melantrichova 20, 101 00 Praha 1, proti odpůrci: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, 110 01 Praha 1, o návrhu na zrušení rozhodnutí Zastupitelstva hlavního města Prahy o námitkách navrhovatele proti změně Z-1415/07 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, zahrnutého do Opatření obecné povahy hlavního města Prahy č. 38/2014, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2014, č. j. 11 A 93/2014-34,

takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2014, č. j. 11 A 93/2014-34, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Navrhovatel učinil dne 11. 6. 2014 k Městskému soudu v Praze podání, které označil jako žalobu podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s. ř. s. ), proti v záhlaví specifikovanému rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatele. Poukázal na skutečnost, že napadené rozhodnutí bylo vydáno poté, co předchozí rozhodnutí o jeho námitkách bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2013. č. j. 3 A 1/2010-94. Uvedl, že vlastní 48 pozemků zapsaných na listu vlastnictví č. 131, vše v katastrálním území Křeslice, z nichž některé byly dotčeny shora označenou změnou územního plánu, jíž byla vymezena veřejně prospěšná stavba a vyhlášena retenční nádrž a dešťová usazovací nádrž jako veřejně prospěšná stavba. Namítal, že odpůrce v návaznosti na zrušující rozsudek sice zdánlivě podrobněji odůvodnil svá jednotlivá zamítavá rozhodnutí o dílčích námitkách, podle jeho přesvědčení jsou však jak rozhodnutí o námitkách, tak i změna Z-1415/07 nezákonná.

II. Právní názor krajského soudu

[2] V záhlaví označeným rozsudkem Městský soud v Praze zrušil opatření obecné povahy hlavního města Prahy č. 38/2014 v části změny Z-1415/07 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Dospěl k závěru, že námitky jsou částečné důvodné.

[3] Navrhovatel se z odůvodnění napadeného rozhodnutí nedozvěděl žádné konkrétní skutkové či právní důvody, pro něž je nezbytné předmětnou stavbu (částečně nedokončenou, částečně dosud vůbec nerealizovanou) dokončit v režimu veřejně prospěšné stavby. Z rozhodnutí není jednoznačně patrno ani proč byl předmětný pozemek navrhovatele do veřejně prospěšné stavby zahrnut (přes vnitřně rozporné odůvodnění žalovaného, že zamýšlená stavba zasahuje do pozemku minimální rozlohou). Tyto dvě zcela zásadní a stěžejní námitky, které navrhovatel vznesl a poměrně podrobně specifikoval, byly podle názoru soudu v odůvodnění žalovaného rozhodnutí vypořádány zcela nedostatečně a neumožňují jejich vlastní věcný přezkum.

[4] Z obsahu spisového materiálu dále není patrno, na základě jakých podkladů (kromě výkresu z mapy) odpůrce dospěl k závěru o nezbytnosti realizace stavby právě v daném konkrétním rozsahu a na konkrétních pozemcích, není z něho ani zřejmé, zda a s jakým výsledkem se správní úřad zabýval vlivem zamýšlené stavby z pohledu nezbytnosti a nutnosti konkrétních protipovodňových opatření a tato ničím nepodložená tvrzení žalovaného úřadu jsou v bezprostředním rozporu s tím, co navrhovatel uváděl nejen v podaných žalobách ve správním soudnictví, ale již v uplatněných námitkách. Uvedené nedostatky odůvodnění činí žalobou napadené rozhodnutí částečně nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a jsou proto důvodem k vydání výroku soudu o zrušení napadeného opatření obecné povahy podle ustanovení § 101d s. ř. s.

III. Obsah kasační stížnosti

[5] Rozsudek městského soudu napadl odpůrce (dále jen stěžovatel ) včasnou kasační stížností z důvodů, jež podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[6] Dle stěžovatele městský soud pochybil, jestliže uvedl, že nebyly sděleny důvody, proč je nedokončená stavba dokončována v režimu veřejně prospěšné. Stavba totiž není v režimu veřejně prospěšné dokončována, jako taková je řešena od samého počátku, což dokládá spisový materiál. Z textu odůvodnění rozhodnutí o námitkách zřetelně vyplývá, že stavba splňuje náležitosti pro zařazení pod definici dle § 2 odst. 1 písm. l) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Stěžovatel proto považuje odůvodnění soudu za chybné a v rozporu se zákonem.

