10 As 266/2016-46

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely Bejčkové a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: I. D., zast. Mgr. Petrem Kuběnou, advokátem se sídlem náměstí Míru 1077/3, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti dvěma rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 12. 2015, č. j. DSH/13536/15 a č. j. DSH/14740/15, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 9. 2016, č. j. 17 A 101/2015-72,

takto:

I. Kasační stížnost s e z a m í t á.

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení

[1] Magistrát města Plzně (správní orgán prvního stupně) uznal rozhodnutím ze dne 22. 9. 2015 žalobce vinným ze spáchání řady dopravních přestupků, kterých se dopustil dne 25. 2. 2015 v nočních hodinách na parkovišti v ulici Nad ZOO v Plzni, kde opakovaně parkovištěm projížděl svým osobním motorovým vozidlem a mimo jiné neodhadl dostatečný bezpečný boční odstup od jiného zaparkovaného osobního motorového vozidla (s ohledem na předmět řízení-viz níže bod [12]-nepovažoval NSS za podstatné v tomto řízení uvádět detailní označení všech spáchaných přestupků, kterých bylo více). Za všechny přestupky mu správní orgán prvního stupně uložil pokutu ve výši 35 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na území ČR po dobu 17 měsíců od právní moci rozhodnutí. Současně mu uložil uhradit paušální částku nákladů řízení ve výši 1 000 Kč. Toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno fikcí a nabylo právní moci 21. 10. 2015. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí téhož dne, kdy nabylo právní moci, odvolání prostřednictvím datové schránky svého zástupce.

[2] Společně s odvoláním podal žalobce žádosti o určení neplatnosti doručení uvedeného rozhodnutí, jakož i o určení neplatnosti doručení již dříve doručovaného předvolání k ústnímu jednání, s nimiž spojil žádost o prominutí zmeškání lhůty k podání odvolání dle § 41 odst. 2 správního řádu. Správní orgán prvního stupně o žádostech rozhodl usnesením ze dne 27. 10. 2015; žádostem o určení neplatnosti doručení nevyhověl a neprominul zmeškání lhůty k podání odvolání. Žalobcem uváděné překážky, které mu bránily dodržet lhůtu k podání odvolání (zejména pobyt v zahraničí), nepovažoval za závažné důvody, které nastaly bez žalobcova zavinění. Žalobce podal dne 4. 11. 2015 odvolání i proti tomuto rozhodnutí.

[3] Žalovaný rozhodnutími označenými v záhlaví nevyhověl žádnému ze žalobcových odvolání. Odvolání proti rozhodnutí o přestupcích (čj. DSH/13536/15) zamítl pro opožděnost. V rozhodnutí o odvolání proti nevyhovění žádostem o určení neplatnosti doručení a proti neprominutí zmeškání úkonu (čj. DSH/14740/15) žalovaný uvedl, že bylo na žalobci, aby prokázal, že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění vyzvednout uloženou písemnost ve stanovené lhůtě; žalobce však důkazní břemeno neunesl. Je pouze na něm, aby si svoje osobní poměry uspořádal tak, aby byl v době nepřítomnosti v místě svého trvalého bydliště seznámen s doručovanými písemnostmi. Proto jde jen k tíži žalobce, že si z důvodu nesvědomitého přístupu znemožnil využití svých práv.

[4] Obě rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u krajského soudu. Krajský soud žalobu odmítl v části, v níž se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí o nevyhovění žádostem a o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání (tj. čj. DSH/14740/15), protože nejde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. V části, v níž se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost (tj. čj. DSH/13536/15), krajský soud žalobu zamítl. Neprovedení důkazu o tom, že se žalobce v době doručování zásilek nezdržoval v místě bydliště, nepovažoval krajský soud za vadu, neboť nejde o podmínku účinného doručení. Ztotožnil se se závěry žalovaného, že žalobce si mohl po dobu pobytu v zahraničí upravit doručování zásilek tak, aby se o nich včas dozvěděl. I žalobcovu argumentaci o neprovedení výslechu jeho manželky (která prý našla obálku s rozhodnutím pohozenou mezi letáky vedle poštovních schránek) považoval krajský soud za nadbytečnou; fikce doručení nastala po uplynutí úložní doby při splnění všech zákonných podmínek tohoto způsobu doručování. Krajský soud dodal, že z vyjádření samotného žalobce vyplývá, že se s obsahem písemnosti seznámil v době (15. 10. 2015), která mu umožňovala podat včasné odvolání (lhůta do 20. 10. 2015).

