1 As 1/2005-58

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce D. K. u. d., zastoupené Mgr. Pavlem Douchou, bytem K Návsi 2, 390 01 Tábor, proti žalovanému Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2003, č. j. 612/03-10200, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2004, č. j. 7 Ca 137/2003-39,

takto:

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2004, č. j. 7 Ca 137/2003-39, se z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

Podáním ze dne 14. 3. 2003 požádal dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, žalobce žalovaného o poskytnutí informace a dle potřeby i kopií dokumentace pro stavební rozhodnutí na stavbu dálnice D.

Žalovaný žalobci sdělil v přípisu ze dne 19. 3. 2003 (podepsaném tiskovou mluvčí), že jej nelze ani po novele zákona č. 106/1999 Sb. považovat za povinný subjekt ve smyslu tohoto zákona, neboť není veřejnou institucí.

Podáním ze dne 4. 4. 2003 podal žalobce odvolání. V něm konstatoval, že žalovaný mu v zákonné patnáctidenní lhůtě požadovanou informaci neposkytl, nastala proto podle něho dle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. fikce rozhodnutí o odepření informace a toto fiktivní rozhodnutí odvoláním napadá. Žalobce se odvolává na to, že žalovaný patří mezi veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky a bylo proto jeho povinností žádané informace poskytnout.

V dalším přípisu ze dne 10. 4. 2003, který podepsal generální ředitel žalovaného, žalovaný setrval na tom, že není povinným subjektem, nevydává žádná správní rozhodnutí a to ani v odvolacím řízení, nemá ani sazebníky, na jejichž základě se informace na požádání a za úhradu poskytují, případně poskytují kopie požadovaných dokumentů.

Žalobce se poté obrátil žalobou na Městský soud v Praze. Namítl zde a citací ze zřizovací listiny žalovaného doložil, že žalovaný jakožto státní příspěvková organizace, která je určena k plnění veřejných služeb v oblasti výstavby a údržby silničních komunikací, je veřejnou institucí. Přitom je nesporné, že při výkonu vlastnických práv státu k dálnicím a stanoveným silnicím I. třídy a při zabezpečování jejich správy, údržby, oprav, modernizace a výstavby žalovaný hospodaří s veřejnými prostředky. Proto se na žalovaného vztahuje zákon č. 106/1999 Sb., a pokud nezamýšlel žalobci vyhovět, měl o tom rozhodnout řádným správním rozhodnutím nadaným všemi formálními náležitostmi. To neudělal, a jeho rozhodnutí ze dne 10. 4. 2003 i předchozí fiktivní rozhodnutí by tak měla být zrušena.

Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 28. 5. 2004. V odůvodnění uvedl, že žalobou napadený přípis generálního ředitele žalovaného ze dne 10. 4. 2003 nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím nedošlo k zásahu do subjektivních hmotně-právních oprávnění a povinností žalobce, o žádných žalobcových právech se jím nerozhodovalo, žalovaný jím pouze vyjádřil, že se věcí dále zabývat nebude; je proto vyloučen ze soudního přezkumu [§ 70 písm. a), § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního].

Usnesení Městského soudu v Praze napadl žalobce kasační stížností opírající se obsahově o důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.. Ze sdělení generálního ředitele žalovaného ze dne 10. 4. 2003 podle něj vyplývá, že je přímou reakci na odvolání stěžovatele, z něhož vyplývá, že požadovaná informace nebude poskytnuta, protože žalovaný se necítí být povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona č. 106/1999 Sb. Jde tedy o odmítnutí žádosti o informace, jímž žalovaný zasáhl do žalobcova ústavního práva na informace. Z materiálního hlediska je proto tento akt rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu. Není přitom ani aktem nicotným, neboť jej vydal generální ředitel žalovaného jako subjekt příslušný k vyřízení odvolání. Žalobce se odvolal na komentář F. K. k zákonu č. 106/1999 Sb., podle nějž není důležité, jak se akt odpírající informaci jeví navenek: význam má pouze to, zda jím povinný subjekt autoritativně zasáhl do právní sféry žadatele. I neformální přípis tak má účinky rozhodnutí, čímž mj. brání vzniku fikce dle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Protože v dané věci byl přípis žalovaného doručen dříve, než uplynula lhůta pro vyřízení žalobcova odvolání, nemohla nastat fikce negativního rozhodnutí o odvolání dle § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. a nelze proto ani dovozovat, že žalobou mělo být napadeno fiktivní rozhodnutí o odvolání.

Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti odvolal na svá předchozí vyjádření v této věci.

O podané kasační stížnosti usoudil Nejvyšší správní soud následovně:

Zákon č. 106/1999 Sb. v § 2 odst. 1 a 2 vymezuje okruh povinných subjektů, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, popřípadě k jejich rozhodovací činnosti, v následujících ustanoveních pak jednak vymezuje, které informace musí každý povinný subjekt pro informování veřejnosti ve svém sídle a svých úřadovnách zveřejnit a všeobecně zpřístupnit (§ 5), jednak stanoví, které požadované informace povinný subjekt neposkytuje, popřípadě ve kterých případech může poskytnutí informace omezit (§ 7 až § 11).