[7] Stěžovatel dále namítal zmatečnost napadeného rozsudku, kterou demonstroval na tvrzení soudu, že [s]právní uvážení, tj. hodnocení rozhodných skutečností rozhodujícím správním orgánem, nebylo v daném případě soudem shledáno v rozporu s obsahem spisového materiálu a odlišný náhled účastníka řízení na způsob hodnocení rozhodujících skutečností správním orgánem není sám o sobě důvodem pro zrušení rozhodnutí. V dané věci nebylo zjištěno, že by závěry správního orgánu nebyly podloženy dostatečně skutkovými zjištěními nebo s nimi byly v rozporu či že by se správní orgán nevypořádal se všemi odvolacími námitkami žalobce. Závěry, k nimž správní orgán dospěl při hodnocení rozhodujících skutečností, nejsou v rozporu se zásadami logického myšlení a uvažování. Na dalším místě pak soud uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné výhradně pro nedostatek odůvodnění jednotlivých žalobcem formulovaných námitek. pokračování

[8] Dále stěžovatel uvedl, že dle § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Vzhledem k tomu, že žaloba byla podána proti rozhodnutí o námitkách a nikoli proti opatření obecné povahy, rozhodoval soud nad rámec žaloby, v rozporu se zákonem.

IV. Vyjádření ke kasační stížnosti

[9] K stěžovatelem namítané veřejné prospěšnosti stavby od počátku navrhovatel uvádí, že na místě samém, nazývaném stěžovatelem jako vodní nádrž Dobrá voda, se nachází retenční nádrž ve větvi D . Jde o stavbu, na niž bylo dne 10. 5. 1978 vydáno rozhodnutí o umístění stavby 3. stavba základny stavební výroby Uhříněves-Měcholupy a následně dne 5. 2. 1980 povolení, jež je současně povolením na stavbu retenční nádrže D k zachycení dešťových vod. Navrhovateli není známo, z čeho stěžovatel dovozuje, že od samého počátku šlo o veřejně prospěšnou stavbu, jestliže jen její název toto tvrzení vylučuje. Poukazuje rovněž na skutečnost, že zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 1982, tento pojem neznal. Je dle něj nesporné, že předmětná stavba nebyla nikdy dokončena ani využívána, natož aby sloužila k ochraně území obce, kraje nebo státu.

[10] K namítané zmatečnosti uvádí, že stěžovatelem uváděné pasáže jsou vytrženy z kontextu a citovány v opačném pořadí. Na jiném místě, mezi citovanými pasážemi, městský soud explicitně uvedl až na výjimky uvedené soudem v tomto odůvodnění rozsudku výše.

[11] K poslední námitce stěžovatele poukazuje navrhovatel na odůvodnění napadeného rozsudku, z něhož plyne, že závěrečný návrh, jímž se navrhovatelé domáhají zrušení konkrétně vymezené části územního plánu, je zcela v souladu s požadavky zákona

V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[12] Kasační stížnost je podle ustanovení § 102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[13] Na základě ustanovení § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.

[14] Kasační stížnost je důvodná.

[15] Nejprve se musel soud zabývat námitkou tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu; teprve pokud by této výtce nepřisvědčil, mohl by zkoumat námitky směřující do právního posouzení věci samé, neboť pouze v případě přezkoumatelného rozhodnutí je zpravidla možno hodnotit i jeho zákonnost. Nepřezkoumatelnost je vadou natolik závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat ex officio, tedy i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal (srov. § 109 odst. 4 s. ř. s.).

[16] Stěžovatel jeden z tvrzených důvodů kasační stížnosti podřadil pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., přičemž citoval pasáže odůvodnění rozsudku městského soudu, na jejichž základě dovozoval zmatečnost tohoto rozhodnutí. Zmatečnost řízení je však vymezena v § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., přičemž zákon taxativně vymezuje čtyři základní případy, kdy lze na zmatečnost usuzovat, a to pokud ve věci zcela chyběly podmínky řízení, rozhodoval soudce vyloučený pro podjatost podle § 8 s. ř. s., rozhodoval nesprávně obsazený soud (senát

či samosoudce), bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce. Ostatní vady v postupu krajského soudu bude nutno řadit pod důvod kasační stížnosti obsažený v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[17] Pod tentýž důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze zařadit rovněž stěžovatelem namítané rozhodování městského soudu ultra petitum, které stěžovatel nepodřadil pod konkrétní ustanovení právního předpisu (§ 103 odst. 1 s. ř. s.). Takový postup by byl jinou vadou řízení před soudem, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d)]. Ze zásady iura novit curia jednoznačně plyne, že stěžovatel není povinen podřadit tvrzené důvody kasační stížnosti pod konkrétní ustanovení právního předpisu (§ 103 odst. 1 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud proto námitku posoudil dle jejího obsahu.