II. Shrnutí argumentů v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[5] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Přestože stěžovatel kasační důvody výslovně formálně nepodřadil pod žádný z přípustných kasačních důvodů dle § 103 odst. 1 s. ř. s., z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že napadá rozsudek z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Součástí kasační stížnosti byl též návrh na přiznání odkladného účinku, kterému NSS nevyhověl usnesením ze dne 1. 12. 2016.

[6] Stěžovatel je přesvědčen, že splnil podmínky § 41 odst. 2 správního řádu a že mu mělo být prominuto zmeškání lhůty k podání odvolání. V celém správním řízení namítal vadné doručování, avšak správní orgán prvního stupně se nevypořádal s jeho tvrzeními a odmítl provést řadu důkazů, které stěžovatel doložil (prohlášení osob R. K. a A. M. o tom, že se pokračování stěžovatel nacházel v době od 10. 7. 2015 do 5. 8. 2015 a od 21. 9. 2015 do 12. 10. 2015 mimo ČR; kopie cestovního pasu s razítkem o přechodu slovensko-ukrajinské hranice; prohlášení manželky stěžovatele P. B. o obálce s rozhodnutím pohozené mezi reklamními letáky vedle poštovních schránek). Stěžovatel nesouhlasí s názorem správních orgánů, že zmeškání lhůty lze prominout, pouze když zasáhne vyšší moc, a že promíjet nelze u běžných služebních či soukromých cest. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně trpí i vadami, které způsobují jeho nezákonnost, zejména nepřezkoumatelnost, protože z odůvodnění není zřejmé, které důvody vedly k tomu, že správní orgán nevyhověl žádostem o určení neplatnosti doručení.

[7] K prokázání závady doručení je dle stěžovatele nutno, aby správní spis obsahoval doklad o podání zásilek k přepravě a dále text poučení, který měl být vhozen do schránky adresáta. Přestože tuto skutečnost stěžovatel namítl v žalobě, soud se tímto tvrzením nezabýval. Stěžovatel dále odkazuje na rozhodnutí NSS (č. 461/2005 Sb. NSS a 1338/2007 Sb. NSS), z nichž dle jeho názoru vyplývá, že trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy. Zbytek kasační stížnosti obsahuje rekapitulaci odůvodnění z rozhodnutí správních orgánů nebo krajského soudu v této věci.

[8] Stěžovatel má za to, že splnil podmínky pro zvrácení fikce doručení podle § 24 odst. 1 správního řádu; z tohoto ustanovení neplyne, že by byla zahraniční cesta vyloučena z překážek doručování. Tvrdí, že doložil patřičné důkazy o tom, že překážky doručování existovaly. Navrhuje, aby NSS zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém vyjádření ke správní žalobě a se závěry krajského soudu se ztotožnil. Navrhl, aby soud kasační stížnost zamítl.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[10] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; zabýval se přitom i namítnutou vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti, kterou se musí zabývat i bez návrhu (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[11] Kasační stížnost není důvodná.

[12] Mezi stranami není sporné, že stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutí o přestupcích opožděně. Vědomí této skutečnosti ostatně vedlo stěžovatele k tomu, že požádal správní orgán o prominutí zmeškání lhůty k podání odvolání. Současně se však domáhal určení neplatnosti doručení jak předvolání k ústnímu jednání, tak doručení samotného rozhodnutí ve věci přestupků. Podstatou projednávané věci tak je otázka, zda stěžovatel splnil podmínky pro prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu a podmínky pro určení neplatnosti doručení podle § 24 téhož zákona, o které požádal.

[13] Podle § 24 odst. 1 jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty. Podle odst. 2 tohoto ustanovení prokáže-li adresát, že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek ustanovení § 41 požádat o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku, kdy byla písemnost doručena (zvýraznění doplnil NSS).

[14] Podle § 41 odst. 2 může účastník požádat o prominutí zmeškání úkonu do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul jeden rok. Podle odst. 4 tohoto ustanovení správní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění (zvýraznění doplnil NSS).

[15] Z uvedených ustanovení vyplývá, že pokud chtěl být stěžovatel se svými žádostmi úspěšný, měl tvrdit a prokázat, že u něj nastaly závažné důvody, které mu zabránily přebírat řádně poštu, a současně že tyto důvody sám nezpůsobil.

