10 Azs 207/2017-41

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Daniely Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: O. A. A., zast. Mgr. Emilem Doleželem, advokátem se sídlem Sokolovská 32/22, Praha 8-Karlín, proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 2. 2017, čj. CPR-30792-11/ČJ-2016-930310-V231, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2017, čj. 4 A 28/2017-17,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

III. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Emilu Doleželovi s e p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši 8228 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Policie České republiky-Krajské ředitelství policie hl. města Prahy (správní orgán I. stupně) uložila rozhodnutím ze dne 15. 12. 2016 žalobci správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Současně žalobci stanovila dobu 1 roku, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie. Rozhodnutí si žalobce dne 15. 12. 2016 osobně převzal, téhož dne si rozhodnutí převzala i účastnice správního řízení-paní M. M. (družka žalobce). Součástí rozhodnutí bylo toto poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podle § 81 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podat u Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, Odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, Kaplanova 4, Praha 4, odvolání k Policii České republiky, ředitelství služby cizinecké policie, a to podle ustanovení § 169 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., ve lhůtě 5 dnů ode dne doručení tohoto usnesení.

[2] Rozhodnutí správního orgánu I. stupně napadl žalobce odvoláním podaným dne 17. 12. 2016 prostřednictvím pošty. V záhlaví samotného odvolání vyznačil jako adresáta žalovanou (tj. Ředitelství služby cizinecké policie) prostřednictvím odpůrce (tj. správního orgánu I. stupně, krajského ředitelství Policie), ale na dopisní obálce uvedl jako adresáta pouze žalovanou. Odvolání bylo doručeno žalované dne 20. 12. 2016 a ta jej dne 22. 12. 2016 (usnesením poznamenaným do spisu) postoupila správnímu orgánu I. stupně. Žalovaná odeslala odvolání správnímu orgánu I. stupně dne 23. 12. 2016, doručeno bylo 2. 1. 2017. Správní orgán I. stupně postoupil dne 6. 1. 2017 odvolání zpět žalované ke konečnému rozhodnutí, neboť odvolání nevedlo správní orgán I. stupně ke změně rozhodnutí.

[3] Žalovaná odvolání zamítla jako opožděné rozhodnutím ze dne 24. 2. 2017. Odvolání žalobce ze dne 17. 12. 2016 bylo adresováno věcně nepříslušnému správnímu orgánu (žalované), která neprodleně (dne 22. 12. 2016) postoupila odvolání věcně příslušnému orgánu. Současně žalovaná zamítla jako opožděné i odvolání družky žalobce, neboť bylo podáno až 22. 12. 2016 (po uplynutí zákonné lhůty pro odvolání).

[4] Rozhodnutí žalované o zamítnutí odvolání napadl žalobce u městského soudu. Soud žalobu rozsudkem zamítl. Žalobce se dopustil pochybení, neboť adresoval odvolání nikoliv správnímu orgánu I. stupně, který ve věci rozhodl, ale přímo odvolacímu orgánu. Skutečnost, že je žalobce cizincem, není vážným důvodem podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Z žalobcova podání učiněného u odvolacího správního orgánu je zřejmé, že si byl vědom, jaké kroky činí. Pobývá na území ČR od roku 2011, není nezletilý ani ve věku seniora a má zkušenosti s jednáním se správními úřady. Z těchto důvodů na něj není důvod hledět jako na zranitelnou osobu. Rozhodnutí o správním vyhoštění bylo doručováno také jeho družce, s jejíž pomocí mohl žalobce překonat jazykovou bariéru. Tvrzení žalobce, že byl pracovníky cizinecké policie nesprávně poučen, není nijak doloženo a je třeba vyjít z toho, že žalobce byl správně poučen v písemném vyhotovení rozhodnutí o vyhoštění. Lhůta k podání odvolání skončila dne 20. 12. 2016. Žalovaná postoupila správnímu orgánu I. stupně odvolání neprodleně.

II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti

[5] Žalobce (dále jen stěžovatel ) podal dne 7. 7. 2017 proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Předně namítá, že podle § 12 správního řádu byla žalovaná povinna bezodkladně postoupit podání příslušnému správnímu orgánu. Bezodkladně znamená podle stěžovatele bez jakéhokoliv odkladu, tedy časový úsek ještě kratší než bez zbytečného odkladu . Žalovaná obdržela odvolání v dopolední poště a měla několik hodin na to, aby odvolání odeslala orgánu I. stupně. Pouze takový postup by bylo možno označit za bezodkladný. Žalovaná ovšem postoupení odvolání odkládala, a to zjevně s cílem chybu žalobce zneužít a docílit pro sebe následného jednoduššího procesního postupu .