Je-li podána písemná žádost o poskytnutí informace splňující zákonem stanovené náležitosti, je na povinném subjektu, aby v zákonem stanovené lhůtě žádost posoudil a v závislosti na tom, jaké informace jsou požadovány, buď žádost odložil [§ 14 odst. 3 písm. b)] nebo žádané informace poskytl [§ 14 odst. 3 písm. c) popř. ve spojení s odstavcem 5], anebo, jestliže i jen z části žádosti nevyhoví, vydal o tom rozhodnutí (§ 15 odst. 1); jestliže takové rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti nevydá a ani požadované informace v celistvosti neposkytne, zákon v § 15 odst. 4 konstruuje fikci vydání rozhodnutí, kterým informaci odepřel. Proti rozhodnutí povinného subjektu (včetně fiktivního rozhodnutí) je možno podat odvolání, popř. rozklad (§ 16 zákona) a pokud odvolací orgán o něm nerozhodne ve lhůtě zákonem stanovené, nastupuje i v tomto případě zákonná fikce vydání rozhodnutí, jímž odvolací orgán odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil (§ 16 odst. 5). Proti rozhodnutí odvolacího orgánu (skutečně vydanému i fiktivnímu) lze brojit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Na řízení, v němž je vydáno rozhodnutí o odepření informace podle § 15, a na řízení o odvolání (§ 16) se vztahuje správní řád, s výjimkami stanovenými v § 20 odst. 4, s modifikací náležitostí rozhodnutí obsaženou v § 15 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.

Z výše uvedeného vyplývá, že povinnost poskytnout informace stíhá jen okruh těch subjektů, jimž zákon č. 106/1999 Sb. povinnost poskytovat informace ukládá, a jen okruh těchto povinných subjektů má povinnost a zároveň tak má i zákonem založenu pravomoc ve správním řízení vydat negativní rozhodnutí, pokud je požadována informace, jejíž poskytnutí zákon vylučuje anebo jejíž poskytnutí lze ze zákonem stanovených důvodů omezit. Jen v případě nečinnosti povinného subjektu nastává fikce vydání rozhodnutí o odepření informace. Pokud je tedy požadováno poskytnutí informace po subjektu, na nějž se zákon č. 106/1999 Sb. nevztahuje, nemá takový subjekt nejen povinnost požadovanou informaci poskytnout, ale nemá též pravomoc k vydání rozhodnutí o odepření informace a nemůže tak ani nastat fikce vydání takového rozhodnutí.

Vydá-li povinný subjekt rozhodnutí o odepření informace, pak musí takové rozhodnutí splňovat formální náležitosti stanovené v § 15 odst. 2 zákona, tedy musí obsahovat označení povinného subjektu, číslo jednací a datum vydání rozhodnutí, označení příjemce rozhodnutí, výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, odůvodnění každého omezení práva na informace, poučení o místu době a formě podání opravného prostředku, musí být vlastnoručně podepsáno pracovníkem povinného subjektu s uvedením jeho jména, příjmení a funkce. S ohledem na § 20 odst. 4 zákona se na vydání takového rozhodnutí vztahuje i ustanovení § 46 správního řádu, ukládající, že rozhodnutí musí být vydáno v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu příslušným, musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané náležitosti. Jen takové rozhodnutí může obstát v rámci jeho následného přezkumu. Obdobné požadavky je třeba vztáhnout i na rozhodnutí o odvolání odvolacího orgánu.

Z ustanovení § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. vyplývá, že povinný subjekt může vydat negativní rozhodnutí pouze ve lhůtě zákonem stanovené k vyřízení žádosti a neučiní-li tak, nastupuje zákonná fikce vydání negativního rozhodnutí. Zákonná fikce negativního rozhodnutí by nastala i v případě, kdy v zákonné lhůtě vydané rozhodnutí je rozhodnutím nicotným, pokud však vydané rozhodnutí je jen rozhodnutím vadným (pro nezákonnost či vady řízení) zákonná fikce negativního rozhodnutí se neuplatní.

Dříve než soud může přistoupit k posouzení vlastní důvodnosti žaloby, musí zkoumat, zda v dané věci neexistuje kompetenční výluka, která by činila takovou žalobu nepřípustnou. V důsledku kompetenční výluky jsou ze soudního přezkumu mimo další vyloučeny i úkony správního orgánu, pokud se jimi nezakládá, nemění, neodnímá či závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost, tedy ty, které nejsou po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního [§ 70 písm. a), § 65 odst. 1].

Na existenci takové kompetenční výluky usoudil Městský soud v předmětné věci a napadeným rozhodnutím žalobu odmítl s tím, že napadeným sdělením žalovaný dal pouze najevo, že se věcí zabývat nebude a takové sdělení rozhodnutím správního orgánu není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s. a je úkonem ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. z přezkumu vyloučeným.

Jak z výše uvedeného vyplývá, takový závěr by byl nepochybně na místě tehdy, pokud žalovaný není povinnou osobou podle zákona č. 106/1999 Sb., neboť pokud se na něj tento zákon nevztahuje, nemá povinnost podle něho postupovat a ani pravomoc vydávat rozhodnutí v případech kdy povinnost rozhodovat zákon ukládá. V takovém případě by nebylo možno na sdělení žalovaného nahlížet jako na rozhodnutí o odepření informace schopné přezkumu ve správním soudnictví ve smyslu § 70 písm. a) ve spojení s § 65 odst. 1 s. ř. s. a byl by dán důvod pro odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost. Pokud však žalovaný náleží do okruhu povinných osob, jimž zákon č. 106/1999 Sb. povinnost poskytovat informace ukládá, pak jej stíhala povinnost v případě odepření informace vydat o tom rozhodnutí a bylo na městském soudu žalobou napadené sdělení žalovaného, jímž bylo vyřízeno odvolání žalobce, přezkoumat z hlediska jeho zákonnosti či deklarovat jeho nicotnost.

Jestliže se proto městský soud těmito skutečnostmi rozhodnými pro závěr o nepřípustnosti žaloby ve svém rozhodnutí nezabýval, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Kasační stížnost je důvodnou.

Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení (§ 110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.) a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 5. ledna 2006

JUDr. Marie Žišková předsedkyně senátu