[16] NSS nejdříve stručně shrnuje obsah správních spisů. Z nich vyplývá, že správní orgán prvního stupně nařídil ve věci celkem tři ústní jednání. Poprvé nařídil jednání přípisem ze dne 21. 4. 2015 na den 19. 5. 2015. Tento přípis správní orgán doručil stěžovateli fikcí dne 3. 5. (neděle), resp. 4. 5. 2015. Z tohoto jednání se stěžovatel řádně a včas omluvil (viz úřední záznam ze dne 19. 5. 2015 na č. l. 67 správního spisu a přiloženou kopii rozhodnutí o pracovní neschopnosti). Správní orgán prvního stupně proto jednání ve věci nařídil podruhé přípisem ze dne 3. 6. 2015 na den 30. 6. 2015. Tento přípis doručil stěžovateli opět fikcí dne 14. 6. (neděle), resp. 15. 6. 2015. Dne 30. 6. 2015 proběhlo ve věci jednání v nepřítomnosti stěžovatele, který se k jednání nedostavil, přestože byl řádně předvolán a poučen. Na tomto jednání byl proveden výslech svědka doložený protokolem o jednání. Přípisem ze dne 17. 7. 2015 nařídil správní orgán prvního stupně jednání ve věci potřetí na 17. 8. 2015. Ani v tomto případě se přípis nepodařilo stěžovateli doručit jinak než fikcí, a to dne 30. 7. 2015. Právě účinky doručení tohoto předvolání se stěžovatel následně snažil zvrátit žádostí podle § 24 odst. 2 správního řádu. Dne 17. 8. 2015 proběhlo nařízené jednání v nepřítomnosti stěžovatele, který se k jednání nedostavil, přestože byl řádně předvolán a poučen. Správní orgán při jednání vyslechl další svědky, o čemž sepsal protokol.

[17] Dne 22. 9. 2015 vydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí ve věci samé. Ještě téhož dne rozhodnutí vypravil k poštovní přepravě. Rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno fikcí dne 3. 10. (sobota), resp. 5. 10. 2015. Lhůta k podání odvolání činí 15 dnů (§ 83 odst. 1 správního řádu) a uplynula dnem 20. 10. 2015. Rozhodnutí nabylo právní moci následujícího dne, tj. 21. 10. 2015. Stěžovatel podal odvolání až 21. 10. 2015. Tvrdil, že v době doručování přípisu o nařízení třetího jednání ve věci se nacházel na Ukrajině, a to až do 5. 8. V jeho schránce se přitom nenacházely žádné výzvy k vyzvednutí zásilky, a to ani po vydání meritorního rozhodnutí. O meritorním rozhodnutí se stěžovatel dle svých tvrzení dozvěděl až dne 15. 10. 2015 tak, že jeho manželka v tento den našla obálku pohozenou mezi reklamními letáky vedle poštovních schránek. Stěžovatel se přitom od 21. 9. do 12. 10. 2015 (tj. v době doručování meritorního rozhodnutí) prý opět nacházel mimo ČR, a to na Slovensku. K prokázání svých tvrzení doložil kopii celého svého cestovního pasu, a dále navrhl důkaz výpovědí své manželky a prohlášením dvou osob, které měly potvrdit, že se v obou sporných obdobích nacházel mimo ČR. Uvedená prohlášení ovšem k odvolání nepřipojil; správnímu orgánu prvního stupně je zaslal teprve 29. 10. 2015.