[6] Dále je stěžovatel přesvědčen, že městský soud nesprávně vyložil § 40 odst. 1 písm. d) ve spojení s odst. 2 správního řádu. Konkrétně shledává vážné důvody pro adresování odvolání přímo žalované v tom, že je cizincem, nezná český právní řád a neovládá český jazyk. Při převzetí rozhodnutí byl nadto nesprávně poučen o místě podání opravného prostředku. Rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo písemně přeloženo do jeho jazyka a písemnému textu stěžovatel nemohl rozumět. Tlumočník, který byl přítomen při převzetí rozhodnutí, nepřekládal rozhodnutí pečlivě, ale pouze po přečtení stručně tlumočil jeho obsah svými slovy. V soudním řízení měl být proto vyslechnut tlumočník a osoba, která byla u jednání dne 15. 12. 2016 přítomna. pokračování

Městský soud měl přitom důkaz výslechy provést z úřední povinnosti (§ 52 odst. 1 s. ř. s.), protože v případě chybného poučení lze podat odvolání v prodloužené lhůtě (§ 83 odst. 2 správního řádu).

[7] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[8] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou. Argumenty uplatněné stěžovatelem naplňují kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a písm. b) s. ř. s.

[9] NSS posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[10] V daném případě nebyla žalovaná věcně příslušná k podání odvolání, neboť § 86 odst. 1 správního řádu jednoznačně stanoví, že se odvolání podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Přípravné úkony v odvolacím řízení (§ 86 až § 88 správního řádu) provádí správní orgán I. stupně, nikoliv odvolací orgán. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu je třeba podat vždy u správního orgánu I. stupně. Ze znění § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu (viz v bodě [15] níže) lze dovodit, že lhůta k podání odvolání je zachována jen v případě, pokud je odvolání zasláno v zákonem stanovené lhůtě správnímu orgánu I. stupně (takto již rozsudek ze dne 31. 3. 2010, čj. 5 As 26/2009-71). Tyto premisy ostatně stěžovatel ani nezpochybňuje.

[11] Podle § 12 správního řádu dojde-li podání správnímu orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil. Z judikatury přitom vyplývá, že v případě postoupení podle § 12 lze účinky podání odvolání spojovat již s okamžikem, kdy bylo podání nepříslušným orgánem odesláno, nikoliv až se dnem, kdy bylo věcně a místně příslušnému orgánu doručeno (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2008, čj. 2 As 47/2007-53 nebo shora cit. rozsudek čj. 5 As 26/2009-71, srov. též usnesení NS ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 29 Cdo 1167/2009). V posuzovaném případě by tedy pro zachování odkladných účinků muselo být odvolání žalovanou odesláno nejpozději 20. 12. 2016, tedy týž den, kdy bylo žalované doručeno (bylo však odesláno až 22. 12. 2016).

[12] Stěžovatel tvrdí, že žalovaná porušila povinnost jeho podání bezodkladně postoupit správnímu orgánu I. stupně (viz § 12 správního řádu). V nyní řešeném případu by pro procesní úspěch stěžovatele bylo potřeba, aby bezodkladně znamenalo rozmezí několika hodin (NSS blíže nezkoumal tvrzení stěžovatele, že zásilka byla doručena žalované již v dopolední poště). Tato představa stěžovatele je však neudržitelná. Ustanovení § 12 správního řádu představuje co do svého účelu konkretizaci obecného principu dobré správy, resp. vstřícnosti (§ 4 správního řádu), tedy příkaz správnímu orgánu, aby pomohl chránit práva účastníka řízení, který pochybil a adresoval své podání nesprávnému orgánu. Rozhodujícím faktem ale zůstává, že to byl stěžovatel, kdo pochybil, a povinnost správního orgánu podle § 12 nelze absolutizovat způsobem předestřeným v kasační stížnosti. Administrace příchozí a odchozí pošty není v podmínkách správního úřadu úkonem natolik banálním, aby bylo možno bezpodmínečně trvat na postoupení podání tentýž den (je třeba brát v úvahu dělbu práce, dodržování interních předpisů atd.).