[18] Při posuzování přezkoumatelnosti napadeného rozsudku vycházel Nejvyšší správní soud z ustálené judikatury Ústavního soudu [např. nálezu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, či ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, podle níž jedním z principů, které představují součást práva na spravedlivý proces, je i povinnost soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit. Z odůvodnění rozhodnutí musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné soudní rozhodnutí totiž nedává záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle či způsobem porušujícím právo na spravedlivý proces [viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 nebo 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02].

[19] K otázce nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost se pak Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013-25, v němž uvedl, že [R]ozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných speciálních případech.

[20] S tímto kasačním důvodem je však nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům soudu a účastníků řízení.

[21] S ohledem na výše uvedené kasační soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k závěru, že jeho odůvodnění požadavkům přezkoumatelnosti neodpovídá. Napadený rozsudek trpí nedostatky, které jej činí nepřezkoumatelným ve smyslu výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu.

[22] Z předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že navrhovatel označil svůj návrh jako žalobu podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách. Tomuto označení odpovídá i petit, v němž navrhuje zrušení rozhodnutí o námitkách ze dne 11. 1. 2010 proti Změně Z-1415/07 pokračování

Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, zahrnuté do Opatření obecné povahy hlavního města Prahy č. 38/2014, které nabylo účinnosti 17. 4. 2014.

[23] Městský soud vyzval navrhovatele, kterého označuje jako žalobce, k zaplacení soudního poplatku za žalobu podle položky č. 18, odst. 2 písm. a) sazebníku soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Dále vyzval stěžovatele k předložení spisového materiálu a zasláním písemného vyjádření k žalobě, to vše s odkazem na § 74 s. ř. s., upravující projednání žaloby. Tento postup nasvědčoval tomu, že městský soud vedl řízení o žalobě.

[24] V rozhodnutí konstatoval, že přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení před odpůrcem (jehož nesprávně označuje za správní úřad) z hlediska žalobních námitek, uplatněných v podané žalobě, a při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí (§ 75 s. ř. s.). Následně uvedl, že věc posoudil tak, že se žalobce žalobou domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí o námitkách.

[25] Následně městský soud uvedl, že se před meritorním posouzením věci musel nejprve zabývat splněním procesních podmínek. Není dle něj sporu, že napadené usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 38/2014 skutečně představuje opatření obecné povahy, které bylo zákonem předepsaným způsobem vydáno i publikováno. Zcela v souladu s požadavky zákona (ustanovení § 101a odst. 1 soudního řádu správního) je též závěrečný návrh, kterým se žalobce domáhá zrušení konkrétně vymezené části územního plánu a části změny č. Z-1415/07.

[26] Poté městský soud ověřoval, zda je navrhovatel v řízení o zrušení opatření obecné povahy aktivně legitimován, přičemž dospěl k závěru, že tato podmínka je splněna vzhledem k tomu, že navrhovatel je vlastníkem nemovitostí dotčených napadenou změnou územního plánu, přičemž současně namítá, že v důsledku jejího vydání došlo ve vztahu k těmto nemovitostem k zásahu do jeho práv.

[27] Po konstatování splnění všech procesních podmínek řízení přistoupil městský soud k projednání a rozhodnutí o žalobě, za které považoval posouzení souladu předmětného opatření obecné povahy se zákonem. V řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a až 101d s. ř. s. je soud vázán skutkovými, nikoli však právními důvody žaloby. Následně přistoupil k provedení algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. V závěru citoval přesné znění § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. a uvedl, že shledal žalobu žalobce částečně důvodnou a proto žalobou napadené rozhodnutí zrušil ke dni vydání rozsudku.

[28] Z takto provedené rekapitulace průběhu řízení a úvah obsažených v odůvodnění napadeného rozsudku je patrná rozpornost postupu i rozhodování městského soudu. Přesto, že v záhlaví vymezil předmět řízení jako žalobu proti rozhodnutí a postupoval dle ustanovení upravujících řízení o žalobě, výrok i odůvodnění vč. citovaných ustanovení upravujících řízení o zrušení opatření obecné povahy je v neshodě s takto vymezeným předmětem řízení i s petitem. Jednotlivé části odůvodnění se navzájem popírají, přičemž městský soud tento zvrat ani svůj postup nikterak neodůvodnil.