[18] Z takto popsaného průběhu správního řízení je zřejmé, že stěžovatel si během celého správního řízení před správním orgánem prvního stupně (v odvolacím řízení již měl zástupce) úřední zásilky nikdy v úložní době nepřebíral, ať už se na území ČR nacházel, či nikoliv. Přestože bylo stěžovateli vždy doručováno fikcí, správní orgán neměl pochyb o správnosti a zákonnosti doručování, neboť po prvním nařízení jednání stěžovatel na zásilku reagoval tím, že se z jednání z důvodu nemoci omluvil, tj. bylo zřejmé, že o obsahu písemnosti se dozvěděl, ač po uplynutí úložní doby. Vyznačení okolností významných pro řádné doručení pokračování na doručenkách, které jsou součástí spisu, se přitom v následných případech doručování stěžovateli shoduje s vyplněním první doručenky: doručovatel vyznačil, že adresát nebyl v den doručování zastižen a že mu byl oznámen pokus o doručení a byla mu zanechána výzva k vyzvednutí zásilky. Standardní součástí tohoto oznámení, které je předtištěno na odstranitelné části obálky s pruhem, je poučení o následcích v případě nevyzvednutí zásilky. Jelikož si stěžovatel zásilku nevyzvedl do 10 dnů od zanechání výzvy k vyzvednutí zásilky, doručovatel poté, co tuto skutečnost na příslušném místě doručenky vyznačil, zásilku vhodil stěžovateli do schránky. Žádný krok v rámci tohoto postupu nijak nevzbudil pochybnosti o tom, že by bylo potřeba s ohledem na okolnosti zvolit jiný způsob doručování. Současně není obecnou povinností správního orgánu před zahájením doručování nejdříve ověřovat, zda se adresát písemnosti bude v době doručování v daném místě skutečně zdržovat. Naopak je na adresátu písemnosti-pokud ví, že se po určitou dobu nebude v místě doručování zdržovat-aby si v případě, že, zařídil vyzvedávání důležitých zásilek. Stěžovatel však takto nepostupoval.

[19] Doručování tzv. fikcí zákon přímo předvídá v § 24 odst. 1 správního řádu. Je-li primárním smyslem institutu fikce doručení, aby se účastníci řízení nevyhýbali doručování písemností, a správní řízení se tak zbytečně neprodlužovalo, smyslem § 24 odst. 2 správního řádu naopak je, aby v důsledku nepředvídatelných životních událostí, které neumožňují účastníkovi řízení řádně přebírat poštu v místě, kde se obvykle zdržuje, fikce doručení nevyvolávala nepřiměřeně tvrdé, až nespravedlivé právní následky, tj. zejména to, že při doručení fikcí může lhůta k podání odvolání uplynout, aniž se adresát dozví o obsahu doručované písemnosti. To se může stát i v situaci, kdy se účastník řízení v době doručování dočasně nachází v zahraničí. Rozhodující však vždy bude, zda byl důvod nepřítomnosti účastníka řízení vážný, či nikoliv, a zda nastal bez jeho zavinění. Jinak řečeno musí jít o důvod natolik vážný, pro který by nebylo spravedlivé po účastníkovi řízení za daných okolností vyžadovat, aby si písemnosti přebíral včas (např. pobyt v nemocnici, úraz; k tomu srov. č. 3215/2015 Sb. NSS a rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 As 208/2015-48).

[20] Podstatou rozhodnutí správních orgánů i napadeného rozsudku v této věci je závěr, že stěžovatel neunesl důkazní břemeno ohledně skutečnosti, že si bez svého zavinění nemohl přebírat poštu. Není tedy pravda, jak tvrdí stěžovatel, že z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nejsou zřejmé důvody, pro které jeho žádostem nevyhověl. V daném případě stěžovatel zjevně vnímá náhradní doručení (tj. fikci) obou písemností jako nesprávné, nespravedlivé a nezákonné (tyto pocity při stejném způsobu doručování dřívějších písemností přitom nijak neuváděl). Nijak však neupřesnil, jaké nespravedlivosti či nezákonnosti se správní orgán při doručování sporných písemností dopustil, resp. jak měl v jeho případě postupovat správně. Jediným stěžovatelovým tvrzením v průběhu celého řízení bylo, že se v době doručování prostě nezdržoval v místě bydliště. Tuto skutečnost chtěl prokazovat razítkem v cestovním dokladu a prohlášeními označených osob. Správní orgány považovaly provedení těchto důkazů za nadbytečné a krajský soud se s tímto závěrem ztotožnil. NSS s tímto závěrem také souhlasí. Navržené důkazy by skutečně mohly prokázat pouze to, zda stěžovatel v době doručování v místě bydliště byl, či nikoliv. Chtěl-li však stěžovatel být v této věci úspěšný, mohl a měl prokazovat, že důvod, pro který se nacházel mimo území ČR (bylo-li tomu skutečně tak), byl vážný a bez jeho zavinění. K tomu však žádný z navržených důkazů nesměřoval, stěžovatel to dokonce ani nijak netvrdil. NSS se v této souvislosti ztotožňuje s názorem žalovaného, že případy, na které míří § 24 odst. 2 správního řádu, lze v podstatě podřadit pod vis maior, tedy zásahy vyšší moci. V ostatních případech lze totiž od účastníků řízení rozumně očekávat, a za jistých okolností dokonce vynucovat, jistou míru součinnosti při vedení

řízení, spočívající především v tom, že účastník řízení uvede místo, kde jej správní orgán zpravidla zastihne.