[13] Z dosavadní judikatury dále plyne, že pokud by nepříslušný orgán ve lhůtě určené k podání odvolání zjistil, že odvolání bylo podáno u tohoto nepříslušného orgánu, a orgán příslušný k podání odvolání by mu byl zároveň znám, avšak přesto by odvolání příslušnému orgánu nepostoupil, nýbrž by úmyslně vyčkal na uplynutí lhůty k podání odvolání určené, znamenalo by následné zamítnutí odvolání pro opožděnost natolik extrémní výklad zákona, že by vybočil z mezí ústavnosti (srov. např. nález ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99 a shora citovaný rozsudek čj. 2 As 47/2007-53). O takovýto exces se však v nynějším případě zjevně nejedná. Tvrzení stěžovatele, že žalovaná postoupení odvolání odkládala zjevně s cílem chybu žalobce zneužít , je nepodložené.

[14] V rozsudku čj. 2 As 47/2007-53 se NSS zabýval skutkově téměř totožným problémem a výslovně v něm uvedl: Stěžovatel byl o tom, kde lze odvolání podat, řádně poučen v prvostupňovém rozhodnutí, přesto podal odvolání u orgánu nepříslušného. Tomu bylo odvolání doručeno dne 4. 5. 2006, tedy poslední den lhůty. Za takové situace nelze žalovanému vytýkat, že nestihl odvolání postoupit příslušnému orgánu ještě týž den, obzvláště pokud se přihlédne k tomu, že se jednalo o podání relativně obsáhlé a nikoliv zcela přehledné. Především však nebyl v postupu žalovaného shledán žádný exces ani svévůle do té míry, že by žalovaný záměrně oddálil postoupení odvolání orgánu k tomu příslušnému se záměrem, aby lhůta k tomu určená byla promeškána. Naopak-byl to stěžovatel, kdo přes poučení podal odvolání u nepříslušného orgánu, a tedy musí nést procesní důsledky z toho plynoucí. Od těchto závěrů nemá NSS důvod k odchýlení ani v tomto případě.

[15] Stěžovatel dále tvrdí, že měl vážné důvody podat kasační stížnost u žalované. Podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu totiž nemůže-li účastník z vážných důvodů učinit podání u věcně a místně příslušného správního orgánu, je lhůta zachována, jestliže je posledního dne lhůty učiněno podání u správního orgánu vyššího stupně; tento správní orgán podání bezodkladně postoupí věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.

[16] Vážným důvodem pro zaslání podání orgánu nadřízenému je pouze takový důvod, pro který žalobce nemohl odvolání objektivně učinit u příslušného správního orgánu (viz rozsudky ze dne 27. 3. 2013, čj. 3 Ads 66/2013-22, a ze dne 17. 2. 2016, čj. 7 As 8/2016-37). S určitým zjednodušením lze říci, že již samotné podání odvolání správnímu orgánu vyššího stupně k poštovní přepravě téměř vylučuje existenci vážného důvodu, pro který by mohl stěžovatel postupovat podle § 40 odst. 1 písm. d) věty za prvním středníkem správního řádu, neboť vážné důvody přicházejí v úvahu zejména v případech osobního podání odvolání na podatelně odvolacího orgánu například ze zdravotních důvodů, které brání odvolateli se dostavit ke správnímu orgánu prvního stupně (rozsudek ze dne 23. 1. 2014, čj. 4 Ads 114/2013-26). Vážné důvody na straně podatele tedy nemohou být naplněny tím, že je cizinec. V neposlední řadě je nelogické aplikovat toto ustanovení v případě, kdy stěžovatel zaslal odvolání přímo nadřízenému orgánu omylem (vážným důvodem nemůže být to, o čem v době odeslání sám nevěděl).