[29] Podle § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, je rozhodnutí o námitkách uvedeno jako součást opatření obecné povahy, které musí obsahovat vlastní odůvodnění. Zahrnutí rozhodnutí do opatření obecné povahy je odrazem specifického postupu předcházejícího vydání tohoto opatření, v jehož rámci jsou námitky vypořádávány. Rozhodnutí o námitkách však nelze s opatřením obecné povahy ztotožňovat, jedná se o samostatný výstup orgánu veřejné správy, individuální správní akt, který je od opatření obecné povahy věcně oddělitelný (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová-Bova Polygon, 2011, s. 1368).

[30] Aby však byl individuální správní akt soudně přezkoumatelný, musí podle ustálené judikatury vykazovat tzv. materiální znaky rozhodnutí. Otázkou, zda konkrétně rozhodnutí o námitkách podaných proti návrhu územního plánu (respektive jeho změny) lze samostatně podrobit soudnímu přezkumu, se již Nejvyšší správní soud vícekrát zabýval (srov. rozsudek ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62, a usnesení ze dne 27. 10. 2010 č. j. 2 Ao 5/2010-24).

[31] V posledně citovaném rozhodnutí dospěl kasační soud k závěru, že rozhodnutí o námitkách, pojaté do odůvodnění opatření obecné povahy, je z materiálního hlediska samostatným správním rozhodnutím, jehož soudní přezkum není a priori vyloučen.

[32] V témž rozhodnutí však Nejvyšší správní soud zdůraznil, že je vždy nutno posuzovat, zda k tomuto dotčení došlo již samostatným rozhodnutím o námitkách, nebo až územním plánem, tedy následným schválením opatření obecné povahy. V případě posledně zmiňovaném by totiž k dotčení práv takové osoby nedošlo s konečnou platností již rozhodnutím o námitkách, soudní ochrana by proto, na principu subsidiarity, byla poskytnuta až proti konečnému správnímu aktu, zde opatření obecné povahy.

[33] Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích dovodil, že zatímco zástupce veřejnosti (§ 23 stavebního zákona) je v souvislosti s vypořádáním jím uplatněné námitky proti opatření obecné povahy (územně plánovací dokumentaci) aktivně legitimován pouze k podání žaloby proti rozhodnutí o těchto námitkách (namítající těžké procesní vady předcházející jeho vydání, potažmo nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí), a to dle § 65 odst. 2 s. ř. s, k dotčení práv vlastníků pozemků dotčených územním plánem dochází s konečnou platností až samotným územním plánem. V jejich případě proto není přípustná žaloba proti rozhodnutí o námitkách ale návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části.

[34] Otázkou, zda se v posuzovaném případě jedná o rozhodnutí naplňující legislativní zkratku dle § 65 s. ř. s., tedy zda jde o rozhodnutí jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují (...) práva nebo povinnosti navrhovatele, se však městský soud vůbec nezabýval.

[35] Dále městský soud v odůvodnění uvedl, že při rozhodování v řízení o zrušení opatření obecné povahy či jeho části byl vázán skutkovými, nikoli však právními důvody. Toto však platilo pouze před novelou s. ř. s. s účinností od 1. 1. 2012, nutno podotknout, že sám městský soud v závěru cituje § 101d s . ř. s. ve znění ke dni vydání opatření obecné povahy.

[36] Na několika místech rozhodnutí rovněž soud pojednával o žalobcích, nesrozumitelná je rovněž pasáž, na kterou upozorňuje stěžovatel v kasační stížnosti, kdy soud uvedl, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné výhradně pro nedostatek odůvodnění jednotlivých žalobcem formulovaných námitek . Ač by tyto dílčí nedostatky bylo možno odstranit výkladem, v kontextu výše uvedených výtek přispívají k nesrozumitelnosti celého rozhodnutí.

VI. Závěr a náklady řízení

[37] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Dalšími kasačními námitkami se Nejvyšší správní soud nezabýval a ani zabývat nemohl, neboť k tomu by bylo možno přistoupit až poté, kdy by výsledkem řízení před městským soudem bylo jeho přezkoumatelné rozhodnutí. V opačném případě by kasační soud nepřípustně předjímal závěry, které má ve věci učinit městský soud. pokračování

[38] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná ve smyslu § 109 odst. 3 s. ř. s., a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

[39] V dalším řízení bude městský soud postupovat při přezkoumávání rozhodnutí správního orgánu ve shora naznačeném směru (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), bude tedy třeba, aby si ujasnil, co je předmětem přezkumu a následně vedl řízení řádně a jednotně. V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 15. dubna 2015

JUDr. Josef Baxa předseda senátu