[21] Pokud stěžovatel tvrdí, že mu doručující orgán nezanechával výzvy o uložení zásilek a následně mu je ani nevhazoval do schránky, nenabízí k tomu žádné další argumenty anebo důkazy, které by jeho tvrzení mohly účinně podpořit. Pouze obecně dodal, že snad i další sousedé měli v té době problémy s doručováním zásilek, nenavrhl však jejich výslech či výslechy poštovních doručovatelů, a nepředložil ani důkazy o tom, že by tuto situaci jakkoliv s doručovatelem řešil. Takto uplatněná tvrzení se proto soudu jeví spíše jako účelová a nelze je považovat za způsobilá zpochybnit, natož zvrátit, fikci doručení. I kdyby však byla tvrzení stěžovatele pravdivá, rozšířený senát nedávno konstatoval, že [n]a uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda po uplynutí úložní doby došlo ke vhození doručované písemnosti do schránky adresáta (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2016, čj. 3 As 241/2014-41, č. 3524/2017 Sb. NSS).

[22] Nelze přisvědčit ani námitce, podle níž stěžovatel již v řízení o žalobě tvrdil, že správní spis neobsahoval doklady o podání zásilek k přepravě ani text poučení, který měl být vhozen do schránky, a krajský soud se touto námitkou nezabýval. Je sice pravda, že krajský soud výslovně tuto námitku neposuzoval, tento nedostatek ovšem nemohl jakkoliv ovlivnit zákonnost napadeného rozsudku. Rozhodující a jedině právně významnou skutečností pro určení počátku běhu odvolací lhůty je totiž doručení, které z povahy věci vypravení zásilky předvídá (zásilku nelze doručit, pokud předtím nebyla vypravena). Správní orgán je tedy odpovědný za to, jakým způsobem a komu písemnost doručil. V tomto ohledu nelze vedení a obsahu správního spisu cokoliv vytknout; správní spis obsahuje doklady o doručení všech zasílaných písemností, tj. i písemností určených stěžovateli. Navíc nelze ani přisvědčit tvrzení stěžovatele, že údaj o vypravení zásilek není ze spisu zřejmý: tento údaj naopak vyplývá z hranatého razítka Vypraveno dne a doplněného data vypravení, uvedeného na každé z doručovaných písemností (takto přípis o nařízení třetího ústního jednání vypraven dne 17. 7. 2015, meritorní rozhodnutí vypraveno dne 22. 9. 2015).

[23] Rozhodnutím NSS, na která stěžovatel dokázal v kasační stížnosti, se zcela míjí s podstatou řešené věci. Rozsudek publikovaný pod č. 461/2005 Sb. NSS se týkal případu, kdy správní orgán uložil pokutu podle přísnější verze zákona o odpadech, která v době rozhodování již neplatila, a mířil k tomu, aby se na stěžovatele uplatnila mírnější pravidla trestání. V rozsudku publikovaném pod č. 1338/2007 Sb. NSS se soud vyjadřoval k otázce, zda provozování linkové osobní dopravy bez licence na více linkách je trvajícím deliktem, nebo zda se jedná o samostatné skutky. Přestože tedy obě rozhodnutí uznávají nutnost i v případech správních deliktů (přestupků) zachovávat obdobné principy jako v řízení o trestných činech, zabývaly se jinými otázkami a nijak nezpochybňují závěry správních orgánů ani soudu.

[24] Z popsaného postupu správního orgánu prvního stupně vyplývá, že při doručování písemností postupoval v souladu se správním řádem, neboť i doručení fikcí je nutno považovat za řádné doručení, jsou-li splněny všechny podmínky tohoto způsobu doručování. Lze jen spekulovat, proč si stěžovatel žádnou z doručovaných písemností nevyzvedl osobně, a bylo vždy nutné doručovat fikcí. Skutečnost, že stěžovatel neprojevoval zájem si své písemnosti vyzvedávat v úložní době, jde však jen k jeho tíži, neboť netvrdil ani neprokázal, že tomu tak bylo ze závažných důvodů, které nastaly bez jeho zavinění.

IV. Závěr a náklady řízení pokračování

[25] Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 3. srpna 2017

Zdeněk Kühn předseda senátu