[17] Stěžovatel dále kritizuje, že městský soud neprovedl důkazy k jeho tvrzením. K tomu NSS uvádí následující. Stěžovatel žádné důkazy k prokázání žalobních tvrzení (o pochybení pracovníků cizinecké policie) nenavrhl. Soud jistě může provést i jiné důkazy než navržené (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). Soudní řád správní na rozdíl od občanského soudního řádu (§ 120 odst. 3) výslovně nestanoví, v jaké situaci lze provést z vlastního podnětu soudu i jiné, účastníky řízení nenavrhované důkazy. V souladu se zásadou materiální pravdy by soud k provedení takových důkazů měl přistoupit tehdy, jsou-li pro rozhodnutí ve věci nezbytné, povedou-li k objasnění relevantních skutkových okolností a také, vyplývá-li potřeba jejich provedení ze spisového materiálu (viz komentář k § 52 s. ř. s. in Blažek, T.-Jirásek, J.-Molek, P.-Pospíšil, P.-Sochorová, V.-Šebek, P.: Soudní řád správní-on-line komentář. 3. vydání. pokračování

Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016). Městský soud však tvrzení stěžovatele blíže nezkoumal a spokojil se tím, že byl řádně poučen v písemném vyhotovení rozhodnutí o správním vyhoštění.

[18] V řízení o správním vyhoštění cizince je v souvislosti s ústavně a mezinárodně zaručeným právem na spravedlivý proces nutné, aby cizinec porozuměl tomu, na co je v řízení tázán a jaké úkony v řízení činí. Na základě čl. 6 odst. 3 písm. e) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 37 odst. 4 Listiny a § 16 odst. 3 správního řádu má tak cizinec v řízení o správním vyhoštění právo na tlumočníka, pokud prohlásí, že nerozumí českému jazyku, v němž je správní řízení v souladu s § 16 odst. 1 správního řádu vedeno. Právo na tlumočníka se však vztahuje především k jednání, tedy k ústní části správního řízení. Skutečnost, že rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo přeloženo do jazyka stěžovatele, nezpůsobuje sama o sobě nezákonnost rozhodnutí či prodloužení lhůty k podání odvolání (rozsudek NSS ze dne 18. 8. 2009, čj. 4 Ads 100/2009-73, srov. též stanovisko pléna ÚS ze dne 25. 10. 2005, čj. Pl. ÚS-st. 20/05).

[19] V rozsudku ze dne 21. 4. 2005, čj. 2 Azs 52/2005-47, NSS pro soudní řízení dovodil, že za určitých podmínek je možné trvat i na přetlumočení obsahu písemnosti: Neovládá-li však účastník češtinu v zásadě srovnatelně dobře jako svoji mateřštinu nebo jiný jazyk či jazyky, které ovládá v zásadě srovnatelně dobře jako mateřštinu, bude porušením jeho práva zaručeného v § 18 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., pokud mu obsah soudní písemnosti nebude sdělen také v jazyce, který je jeho mateřštinou nebo kterému rozumí v zásadě srovnatelně dobře jako své mateřštině, je-li obsahem písemnosti výzva, pokyn či informace pro účastníka, že má či může něco učinit jen v určité relativně krátké lhůtě (např. vyjádřit se, zda trvá na konání jednání, doplnit své podání či vyjádření, podat opravný prostředek apod.), tj. lhůtě počítané ve dnech, u které po něm nelze spravedlivě požadovat, aby si vedle samotné věcné reakce na úkon soudu ještě v této lhůtě zajistil jeho překlad či jinak zjistil jeho obsah.

[20] Tyto důvody se uplatní i v řízení o správním vyhoštění, kde lhůta pro podání odvolání činila dle aplikovatelné úpravy 5 dnů. Podle názoru NSS přitom není třeba trvat na překladu doslovném a lze připustit i shrnující tlumočení, ze kterého je účastníkovi řízení srozumitelně obsah rozhodnutí vysvětlen (jeho výrok, odůvodnění) a je poučen, že proti rozhodnutí může podat opravný prostředek (v jaké lhůtě, k jakému orgánu, na jakém místě) tak, aby účastník, který je adresátem rozhodnutí, byl schopen vyhledat odborníka pro přípravu včasného opravného prostředku. Nesprávně tlumočené poučení by tak za určitých okolností mohlo způsobit prodloužení lhůty k podání odvolání podle § 83 odst. 2 správního řádu.

[21] Z odvolání stěžovatele je však zřejmé, že jeho omyl nemohl být zapříčiněn neúplným/nepřesným tlumočením, neboť v záhlaví odvolání je výslovně (a správně) uvedeno, že podání je adresováno žalované prostřednictvím odpůrce (jako odpůrce je dále specifikován správní orgán I. stupně). To lze vysvětlit buď tím, že stěžovatel byl poučen správně, nebo tím, že odvolání pro stěžovatele psala jiná osoba, která měla rozhodnutí k dispozici a přímo z něj čerpala údaje (což by odpovídalo i tvrzení stěžovatele, že nedostatečně ovládá český jazyk). Celá chyba pak nastala teprve při vyplňování adresy na obálku. V takovém případě by ale nemohlo být (údajné) chybné tlumočení v příčinné souvislosti s omylem v adresátovi odvolání. Ačkoliv tedy městský soud neprovedl k prokázání skutkových tvrzení žádné důkazy, z uvedeného vyplývá, že dokazování nebylo zapotřebí, neboť nemohlo změnit výsledek řízení. Věrohodnost tvrzení stěžovatele je navíc zpochybněna tím, že v žalobě tvrdil pochybení na straně pracovníků správního orgánu I. stupně, nyní však přičítá pochybení tlumočníkovi.

[22] Nad rámec nezbytně nutného NSS poznamenává, že se již v minulosti zabýval náležitostmi poučení o opravných prostředcích. V rozsudku ze dne 22. 2. 2007,

čj. 3 Ads 92/2005-60, mimo jiné uvedl: Ustanovení § 47 odst. 4 správního řádu [tehdy zákona č. 71/1967 Sb.-pozn. NSS] ukládá správnímu orgánu poučit účastníky řízení v souvislosti s možností podání odvolání o tom, ke kterému orgánu a kde lze odvolání podat , ovšem spíše logický nežli jazykový výklad tohoto ustanovení nasvědčuje tomu, že poučení ke kterému orgánu má obsahovat údaj o správním orgánu, který o odvolání rozhoduje, oproti tomu kde lze odvolání podat má účastníkům poskytnout informaci o tom, v jakém místě je nutno odvolání podat. Právní analýza zákona a provedení výkladu zákona je však činností odbornou, určenou právníkům či dalším osobám, které jsou pověřeny na základě zákona vydávat rozhodnutí. Bylo tedy povinností správního orgánu, aby dle citovaného ustanovení zákona formuloval poučení o možnosti podat odvolání v podobě, která je účastníkům řízení srozumitelná a jednoznačná Správní orgán je povinen poučit účastníky řízení tak, aby jim poučení poskytlo srozumitelnou a jednoznačnou informaci ohledně přípustnosti odvolání, lhůty k jeho podání, orgánu, který bude o odvolání rozhodovat, a orgánu, kde lze odvolání podat.

[23] Poučení, které se dostalo stěžovateli, uvedené náležitosti splňuje, byť nutno říci, že jeho srozumitelnost zejména pro cizince bude hraniční. Lze si jistě představit formulaci poučení srozumitelnější. Ne náhodou správní řád z roku 2004 obsahuje v § 68 odst. 5 formulaci mírně odlišnou od § 47 odst. 4 správního řádu z roku 1967. Doslova uvádí: V poučení se uvede, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého orgánu se odvolání podává (zdůraznil NSS). Klíčové pro NSS nicméně v této věci je to, že stěžovatel ve skutečnosti (ať již díky tlumočníkovi nebo díky pomoci třetí osoby) porozuměl poučení dobře (viz bod [21] shora).

IV. Závěr a náklady řízení

[24] NSS tedy nezjistil naplnění žádných z důvodů kasační stížnosti uplatňovaných stěžovatelem a kasační stížnost proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.

[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalované žádné náklady nevznikly.

[26] Podle § 35 odst. 8 ve spojení s § 120 s. ř. s. advokátovi, který byl stěžovateli ustanoven usnesením NSS, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Ustanovený zástupce provedl ve věci dva úkony právní služby, a to převzetí a přípravu zastoupení a doplnění kasační stížnosti, tj. písemné podání soudu ve věci samé [§ 11 odst. 1 písm. a) a c) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za každý úkon právní služby zástupci stěžovatele náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu], která se zvyšuje o paušální náhradu hotových výdajů ve výši 300 Kč [§ 13 odst. 3 advokátního tarifu]. Za úkony právní služby tedy ustanovenému zástupci náleží 6800 Kč a dále částka odpovídající DPH ve výši 21 % (1428 Kč), celkem tedy 8228 Kč. Tato částka bude ustanovenému zástupci stěžovatele vyplacena z účtu NSS do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 27. září 2017 Zdeněk Kühn předseda senátu